Концепция системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными
| Вид материала | Документы |
- Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права,, 242.84kb.
- Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
- Конституция Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации,, 244.98kb.
- Правительство российской федерации распоряжение от 31 августа 2002 г. N 1225-р, 264.28kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.
- Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
- Общие вопросы организации взаимодействия органов власти российской федерации и её субъектов, 601.35kb.
III. ГРУППЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ СИСТЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ВЛАСТИ И НКО
Предварительно назвав группы инструментальных составляющих системы взаимодействия органов власти и НКО, попробуем кратко охарактеризовать их.
Прежде всего, вслед за формулированием основополагающих принципов, на которых должна базироваться система взаимодействия, следует подобрать те процедуры, которые будут определять сущность практической реализации предложенных идеологических принципов.
3.1 Процедурные элементы
3.1.1 Программно-целевой подход.
Путем постепенного перехода от планового (или планово-проектного) к программно-целевому подходу и его реализация в полном объеме позволит принципиально изменить в положительную сторону качество российской социальной политики. Именно здесь программно-целевой подход к решению задач социальной сферы будет востребованным и насущным. Реализация принципа интерактивности в социальной политике возможна только при утверждении и заметном расширении сферы применения программно-целевого подхода. Такой подход в том числе предусматривает скоординированную множественность усилий различных государственных ведомств.
Только программно-целевой подход дает возможность изменить принципы государственной службы. Мерилом работы становится ее конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и, что, пожалуй, важнее, – количественно. При этом, в отличие от планового, программно-целевой подход, за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации, является подходом заметно более гибким, легче регулируемым и, следовательно, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата.
Приоритеты политики, выраженные в форме разрабатываемых и реализуемых на конкурсной основе целевых программ, приобретают таким образом технологическое воплощение и становятся заметно более реалистичными.
Внедрение программно-целевого подхода неизбежно будет воздействовать на оздоровление системы государственного управления, поскольку позволит решение социальных проблем из плоскости организационных решений и создания новых структур перевести в область контрактных отношений, складывающихся в процессе выполнения социальных заказов, из которых будет состоять каждая социальная программа.
Позитивно влияние программно-целевого подхода скажется и на содержательной структуре государственной и муниципальной службы. Данный подход будет содействовать функциональному разграничению технической работы – с переходом на принцип «одного окна», и проектно ориентированного менеджмента в сфере государственного (муниципального) управления.
3.1.2 Конкурсы.
Конкуренция за оказание услуг в социальной сфере, отсутствующая в настоящее время, должна быть цивилизованной, построенной на проведении технологично оформленных публичных конкурсов, как при распределении заказов на оказание социальных услуг, так и при выдаче грантов на выполнение инициированных НКО социально значимых проектов и программ.
В качестве неотъемлемого процедурного принципа настоящей концепции конкурсность способна заметно повысить прозрачность социальной политики и сделать ее интерактивной и, следовательно, более предсказуемой и эффективной.
3.1.3 Экспертизы (оценочная деятельность).
Множество программ, создаваемых в государственных кабинетах и реализуемых также через государственные структуры, жестко ориентированных на деятельность в рамках административно-командной модели и действующих на основе принципа субординации и в рамках сметного финансирования, по определению, и, исходя из вышесказанного, не могут достигнуть цели. Но оценка эффективности своей деятельности со стороны тех же государственных структур не может быть признана объективной, как не способен к объективности субъект, сам себя оценивающий.
Система такой независимой оценки должна быть создана в России, поскольку действующее законодательство (ФЗ «Об оценочной деятельности»6) не обеспечивает правового регулирования оценочной деятельности, по существу – не затрагивает его вовсе. При этом имеется в виду необходимость нормативно-правовой регламентации оценочной деятельности в период подготовки и принятия проектов и программ, а также их мониторинга и оценки в процессе и на этапах реализации, и оценки их эффективности по итогам исполнения и в постпрограммный (постпроектный) период.
3.1.4 Неналоговые побудительные механизмы для бизнеса и НКО.
Поскольку органы власти и ОМСУ реально должны быть заинтересованы в активности всех структур общества при решении его проблем, вопросы финансового (налогового) побуждения бизнеса к благотворительной деятельности, равно как и адекватного налогообложения некоммерческой деятельности, должны сопровождаться также и системой мер неэкономического стимулирования социально значимой деятельности.
Поощрение представителей бизнеса и бизнес-структур, уделяющих значительное внимание вопросам милосердия, меценатства и поддержки гражданских инициатив, а также руководителей и представителей НКО, активно действующих на соответствующей территории или в какой-либо социально значимой области деятельности, должно выражаться в разнообразных формах признательности общества (почетные звания, почетные и мемориальные знаки, грамоты и т.п.).
3.1.5 Переговорные площадки (договоры о партнерстве).
Признавая высокую значимость осуществления процесса непрерывного взаимодействия органов власти с НКО, следует обеспечить систему постоянно действующих переговорных площадок. Каждая из этих площадок будет действовать в той или иной области активности НКО и власти.
Основной задачей таких площадок является координация совместных усилий по реализации согласованных и спланированных действий по совместному решению профильных социальных проблем.
Одной из документарно зафиксированных форм переговорных площадок, образующихся в процессе практического взаимодействия органов власти и/или ОМСУ, могут служить договоры о взаимодействии (социальном партнерстве). Расширяя тред-юнионистское содержание термина социальное партнерство, необходимо включить сюда также многие дополнительные позиции, относящиеся к вопросам социальной сферы. Такие договоры могут принимать как периодический, так и постоянно действующий, перманентный характер, вне зависимости от персонального состава органов власти и ОМСУ.
3.1.6 Другие процедуры общественного участия.
Для обеспечения активного включения и участия граждан и их объединений в государственном управлении (местном самоуправлении), помимо названных процедур общественного участия, следует назвать и такую форму влияния на принятие властных социально значимых решений, как общественные слушания. Процесс выработки властных решений, ориентированных на интересы граждан, должен, помимо механизмов делегирования таких полномочий политическим институтам представительства граждан во власти (через решения, принимаемые выборными органами власти), содержать также возможности непосредственного регламентированного влияния.
Общественные слушания, как одна из таких процедур, предполагая обсуждение проектов принимаемых решений и правовых норм: законов (в том числе о бюджете), указов, постановлений, распоряжений и т.п., способны одновременно содействовать реализации сразу нескольких принципов и условий, лежащих в основе настоящей концепции: профилактики, интерактивности и прозрачности, открытости. Одновременно с этим такая форма общественного участия способствует обеспечению участия граждан в управлении не только опосредованно, в период выборов, но и непосредственно – в соответствии с частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации.
Активное взаимодействие с властью может принимать и иные формы. Так, некоей более ранней стадией и менее определенной по задачам разновидностью переговорных площадок являются круглые столы. Эта процедура позволяет ставить и совместно обсуждать проблемные темы, не имеющие пока своего правового или социально-технологического разрешения. Проведение данных мероприятий будет содействовать поиску таких решений.
Перечень процедурных элементов, применяемых в процессе осуществления системы взаимодействия, очевидно, является открытым.
Подобрав процедурные элементы системы взаимодействия, необходимо определить экономико-правовые механизмы, которые с помощью данных элементов должны быть созданы и задействованы.
3.2 Экономико-правовые механизмы
К данной группе составляющих системы взаимодействия необходимо отнести следующие.
3.2.1 Грант.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует юридически закрепленное, легальное определение понятия гранта, так же, как и не определены особенности договорных отношений, складывающихся в процессе его реализации.
Вместе с тем, значимость гранта, как экономико-правового механизма взаимодействия НКО и органов местного самоуправления (ОМСУ), весьма высока. В целях проявления вновь возникающих социальных проблем и поиска решения уже существующих, но пока не признанных ОМСУ приоритетными, эти органы вправе финансировать соответствующие инициативные разработки негосударственных некоммерческих организаций. Такое финансирование способствует постепенной выработке оптимального и наиболее эффективного варианта решения возникающей или уже ставшей острой социальной проблемы.
Наряду с этим, признавая социальную значимость развития гражданской инициативы в целом, как способа формирования гражданами активной жизненной позиции, органы власти на конкурсной основе реализуют собственные программы поддержки социально значимых проектов и программ НКО.
Грант позволяет также постепенно формировать развитые, профессионально работающие НКО, способные эффективно и в соответствии с требованиями бюджетного, налогового и договорного права выполнять социальные проекты и программы.
3.2.2 Социальный заказ.
Социальным заказом в смысле настоящей Концепции следует называть форму реализации целевых социальных программ, направленных на решение приоритетных социально значимых проблем различных уровней (межгосударственного, федерального, регионально, местного) путем заключения контракта на оказание социальной услуги по итогам публичного конкурса.
Социальный заказ обеспечивает формирование конкурентной среды при оказании населению (определенным его целевым группам) социальных услуг. Конкуренция и публичная конкурсная основа позволяют сделать эти услуги более качественными за счет участия в таких конкурсах негосударственных структур. Программно-целевой подход, с помощью которого осуществляется механизм социального заказа, становится тем индикативным инструментом, который на основе нормативно установленных показателей определяет степень эффективности социального инвестирования. Необходимость привлечения участниками конкурсов дополнительных ресурсов (финансовых, интеллектуальных, материально-технических, трудовых и др.) позволяет сделать данный механизм экономически более выгодным, нежели ныне используемые формы оказания социальных услуг.
Соответственно, те средства, которые будет направлять бизнес на реализацию социального заказа, должны приравниваться к средствам, направляемым на благотворительную деятельность, поскольку это, по сути, – прямое вложение ресурсов в бюджет.
Вместе с тем, деятельность НКО по выполнению социального заказа должна приравниваться к деятельности муниципальных учреждений, осуществляющих такого рода услуги. Данное требование вытекает из нормы части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации:
« Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
3.2.3 Сопутствующие экономические инструменты.
Применение двух вышеназванных экономико-правовых механизмов станет возможным при правовом оформлении и практическом внедрении следующих сопутствующих экономических инструментов.
- Налоговые механизмы побуждения социально ответственного бизнеса к занятию благотворительной деятельностью, меценатством и к поддержке общественной инициативы.
Привлечение дополнительных ресурсов в социальную сферу возможно при условии поддержки бизнесом процессов реализации социального заказа и грантовых программ. Публичность и прозрачность процедур в указанных финансовых механизмах при интерактивном взаимодействии с негосударственными структурами в социальной сфере, будет способствовать привлечению дополнительных социально инвестиционных ресурсов, поступающих от представителей социально ответственного бизнеса. В качестве налоговых инструментов побуждения бизнеса к социально значимой деятельности может быть названо адекватное снижение величины налогооблагаемой базы.
При использовании труда инвалидов размер отчислений при уплате налогов, исчисляемых налоговыми органами, должен учитывать количество работающих граждан, имеющих ту или иную группу инвалидности, и жестко соответствовать как показателю количества работающих в организации инвалидов, так и размера их заработной платы. Только тогда будет соблюдаться адресность социального воздействия.
Названные налоговые инструменты привлечения бизнеса к содействию социально значимой деятельности должны быть исключительно функциональными, используемыми только при социальном инвестировании в реализацию социального заказа или гранта.
- Формирование адекватного правового и налогового режима для деятельности НКО.