Общие вопросы организации взаимодействия органов власти российской федерации и её субъектов

Вид материала

Документы

Содержание Сущность и масштабы проблемы 2. Формы и типы взаимоотношений и взаимодействий федеральных и региональных органов государственной власти 3. Соотношение законодательных и исполнительных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предмета 4. Совместное осуществление федеральными и региональными органами государственной власти законодательных полномочий 5. Совместное осуществление федеральными и региональными органами государственной власти исполнительных полномочий 6. Новые предпосылки для взаимодействий федеральных и региональных органов власти в связи с дополнительным разграничением и пере 7. Предлагаемые механизмы согласования интересов федерации и ее субъектов

Подобный материал:

• Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности, 34.77kb.
• Правительство российской федерации распоряжение от 31 августа 2002 г. N 1225-р, 264.28kb.
• Правительство российской федерации постановление от 15 апреля 2009 г. N 322 о мерах, 2365.23kb.
• Правительство российской федерации постановление от 15 апреля 2009 г. N 322 о мерах, 2585.54kb.
• Правительство российской федерации постановление от 15 апреля 2009 г. N 322 о мерах, 2117.1kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.
• Методические рекомендации по организации перехода органов исполнительной власти субъектов, 419.67kb.

Канада

Фонд правовых проблем федерализма

и местного самоуправления, Центр федеративных отношений и региональной политики


ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ

«Механизмы согласования интересов федеральных

и региональных органов власти»

Аналитический материал ,

подготовленн группой российских экспертов

в рамках Российско-Канадской программы «Реформирование государственной службы в Российской Федерации»

компонент программы-«Федерализм»


Содержание

Предисловие

Настоящий доклад представляет собой первый из серии материалов, которые предполагается подготовить в рамках российско-канадского проекта «Механизмы согласования интересов федеральных и региональных органов власти».

Главные цели проекта, вытекающие из убеждения в том, что важнейшими предпосылками достижения стабильности и целостности Российской Федерации являются взаимная ответственность и готовность к сотрудничеству «центра» и регионов, состоят в том, чтобы, во-первых, показать необходимость и возможность содержательной разработки и законодательного закрепления эффективных (технологичных, практичных) механизмов и процедур осуществления взаимосвязанных, взаимодополняющих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, основанных не только на четком разграничении полномочий, но и на организации взаимодействий между указанными органами; и, во-вторых, наметить пути устранения правовых неясностей и пробелов, затрудняющих выработку и принятие сторонами («центром» и регионами) согласованных решений, отвечающих новому уровню развития федеративных отношений.

Канадская федерация хорошо известна своей гибкой и результативной системой организации межправительственных взаимоотношений, на протяжении многих лет обеспечивающей стабильность и целостность государства. Поэтому ознакомление с богатым и разнообразным опытом канадского федерализма может оказаться исключительно полезным для современной России. И этому аспекту в рамках проекта предполагается уделить значительное внимание.

Предполагается, что подготовленные в ходе выполнения проекта предложения будут направлены на подготовку адаптированных к российским условиям конкретных механизмов предотвращения и преодоления коллизий и противоречий во взаимоотношениях «центра» и регионов. При этом планируется оценить возможности заимствования канадского опыта преодоления указанных ситуаций на основе широкого использования согласительных процедур и механизмов достижения взаимных договоренностей.

Успех подготовки и, самое главное - внедрения таких предложений в российских условиях во многом будет зависеть от их восприятия действующими политиками, депутатами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, а также представителями аппаратов, обеспечивающих деятельность этих органов. В связи с этим было бы целесообразно начать внедрение механизмов согласования интересов центра и регионов с проведения мероприятий на федеральном уровне, в которых приняли бы участие представители Правительства Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, а также ученые и специалисты экспертных организаций.

Одновременно с этим внедрение предложений следовало бы осуществить на уровне одного из федеральных округов – например, в Приволжском федеральном округе, где для подготовки к благоприятному восприятию новых механизмов можно было отработать необходимые мероприятия в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации и в региональных администрациях; провести анкетирование государственных и муниципальных служащих силами общественных помощников-волонтеров; организовать установочные семинары-совещания с ключевыми категориями работников, ответственных за исполнение обязательств, устанавливаемых в соглашениях о сотрудничестве, и т.д.

Предполагается, что на последующих этапах проекта будут также разработаны рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти, а также подготовлена программа обучения государственных служащих разных уровней.

1. Сущность и масштабы проблемы

Современный этап трансформации федеративных связей и отношений в России можно назвать «вертикально-разграничительным», и со времен тотальной «суверенизации» регионов ни одно действие в сфере государственного строительства не вызывало такого заинтересованного внимания общества. Вполне обоснованно процесс дополнительного упорядочения, урегулирования организации власти в федеративном разрезе в России начался с размежевания полномочий федеральных, региональных и местных органов власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и утверждения в этой сфере конституционного принципа верховенства федерального законодательства над региональным. Эти казавшиеся неподъемными задачи оказались практически решаемыми. В течение всего двух-трех лет сотни нормативных актов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами, а специально созданная Президентом РФ Комиссия проделала огромную работу и смогла предложить конкретные меры по коренному обновлению действующего законодательства, устанавливающего собственные предметы ведения и полномочия органов власти «центра», регионов и муниципальных образований.

К сожалению (как это традиционно случается в общественной практике), целесообразная идея «вертикально-распределительного» совершенствования федеративных отношений до некоторой степени приобрела преувеличенный, самодовлеющий характер. Многочисленные и разнообразные проблемы отношений «центра» и регионов зачастую объяснялись лишь «нечеткостью» конституционных положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а идеалом федеративных отношений объявляется такое государственное устройство, в котором между «центром» и регионами все будет распределено до такой степени подробности, что никаких согласований интересов и взаимных действий просто не потребуется.

Между тем, упование только на инструмент «разграничения» вольно или невольно приводит к тому, что от общественного внимания ускользает другая, не менее существенная (чем разграничение предметов ведения и полномочий), но гораздо более сложная для решения проблема согласования интересов и организации взаимодействия «центра», регионов и муниципальных образований. В основе такой постановки вопроса лежит представление о том, что любая федерация есть союз регионов, каждый из которых самостоятелен (в своей законодательно установленной сфере) настолько, что единство образуемого ими государства (с верховенством его юрисдикции по определенному кругу вопросов) может быть обеспечено только при умении проводить совместную политику федерации и регионов, их способности вести паритетный диалог и находить законные формы учета взаимных интересов.

Излишне доказывать, что эффективность государственного устройства во многом зависит и от того, насколько обоснованно разграничены по уровням власти функции и ресурсы и, одновременно, от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Не требует доказательств и то обстоятельство, что баланс разграничений и взаимодействий особенно важен для федеративного государства, которое отличается от унитарного, прежде всего, неизмеримо большим политическим значением и объемом предметов совместной деятельности органов власти разных уровней.

В России проблема формирования такого баланса особенно актуальна в связи с тем, что при множестве установленных Конституцией и законодательством Российской Федерации сфер деятельности и конкретных вопросов, где предусмотрены взаимодействия органов власти разных уровней (с использованием терминов «совместно», «по согласованию», «с учетом мнения» и т.п.), практически не урегулированы законом процедуры осуществления и закрепления результатов такого рода взаимодействия, в том числе предметы согласований, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие же таких механизмов приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных неформальных отношений, а это, в свою очередь, не позволяет эффективно решать массу острейших проблем финансово-экономического и социального характера, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, весьма негативно сказывается на политическом климате в стране.

Проблема согласования интересов и организации взаимодействий органов власти не менее масштабна, чем проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Широкую зону таких взаимодействий определяет Конституция Российской Федерации. Более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действия федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-ый федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами. Более 80% законов субъектов Российской Федерации предусматривают те или иные взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. При этом практически ни в одном из сотен вышеуказанных нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учет мнения» или «совместная» деятельность.

Практика согласования интересов и совместных действий, тем не менее, существует и в ряде случаев показывает положительные результаты. Однако эта практика еще не получила широкого распространения, и в большинстве случаев не имеет нормативного обеспечения. Сама же задача упорядочения взаимодействия органов власти разных уровней по вопросам, находящимся в зоне их совместной компетенции и согласования интересов, до сих пор в практическом не ставилась, и настоящий доклад имеет своей целью привлечь общественное внимание к этой имеющей государственную значимость проблеме и наметить возможные подходы к её решению.

2. Формы и типы взаимоотношений и взаимодействий федеральных и региональных органов государственной власти

Исходя из норм федерального законодательства, возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти:

- взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными органами исполнительной власти;

- взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, находящимися в исключительном ведении РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос федерации – совещательный голос региона»);

- равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения (при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа»). В частности, такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

- взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают правом «решающего голоса», однако Федерация может иметь право «совещательного голоса».

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время урегулирован недостаточно полно и системно. Исходя из законодательства, действующего в различных предметных сферах, можно выделить, в частности, такие формы взаимодействия, как :

- заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ныне сфера их применения значительно сократилась) и соглашений между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов о взаимной передаче осуществления части своих полномочий, предусмотренные ст. 11 и 78 Конституции РФ;

- принятие решений по согласованию между уполномоченными органами различных уровней власти (решение по принципу «двух или нескольких ключей»). Такое взаимодействие предусматривается федеральными законами относительно редко. Примером сферы деятельности, где в определенной мере применяется режим «двух ключей», является безопасность среды обитания, особенно, при решении вопроса о размещении объектов, нештатные ситуации на которых представляют опасность. Реализация такого режима принятия решений, как правило, значительно увеличивает сроки от выдвижения инициативы до принятия решения, но одновременно снижает опасность социальной напряженности в связи с реализацией проекта;

- формирование и функционирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов (Государственного Совета РФ, Совета законодателей, советов при Президенте РФ);

- взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

- согласование решений, принимаемых органами исполнительной власти одного уровня, с органами власти другого уровня на стадии подготовки проектов таких решений (как подзаконных нормативных, так и исполнительно-распорядительных актов).

3. Соотношение законодательных и исполнительных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения

Конституция РФ, устанавливая предметы совместного ведения, не указывает, как соотносятся, должны или могут соотноситься законодательные и исполнительные полномочия Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения, прописанные в Конституции, очень неоднородны и по форме, и по объему содержания. По формулировкам это и «защита», и «вопросы» и «общие вопросы», и «установление общих принципов», и «законодательство», и «кадры», и «осуществление мер», «координация», «выполнение». По форме это и исключительно законодательство – как по целым отраслям¹, так и по «общим принципам»², – и комплексы полномочий законодательной и исполнительной власти³, и предметы ведения, прямо предполагающие «соучастие» всех трех ветвей власти, в том числе конституционной юстиции⁴, и исполнительно-распорядительная деятельность⁵.

При этом Конституция практически не ограничивает возможности федерального законодателя по регулированию в сферах совместного ведения. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения, без каких бы то ни было оговорок о пределах федеральных законодательных полномочий или о возможности ущемления федеральным законодательством прав субъектов Федерации. Учитывая же, что понятие «предмет ведения» включает не только законодательные полномочия, следует признать, что формулировка «предмет совместного ведения» сама по себе не содержит императивного требования оставить определенную законодательную нишу региональному законодателю.

Напротив, Конституция устанавливает, что в соответствии с федеральными законами по предметам совместного ведения принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, что, скорее, говорит о допустимости распределения компетенции по усмотрению только федерального законодателя. Более того, некоторые предметы совместного ведения (а именно, «установление общих принципов») сформулированы в ст. 72 Конституции таким образом, что участие двух уровней власти в их законодательном регулировании фактически исключается (поскольку при конкретизации «общих принципов» в региональном законодательстве определение «общие» автоматически должно исчезнуть).

Таким образом, субъекты Российской Федерации полномочны осуществлять регулирование в рамках предметов совместного ведения в тех пределах и до тех пор, пока соответствующий вопрос не урегулирован федеральным законодателем. Федерация распределяет полномочия (и законодательные, и исполнительные) по предметам совместного ведения, что обязательно требует включения при этом механизма согласования с регионами⁶. Особо значимой формой такого согласования на сегодня является участие органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

4. Совместное осуществление федеральными и региональными органами государственной власти законодательных полномочий

Природа совместного ведения предполагает сотрудничество Российской Федерации и ее субъектов в законотворчестве. Представляется, что в условиях федерации следует обязательно проводить своевременную и качественную совместную работу законодателей с тем, чтобы не порождать противоречий между федеральными и региональными актами.

Конституция РФ не содержит положений о совместном законотворчестве по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В то же время о таком соучастии субъектов РФ в процессе федерального законотворчества свидетельствует сам порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания из представителей субъектов Федерации.

Согласование законопроектов или участие представителей органов власти субъектов Российской Федерации в ходе федеральной законотворческой работы реализуется также путем:

- осуществления законодательными органами субъектов Федерации права законодательной инициативы и внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов;

- направления Государственной Думой проектов федеральных законов субъектам РФ на заключение с обязательным рассмотрением полученных предложений;

- использования Государственной Думой права на опрос населения субъектов Федерации по спорным позициям проекта федерального закона;

- создания рабочих групп с участием представителей субъектов Федерации при подготовке федеральных законов по предметам совместного ведения;

- участия представителей субъектов Федерации (например, географическому принципу от федеральных округов) в заседаниях Правительства РФ, на которых рассматриваются проекты федеральных законов по предметам совместного ведения;

- подготовки с участием представителей регионов так называемых модельных законов, представляющих собой методические разработки для содействия субъектам Федерации в подготовке собственных законодательных актов;

- подготовки субъектами Федерации проектов указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, направленных на исполнение федеральных законов по предметам совместного ведения и т.д.

Такая практика существует, но она никогда не обобщалась и не изучалась с позиций практической результативности и юридической обоснованности. По мнению многих законодателей, главным недостатком нынешнего положения является отсутствие нормативно закрепленных процедур согласования интересов Федерации и ее субъектов, а также проработанных схем паритетного участия в выработке окончательных решений.

Не всегда реализуются и законодательно закрепленные правомочия субъектов Федерации. В частности, в соответствии с п. 2 ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу ФС РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для представления в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на эти законопроекты.

Однако тридцатидневный срок для внесения замечаний и предложений к проектам федеральных законов не всегда выдерживается. В таких условиях органы государственной власти субъектов РФ фактически не могут в должной мере реализовать свои полномочия по участию в федеральном законодательном процессе. Кроме того, порядок обобщения предложений субъектов Федерации, поступающие в Федеральное Собрание не позволяет в должной мере согласовать и учесть разнообразные интересы различных субъектов Федерации и даже различных ветвей власти одного и того же субъекта Федерации.

Исходя из этого в целях реализации принципа учета интересов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе необходимо использование новых механизмов согласования и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении законодательных полномочий по предметам совместного ведения.

5. Совместное осуществление федеральными и региональными органами государственной власти исполнительных полномочий

Федеральное и региональное законодательство насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти в тех или иных вопросах их реализации. Существующий массив соответствующих правовых норм создавался в течение последнего десятилетия и, естественно, отражает весьма различные политические и правовые подходы к решению социально-экономических проблем, возникавших на разных этапах проводившихся в тот период реформ.

Такое взаимодействие часто предусматривается федеральными законами. Для его практической реализации принципиально важен изложенный в ряде постановлений Конституционного Суда России вывод о том, что в случае, если согласительные процедуры завершены, но не привели к согласованию от согласующей стороны, то орган, представляющий решение на согласование, вправе принять решение самостоятельно.

Важнейший вопрос – о содержании самого предмета совместного ведения и о компетенциях сторон при осуществлении этого ведения. Практика федеративных отношений содержит много примеров разночтений по поводу конституционных формулировок: «общие вопросы», «установление общих принципов» и т.п. Однако, вопрос о том, что является «общими» вопросами, принципами остается открытым. Еще одна важнейшая проблема состоит в том, что на данном этапе главным становится не решение частных вопросов, а установление самой процедуры согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т.д.

Разнообразны проблемы согласования интересов, например, в бюджетной сфере. Так, формирование доходной части бюджета субъекта РФ постоянно наталкивается на ограничения в предоставлении информации от федеральных налоговых органов (предоставление информации о динамике поступлений налогов по предприятиям и организациям региона является конфиденциальной информацией Министерства РФ по налогам и сборам). Озабоченность субъектов Федерации вызывает налоговая политика центр по передаче в регионы и муниципальные образования новых, а следовательно, трудно собираемых налогов.

Сама по себе конституционная схема обеспечения согласованности принимаемых решений в федеративном государстве вполне оправдана для устоявшейся системы государственного управления. Однако в России она может породить много серьезных явлений в условиях, когда на региональном уровне еще не разработана и не закреплена правовая база, соответствующая разграничению полномочий, осуществленному в последние два года в федеральных законах. В этой связи наибольшего внимания заслуживает вопрос о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в целях предотвращения несогласованности в их нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

Важность вопроса об эффективной организации такого взаимодействия предопределена конституционным положением о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. С ним связано второе политическое решение, принятое Президентом Российской Федерации в сентябре текущего года, и также формализованное в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Предусмотренный в этом законопроекте новый порядок наделения глав администраций субъектов Российской Федерации соответствующими полномочиями (законодательными органами по представлению Президента Российской Федерации вместо прямых выборов), не означает перехода к унитаризму. Речь идет о формировании эффективной системы управления, отвечающей современному уровню развития, состоянию государственного аппарата в условиях значительного возрастания ответственности региональных властей за реализацию социальной политики и поддержание систем жизнеобеспечения.. Главная же цель заключается в повышении функциональной жизнеспособности государства как единого целого.

В этих условиях возрастает политическая ответственность Президента Российской Федерации за эффективность взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти, который, как известно, в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Формы, в которых осуществляется такое согласование, призваны охватывать максимально широкие аспекты взаимодействия как при выработке государственных решений, так и при проведении практических мер по осуществлению внутренней государственной политики. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в случаях их противоречия федеральной Конституции, законам и международным обязательствам Российской Федерации или в случаях нарушения в них прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент Российской Федерации вправе использовать согласительные процедуры или передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда для урегулирования разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он также вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случаях их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации; обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных актов, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Помимо указанных форм, Президент Российской Федерации вправе использовать множество других процедур обеспечения согласованности в деятельности органов исполнительной власти. К первым относятся деятельность консультативных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации, официально организуемые по его поручению согласительные процедуры, официальные представления, направляемые в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и так далее. Большую роль в осуществлении этих процедур играют подразделения Администрации Президента Российской Федерации. Политические же методы обеспечения согласованности в деятельности органов власти различных уровней основываются непосредственно на авторитете Президента Российской Федерации, и их действенность при определенных условиях может достигать особенно высокого уровня.

К некоторым формам обеспечения координационных функций Президента Российской Федерации в последнее время приковано всеобщее внимание. Например, к деятельности образованного Президентом Российской Федерации совещательного органа – Государственного Совета, в состав которого входят руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и который призван обсуждать и вырабатывать рекомендации, в том числе по принципиальным вопросам обеспечения согласованности в действиях федеральных и региональных властей.

Существенные ожидания в решении этих вопросов связаны на региональном уровне с работой института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На них возложена обязанность осуществлять контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, полномочные представители обеспечивают организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с органами местного самоуправления, разрешают разногласия между ними и проводят по поручению Президента Российской Федерации соответствующие согласительные процедуры.

Обеспечение баланса между координационной деятельностью полномочных представителей и осуществлением федеральными, региональными органами исполнительной власти установленных полномочий в перспективе может быть связано с решением проблем экономического развития страны. Реализация этого предложения предполагает совмещение нынешних контрольно - координационных функций полномочных представителей с их участием на окружном уровне в управлении инфраструктурными отраслями экономики.

Немало возможностей для использования существующих способов обеспечения согласованности в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти закреплено за Правительством Российской Федерации. Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением федерального законодательства органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этих целях оно вправе принимать отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти, создавать согласительные комиссии, вносить предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации.

Осуществление указанных полномочий в настоящее время обеспечивается, как правило, Аппаратом Правительства Российской Федерации и в этой связи может быть расширено за счет более предметной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Новые принципы формирования Правительства Российской Федерации уже внесли некоторые изменения в сложившуюся систему управления субъектами Российской Федерации. Федеральными министерствами и подведомственными им федеральными службами и агентствами может проводиться текущий мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их компетенции. При этом важно ориентировать федеральные ведомства не только на поиск несоответствий законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, но и на недопущение произвольного вторжения в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Особой зоной согласования интересов и взаимодействия федеральных и региональных органов власти является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в федеральных законах, где Российская Федерация выходит далеко за пределы «общих вопросов» и определяет единый порядок конкретных действий по решению этих вопросов на территории всех субъектов Российской Федерации. Дополнительную регулятивную конкретизацию, по сути дела определяющую действия субъектов Федерации в сфере своей исключительной компетенции, осуществляют различные федеральные министерства и ведомства в издаваемых ими соответствующих подзаконных актах.

6. Новые предпосылки для взаимодействий федеральных и региональных органов власти в связи с дополнительным разграничением и перераспределением полномочий

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти не только не отменяет необходимость организации взаимодействия между ними, но, в ряде случаев, порождает и новые поводы для согласования интересов и действий разноуровневых властей. Как показывает новейшая практика, осуществляемый в настоящее время в России процесс дополнительного разграничения и перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти федерального и регионального уровней обусловливает появление ряда новых противоречий и проблемных ситуаций. Преодоление возникающих при этом юридических коллизий может быть связано только с применением различного рода согласительных механизмов.

Речь, прежде всего идет о проблемах, связанных с реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он предусматривает пересмотр значительного массива федерального законодательства (более 250 актов) в части, касающейся разграничения полномочий между органами власти различных уровней и их финансового обеспечения. Кроме того, в соответствии с этим Федеральным законом предполагается приведение системы социальной поддержки граждан, нуждающихся в дополнительных социальных гарантиях, в соответствие с новым разграничением полномочий и принципами социально ориентированной рыночной экономики, в связи с чем предусматривается замена большей части натуральных льгот денежными выплатами.

Большинство положений Федерального закона с юридической точки зрения представляются допустимыми. Вместе с тем имеется ряд существенных проблем, решение которых необходимо для полноценной и юридически корректной реализации положений как Федерального закона, так и базового Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ). Рассмотрим некоторые из этих проблем.

Как известно, принцип "двух ключей", предусматривавший право региональных органов исполнительной власти на дачу согласия на решения уполномоченных федеральных органов при выдаче разрешений на добычу полезных ископаемых и других природных ресурсов, заменяется на принцип "одного ключа", при котором такого согласования не требуется. В связи с этим, с одной стороны, устраняется почва для конфликтов в ходе самого процесса согласования, но с другой стороны, нуждается в полной перестройке существующая система работы федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны и использования природных ресурсов, а также формы их взаимодействия с органами власти субъектов Федерации.

В то же время в таких сферах, как социальная поддержка уязвимых слоев населения, школьное образование и здравоохранение, большинство полномочий, ранее финансировавшихся не только из региональных, но и из федерального бюджета, ныне предусматривается закрепить в исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и финансировать за счет бюджетов субъектов Федерации. Это, возможно, на первоначальном этапе может привести к определенным затруднениям в реализации соответствующих полномочий по поддержке некоторых категорий населения, по финансированию школ и медицинских учреждений в части экономически "слабых" регионов.

В связи с этим представляется необходимым комплексно и в полном объеме рассмотреть те законодательные акты, концепция которых затронута Федеральным законом, и при необходимости подготовить предложения о внесении в них дополнительных изменений или о принятии законов в новой редакции либо о признании их утратившими силу.

Далее. Из федерального законодательства, касающегося разграничения полномочий между органами власти различных уровней, исключается большая часть полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прямо не указанных в пункте 2 статьи 26³ Закона о принципах организации власти. Авторы закона полагают, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны отказаться от реализации таких полномочий или, по крайней мере, в первую очередь реализовывать полномочия, прямо закрепленные за ними в федеральных законах. Такой подход рассчитан в первую очередь на регионы – получатели федеральных средств, и направлен на обеспечение первоочередных государственных расходных обязательств перед населением. Вместе с тем четкого ответа на вопрос о судьбе таких полномочий, в том числе о возможности их закрепления за федеральными органами исполнительной власти, в Федеральном законе не содержится. Между тем еще на было получено строгих расчетов об объеме увеличения нагрузки на федеральный бюджет, в том числе связанной с увеличением количества территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, на которые предполагается возложить полномочия ранее осуществлявшиеся субъектами Федерации. Отсюда следует необходимость дополнительного экономического просчета и дополнительного правового регулирования данного вопроса.

При этом следует учитывать положения статей 71–73 Конституции Российской Федерации, статьи 26² и пункта 5 статьи 26³ Закона о принципах организации власти, из которых вытекает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одним из спорных моментов, выявившихся в ходе подготовки данного Федерального закона, был отказ от закрепления на федеральном уровне полномочий субъектов Российской Федерации в работе по поддержке соотечественников за рубежом. Между тем финансирование данной работы со стороны ряда субъектов Российской Федерации (Москва, Республика Татарстан) было сопоставимо с федеральным финансированием, поэтому Российской Федерации заинтересована в продолжении участия в реализации соответствующих программ со стороны регионов-доноров.

Реализацию закрепляемых в соответствии с Федеральным законом за органами государственной власти субъектов Российской Федерации или сохраняемых в их ведении полномочий по предметам совместного ведения, которые выходят за пределы указанного в пункте 2 статьи 26³ перечня полномочий органов власти субъектов Российской Федерации, в ряде случаев предполагается финансировать за счет средств бюджетов самих субъектов Российской Федерации. Между тем часть таких полномочий взаимосвязана с полномочиями федеральных органов государственной власти (например, по вопросам ветеринарии (статья 31), мелиорации земель (статья 70), компенсации расходов адвокатам, оказывающим бесплатную юридическую помощь (статья 141 Федерального закона) и по другим вопросам), что обусловливает необходимость по крайней мере частичного их финансирования за счет средств федерального бюджета.

Обозначенные юридические пробелы и коллизии необходимо устранить в целях единообразного применения указанных положений как Федерального закона, так и Закона о принципах организации власти.

Следует также особо оговорить необходимость последовательного устранения расхождений между вновь принятыми федеральными законами, в том числе базовыми законами (№ 95 и № 131) и ранее принятыми законодательными актами субъектов Российской Федерации. Только по вопросам местного самоуправления необходимо вновь принять или пересмотреть и обновить в каждом субъекте Российской Федерации порядка сорока региональных нормативных правовых актов. Очевидно, что вся эта работа нуждается в постоянном внимании федеральных властей, в содействии со стороны органов власти Российской Федерации региональным властям. В то де время, как по объективным, так и по субъективным причинам в течение определенного времени возможно возникновение противоречий между вновь принятыми и ранее действовавшими правовыми актами, а также возникновение юридических и организационных проблемных ситуаций. В частности уже к настоящему времени выявились трудности с реализацией требований закона о местном самоуправлении, касающихся определения границ муниципальных образований.

Напомним, что в Федеральном законе в качестве общего подхода используется принцип отказа от софинансирования из различных бюджетов разграниченных между органами власти различных уровней государственных функций и полномочий, что должно обеспечивать самостоятельное осуществление органами власти соответствующего уровня закрепленных за ними полномочий за счет собственных финансовых средств. Однако Законом о принципах организации власти в качестве исключения из этого принципа предусматривается и возможность введения дополнительного финансирования отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации полномочий за счет средств федерального бюджета.

Исходя из этого в отдельных статьях Федерального закона предусматривается сохранение множественности источников финансирования отдельных государственных функций (в некоторых случаях временное). В частности, предусматриваются софинансирование расходов по социальной поддержке ряда категорий граждан (репрессированных, подвергшихся радиационному воздействию и других) (статьи 3, 6 Федерального закона), софинансирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан и других расходов в сфере жилищно-коммунального хозяйства (статья  22 Федерального закона). Сохраняется и часть натуральных льгот, обязанности по предоставлению которых возлагаются на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, что в принципе предполагает компенсацию соответствующих расходов за счет средств федерального бюджета.

Вместе с тем законодательное закрепление участия Российской Федерации в финансировании расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления имеет выборочный, бессистемный характер и не основано на четких критериях. Это потенциально может породить как юридические, так и чисто экономические споры и конфликты. В этой связи представляется необходимым такие критерии заблаговременно разработать и законодательно определить.

Кроме того, представляется необходимым дополнительно рассмотреть и законодательно урегулировать вопрос об обеспечении на всей территории Российской Федерации единого подхода к реализации права граждан на денежную компенсацию за исключенные из федерального законодательства права и льготы.

7. Предлагаемые механизмы согласования интересов федерации и ее субъектов

В настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни той и ни другой стороны. При этом называется одна и та же причина: отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного исполнения совместно принятых решений. Последние к тому же после согласований и договоренностей часто принимаются федеральными органами в односторонней редакции без каких-либо обоснований и разъяснений. Можно утверждать, что именно отсутствие детализированного правового режима согласования интересов федерации и её субъектов, а также отсутствие правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений, привели к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий одностороннее преимущество получили федеральные интересы.

Анализ современного состояния вопроса о согласовании интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующих механизмов наиболее существенными являются следующие вопросы: (а) проведение «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательства; (б) разработка предложений по корректировке действующих нормативных актов, регламентирующих предмет, порядок организации и формы выходных документов, правообеспечивающих согласование интересов и организацию взаимодействия властей разных уровней; (в) закрепление разработанных положений в форме поправок, дополнений к действующим нормативным актам или в форме нового нормативного акта (федерального закона), специально посвященному механизмам согласования интересов или организации взаимодействия федеральных, региональных и местных властей.

Работа по «инвентаризации» уже имеющегося массива законодательных положений, регламентирующих взаимодействия федеральных, региональных, а в ряде случаев и местных органов власти представляется необходимым начальным условием для обоснования правообеспеченных механизмов согласования интересов федерации и регионов по всему кругу вопросов, требующих такого согласования. Однако, при всей полезности (и даже необходимости) проведения «инвентаризации» уже имеющегося нормативного поля и организационного ресурса для согласования интересов и организации взаимодействия органов власти разных уровней, эта работа должна рассматриваться не как самоцель, а как всего лишь средство для решения главной задачи – создания правообеспеченных механизмов соединения интересов федерации и её субъектов.

Задача создания таких механизмов является долговременной, и в её решении целесообразно выделить первоочередные, приоритетные вопросы. Таковыми, по нашему мнению, являются: разработка механизмов согласования интересов и организации взаимодействий по уже установленному Конституцией РФ кругу предметов совместного ведения. Процесс правового закрепления вышеуказанных механизмов согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, по нашему мнению, может быть организован в трех вариантах.

Первым вариантом является разработка и принятие федеральных законов или иных нормативных правовых актов по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, перечисленному в ст. 72 Конституции Российской Федерации (по аналогии с законом о порядке координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации). Это могут быть, например. федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов режима пограничных зон» и т.д. Сама подготовка каждого из таких актов должна быть осуществлена в режиме совместной работы федеральных и региональных органов власти. В подобном акте могут быть четко обозначены предельно конкретные предметы (поводы) организации взаимодействия, стороны взаимодействия по каждому из этих предметов, зоны совместных и самостоятельных действий, механизмы организации и исполнения, взаимодействия, позволяющие практически решать соответствующие вопросы без дополнительных (уточняющих) подзаконных актов.

Вторым вариантом решения рассматриваемой проблемы может стать дополнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов обязательное включение в состав новых федеральных законов (во всех случаях, когда в этих законах предусматривалось или предусматривается взаимодействие федеральных и региональных органов власти), исчерпывающих положений о конкретных механизмах организации взаимодействия с изложением существа необходимых механизмов. Реализация этого варианта, по нашей оценке, потребует внесения дополнений в сотни федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Третьим вариантом решения проблемы является подготовка нормативно-правовых и методических материалов, в том числе, возможно, проектов федерального закона или указа Президента Российской Федерации, а также постановления Правительства Российской Федерации, определяющих общие требования к организации взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, принципы и порядок согласования интересов с учетом действующего разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Этот вариант требует дополнительного специального рассмотрения.

Кроме того, решение задач, обоснованных в докладе, предполагает:

• проведение комплексного анализа нормативных правовых актов, компетенция которых затронута Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с позиций соответствия закрепленного в них механизма взаимодействия между органами публичной власти новым условиям, и подготовка предложения о внесении в них соответствующих дополнений и изменений;
  
• подготовку предложений по совершенствованию механизма реализации компетенционных норм федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законодательстве субъектов Российской Федерации, а также предложений по учету и согласованию интересов федеральных и региональных органов власти при обновлении правовой базы, регламентирующей деятельность региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  
• подготовку предложений по дополнительному правовому регулированию порядка взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации федеральными органами новых полномочий, переданных в их ведение из ведения субъектов Федерации Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
  
• подготовку методических материалов, включая модельные акты, регламентирующие процедуры и организационные формы согласования интересов и взаимодействия федеральных и региональных органов власти;
  
• подготовку методических материалов, включая проекты соглашений о взаимодействии между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отдельным согласованным с заинтересованными сторонами вопросам реализации новых полномочий.
  

Ряд предложений предлагаемых к разработке в рамках российско-канадского проекта «Механизмы согласования интересов федеральных и региональных органов власти», направлен также на подготовку адаптированных к российским условиям механизмов предотвращения и преодоления коллизий и противоречий в их взаимоотношениях. В этой связи представляется важным отметить, что в качестве приоритетного направления сотрудничества можно было бы рассматривать возможности использования различных форм и способов преодоления юридических коллизий, успешно сочетающихся в Канаде с широким использованием согласительных процедур и механизмов достижения взаимных договоренностей.

Заключение

Новейшие инициативы Президента РФ, оперативно реализуемые Государственной Думой и Советом Федерации, подвигли многих экспертов на прогнозы будущей формы России как унитарного государства централизованно управляемого с помощью силовых структур. Мы не разделяем такие воззрения, но резкие подвижки в балансе федеративных отношений в сторону центра заставляют задаться вопросом о ценности федерализма как такового. Хорошо известно, как появился исходный (начала 90-х годов) российский федерализм, что стояло за ним и к каким последствиям привела федеральная политика середины и конца 90-х годов. Но известно и то, что генетические пороки крайне трудно устранимы, и что в молниеносной борьбе с федерализмом 90-х годов легко покалечить федерализм как таковой.

При этом, однако не следует абсолютизировать ценность федеративного устройства страны. Ведь федерализм сам по себе не самоценен. Мировая практика подтверждает, что ни унитарно, ни федеративно устроенные государства не имеют каких-либо преимуществ друг перед другом только по этому признаку. В современном мире унитаризм и федерализм формируют присущие им схемы, механизмы и процедуры государственного и муниципального управления, но никак не его качество или результативность. Любая из форм государственного устройства может быть доведена до определенной степени совершенства и, наоборот, превращена в фикцию. Опасность подстерегает федерализм не тогда, когда в интересах общества в федеративную систему отношений встраиваются компоненты унитаризма, а тогда, когда интересы сохранения формально понимаемых канонов ставятся выше реальных интересов общества.

Федеративные (как и любые другие) отношения можно реформировать только системно, постоянно уравновешивая централистские и децентралистские тенденции, создавая взаимную систему сдержек и противовесов. Одним из элементов этой системы является предложенный в данном докладе механизм согласования интересов и организации взаимодействия органов власти федерального и регионального уровней.