Концепция системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными
| Вид материала | Документы |
- Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права,, 242.84kb.
- Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
- Конституция Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации,, 244.98kb.
- Правительство российской федерации распоряжение от 31 августа 2002 г. N 1225-р, 264.28kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
- Общие вопросы организации взаимодействия органов власти российской федерации и её субъектов, 601.35kb.
КОНЦЕПЦИЯ
системы взаимодействия органов власти
Российской Федерации с негосударственными
некоммерческими организациями
Н.Хананашвили, Фонд «НАН», Москва
Основной целью создания системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями является, прежде всего, повышение эффективности действующей социальной политики. Для этого необходимо понять, каким образом построена нынешняя социальная политика, осуществляемая государственными структурами в Российской Федерации. И, поскольку задачей является создание системы взаимодействия, требуется установить, какие системные основы определяют нынешнюю социальную политику для установления пределов совместимости и комплекс требуемых изменений (реформ).
I. СОВРЕМЕННЫЕ ЧЕРТЫ РОССИЙСКОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Ни для кого не секрет, что социальная политика советского периода была частью общей административно-командной или административно-распределительной системы. Такая система, построенная на принципе субординации, диктовала и идеологические основания для действий в социальной сфере, и методологические подходы к решению социальных проблем.
Проанализированный ранее массив правительственных программ в социальной сфере периода президентства Б.Ельцина (1,2), позволяет сделать вывод о том, что социальная политика в то время также обладала (и до настоящего времени, к сожалению, обладает) следующими свойствами.
1.1 Реактивность
Подавляющее большинство усилий органов власти в социальной сфере осуществлялось вдогонку происходящим событиям. Разработанные и реализовывавшиеся программы имели целый ряд системных дефектов. В результате эффект от их осуществления был либо минимальным, либо, скорее отрицательным, по многим причинам, но прежде всего, в силу потери времени на выполнение запланированных, неверных идеологически и методологически мероприятий.
Отсутствие внятной, позитивной и конструктивной, качественно воздействующей на социальную сферу, программно ориентированной социальной политики порождает неизбежное постоянное отставание власти от формирующихся социальных тенденций и происходящих в государстве социально значимых событий. Ориентация на сметное финансирование социальной сферы предопределяет формирование ее бюджета по принципу «от достигнутого». Отсутствие перспективного мышления в социальной политике неизбежно приводит к накоплению и преумножению социальных проблем.
1.2 Паллиативность
Воздействие на те или иные процессы и события в социальной сфере должно осуществляться с осознанием и подтверждением того факта, что найдена и локализована сама проблема, и сформирован обеспеченный ресурсами комплекс требуемых действий, а не предпринимаются отдельные, не скоординированные усилия. Попытки принимать и реализовывать половинчатые решения, равно как и решать те или иные социально ориентированные задачи, влияя на следствия проблем, по сути бессмысленны. Нельзя лечить болезнь, борясь с симптомами, так же, как нельзя выиграть бой с тенью.
1.3 Репрессивность
Политика, ориентированная на поиск виновного и его наказание, обречена на поражение. Неприменение смертной казни, в течение ряда последних лет в качестве меры наказания в России, никак не повлияло на ситуацию с количеством совершаемых соответствующих особо тяжких преступлений. Кроме того, ужесточение реакции общества на ту или иную социальную проблему приводит не к стабилизации, а, напротив, к обострению противоречий в обществе.
Можно привести несколько примеров практического сочетания реактивного, паллиативного и репрессивного подходов государственных структур.
1) Ситуация с социальным сиротством.
Рост социальных проблем в обществе неизбежно должен был отразиться на базовом его институте – семье. Не предприняв профилактических действий, государственная власть столкнулась с серьезным кризисом института семьи. Однако, в силу репрессивного стандарта мышления, представители власти считают, что проще лишить родителей их прав в отношении ребенка, а не предпринимать всемерных усилий по сохранению семьи. Как следствие, растет социальное сиротство. Дети, помещаемые в интернаты, впоследствии формируют новую армию взрослых людей, не приспособленных к нормальной жизни в обществе и потому:
А) потенциально более подверженных криминальным рискам;
Б) более склонных к суицидальным попыткам (до 10% выпускников);
В) не способных создать нормальную семью, поскольку в их сознании такой социально приветствуемый стандарт не был своевременно сформирован.
Однако даже нынешние, очевидно похвальные усилия органов власти в некоторых регионах (например, Самарская область) ориентированы лишь на половинчатые решения. Вместо интернатов создается система устройства детей в патронатные и приемные семьи. Такое решение безусловно способно повысить социализацию детей, чьи родители были лишены родительских прав. Однако показатели динамики социального сиротства в той же Самарской области свидетельствуют: рост продолжается. Этого и следовало ожидать, поскольку основной акцент должен был быть сделан на недопущение разрушения семьи. В подтверждение нынешней, практически не изменившейся позиции государства следует привести сведения, опубликованные в программе, принятой Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2000 г. №625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 годы»3 – по существу в продолжение некогда Президентской программы «Дети России»4. В одной из программ («Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних») содержится декларативное признание приоритета профилактических действий, однако фактически предусмотренные там расходы на профилактические мероприятия на полтора порядка ниже расходов на приобретение оборудования для реабилитационных усилий (/3, стр. 7343-7345/).
2) Противодействие распространению алкоголизма и наркомании. Основные усилия государственных структур направлены на борьбу с наркоторговлей. Таким образом, воздействие оказывается на предложение наркотиков. Вместе с тем известно, что именно спрос рождает предложение, а не наоборот. Предложение наркотиков является следствием спроса, а предпринимаемые усилия – паллиативными действиями. Можно сколь угодно большие средства тратить на ловлю наркоторговцев, но проблема будет оставаться острой. Тем более настораживают инициативы некоторых депутатов, инициирующих возврат к смертной казни в отношении наркоторговцев. Таким образом, предлагается простое репрессивное решение. Однако, простота в данном случае весьма коварна. При нынешней низкой эффективности деятельности судебных и правоохранительных органов настоящий наркоторговец все равно уйдет от ответственности, а наказаны будут наркоманы, вынужденные торговать для заработка на очередную дозу для себя.
3) Половинчатость действий может быть продемонстрирована и на примере понимания представителями власти термина адресной социальной политики. Никакая бюрократическая структура никогда не сможет обеспечить действие принципа адресности. Вершиной этого принципа до сих пор считается заявительная основа, при которой огромная часть нуждающегося населения просто никогда не получит помощи, на которую она вправе рассчитывать. Следовательно, проблема, скажем, уличных детей сведется только к пессимистической по тенденциям констатации ситуации и репрессиям по отношению к тем же детям, когда они-таки совершат правонарушение или преступление. При этом уже никто не вспомнит, что совершить такое деяние их вынудил мир взрослых, просто не заметивший своевременно нарушения прав ребенка и неспособный понять отчетливую специфику и незрелость сознания и психики несовершеннолетнего.
4) Необеспеченность северного завоза приводит к необходимости переправки на Дальний Восток 30 батарей отопления на самолете Министерства по чрезвычайным ситуациям. МЧС, таким образом, становится ведущим министерством в государстве. И это естественно, когда базовой государственной функцией является запоздалая и потому многократно более дорогая реакция на происходящие события.
Наряду с вышеперечисленными характеристиками, можно также констатировать, что до сих пор социальная политика в России обладает свойством патерналистско-иждивенческого консерватизма.
Модель советской социальной политики, имеющая в основе патернализм государства в отношении своих граждан, скрепленный иждивенческими настроениями у самих граждан по отношению к государству, осталась сегодня практически неизменной. Любая вновь возникающая проблема порождает только организационно-структурную реакцию государственных органов, а именно: с момента, когда власть вынуждена признать наличие той или иной новой социальной проблемы, она начинает формирование соответствующих структурных подразделений, которым вменяется в обязанность решение указанной проблемы. Такой подход не способствует решению самой проблемы, лишь увеличивая административные расходы и количество целевых групп и численность населения, нуждающегося в социальной помощи.
Ориентированность органов, реализующих в настоящее время социальную политику, только на факторы своевременности выплаты пенсий, стипендий и зарплат сужает данную сферу до вопросов выполнения государственными структурами финансовой дисциплины по отношению к получателям названных средств.
Формирование современной и эффективной социальной политики на основе деятельности только государственных институтов невозможно. Такой патерналистский по сути подход, во-первых, никогда и нигде не создавал общества благосостояния и высокого уровня достатка, а во-вторых, способен только законсервировать иждивенчество в сознании граждан, ориентируя их не на самообеспечение и самореализацию, а на возможность получения новых льгот и привилегий.
Нередкими становятся случаи, когда родители противятся проведению операции своему ребенку из тех соображений, что потерянная в таком случае их ребенком инвалидность лишит всю семью дополнительных средств к существованию. И это реальность сегодняшнего дня.
Реализация эффективной социальной политики невозможна при нынешних:
А) жесткой внутриведомственной ориентации в деятельности всех структур власти. Сметное финансирование не позволяет состыковывать действия различных министерств и ведомств при решении социальных проблем, относимых к вопросам совместного ведения. В результате имеет место либо перекрестное субсидирование одной и той же проблемы из разных бюджетных источников, либо «исчезновение» проблемы вообще из поля зрения органов власти. Пограничный или комплексный характер социальной проблемы приводит подчас к ее нерешаемости силами того или иного ведомства без организации межведомственного взаимодействия.
Социальная политика, проводившаяся в годы советской власти, ориентировалась на сметную предопределенность «от достигнутого». Такая парадигма, по сути почти без изменения сохранившаяся до сих пор, не позволяет ни полноценно проанализировать совершенные действия (в силу репрессивного стандарта мышления, в пределах которого вопрос «кто виноват?» превалирует над необходимостью поиска ответов на вопрос «что произошло?»), ни грамотно запрограммировать на перспективу систему последующих действий. При сметном финансировании для государственной системы и для чиновника не важно, каковы результаты деятельности. Существенным является лишь объем затраченного времени и труда.
Б) ориентированности на манипулятивность действий в отношении целевых групп при решении социальных проблем. Патерналистско-иждивенческий подход не нацелен на взаимодействие с лицом или группой граждан, чьи проблемы необходимо решать. Тщетны надежды на то, что можно решить ту или иную группу социальных проблем за самих граждан. Исходя из реализуемого в настоящее время манипулятивного подхода, власть, одновременно и таким образом, не ориентирует граждан или их социальные группы на приложение, помимо государственных, и собственных усилий к решению своих проблем.
В) неразвитости и асоциальности ныне существующей информационной среды. Сохраняющийся вакуум социально ориентированной информации мгновенно заполняется либо асоциальным, либо антисоциальным содержанием: передачи типа «За стеклом», «Последний герой», «Слабое звено», а также, например, реклама, пропагандирующая употребление пива, как образа жизни молодежи (пиво «Клинское»).
В связи с отсутствием четко сформулированной и реализуемой информационной политики следует отметить недейственность немногочисленных правовых норм, регулирующих сферу социально ориентированной информации. Например, практически не действует статья 18 Федерального закона «О рекламе», посвященная социальной рекламе. Подавляющее большинство случаев возможного применения социальной по своему содержанию рекламы наталкивается либо на противодействие со стороны органов власти (в том числе и прежде всего, налоговых органов), которые весьма произвольно трактуют понятие социальной рекламы, жестко ограничивая тем самым сферу ее применения, либо на нежелание выполнять данную норму закона со стороны СМИ, которым в тягость выполнение таких неоднозначно трактуемых норм. В результате, они просто отказывают желающим разместить социальную рекламу, ссылаясь на коммерческую тайну и заполненность установленной законом квоты.
Г) государственной монополии в социальной сфере. В результате процессов в начале 90-х годов приватизации подверглись наиболее доходные отрасли российской экономики (что абсурдно с точки зрения экономической целесообразности, поскольку на Западе приватизируются, прежде всего, убыточные отрасли). Социальная сфера была разгосударствлена только в части только тех услуг, в том числе, бытовых и социальных, которые с легкостью могли стать коммерческими: парикмахерские, медицинские, туристические и др.
Для повышения эффективности некоммерческих социальных услуг условия монополии остаются крайне неподходящей средой.
Д) закрыто избирательного протекционизма власти. Подвергаясь лоббистскому давлению тех или иных заинтересованных групп, власть в 90-х годах сформировала систему избирательного протекционизма. Персонифицированные или групповые льготы для тех или иных организаций и их видов (Национальный фонд спорта, инвалиды-чернобыльцы и даже церковь) привели к многочисленным финансовым нарушениям уголовного характера. Закрытый и совершенно нефункциональный характер таких льгот и преференций ни к чему другому привести и не мог.
Нынешняя ситуация отличается от той, крайне криминогенной, весьма незначительно. И принципиальные изменения здесь также необходимы.
Е) невнимании к собственным гражданам, как к огромному ресурсу, в целом, и к добровольчеству как форме гражданской активности, в частности – в приложении к ресурсам в области социальной политики. В настоящее время регламентация добровольческой деятельности в Российской Федерации отсутствует. Физическое лицо, отработавшее в качестве добровольца всю жизнь, может закончить свои дни в нищете, поскольку его труд никем и нигде не будет учтен.
Парадоксальность ситуации усугубляется тем, что при осуществлении добровольческой деятельности доходом гражданина признается даже оплата ему организацией, в рамках деятельности которой такой труд осуществляется, стоимости проезда к месту выполнения добровольцем его безвозмездной работы и иных расходов, осуществляемых для его жизнеобеспечения (проживание и питание).
Итак, были перечислены основные свойства прошлой и настоящей государственной социальной политики.
Стремление изменить что-либо в этой сфере может строиться только на предложении концептуально сформулированной, идеологически и методологически строгой альтернативы.