Российские суверенные фонды

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Правовые основы и подотчетность

Как уже было сказано выше, в 2003 году был принят Федеральный закон
«О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» от 23.12.2003 № 184-ФЗ, на основании которого с 2004 года был создан Стабилизационный фонд Российской Федерации. Законом в Бюджетный кодекс РФ была введена глава 13.1, которой были установлены основы формирования Стабилизационного фонда и прядок его использования.

Согласно указанному закону, Стабилизационный фонд представлял собой часть средств федерального бюджета, образующуюся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Источниками первоначального формирования Стабилизационного фонда являлись:

дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;
остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года в порядке, включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.

Дополнительные доходы федерального бюджета, подлежащие зачислению в Стабилизационный фонд в текущем месяце, определялись как сумма:

фактических поступлений в федеральный бюджет средств вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в текущем месяце, умноженная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и расчетной ставки указанной пошлины при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке вывозной таможенной пошлины на нефть сырую;
фактических поступлений в федеральный бюджет средств налога на добычу полезных ископаемых (нефть) в текущем месяце, умноженная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки налога на добычу полезных ископаемых (нефть) и расчетной ставки указанного налога при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке налога на добычу полезных ископаемых (нефть).

Бюджетным кодексом РФ было предусмотрено только одно направление использования средств Стабилизационного фонда, а именно – финансирование дефицита федерального бюджета «при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд рублей».

Управление средствами Стабилизационного фонда, согласно ст. 96.4 БК РФ, поручалось Минфину России, однако некоторые функции могли выполняться Центральным банком Российской Федерации. Перечень функций, выполняемых
ЦБ РФ, Бюджетный кодекс не уточнял.

В период действия Главы 13.1 БК РФ в нее вносились изменения, преимущественно касающиеся уровня базовой цены на нефть, но не затрагивающие вопросы управления средствами фонда, а также вопросы их использования. На подзаконном уровне порядок управления средствами Стабилизационного фонда регулировался рядом нормативно-правовых актов, важнейшими из которых являлись:

Постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 508 и от 21.04.2006 № 229
«О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации»
Постановление Правительства РФ от 23.01.2004 № 31 «Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации»
Приказ Минфина РФ от 28.01.2004 № 20 «Об утверждении Регламента расчета и перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года»
Приказ Минфина РФ от 22.05.2006 № 158 «Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации».

Особый интерес представляют Постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 508 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» и от 21.04.2006 № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации». Одной из ключевых задач на первом этапе было создание условий для инвестирования Центробанком средств Стабилизационного фонда РФ за рубеж и обеспечения хотя бы некоторых гарантий их защиты от претензий со стороны иностранных кредиторов. Будучи вложенными в иностранные финансовые инструменты, средства федерального бюджета утрачивали статус публичных средств и, соответственно, какой-либо государственный юрисдикционный иммунитет.

Постановление от 30.09.2004 № 508 предусматривало следующую схему передачи инвестиций. Средства фонда были юридически обособлены от средств Центрального банка РФ^¹ и юридически считались «коммерческими» инвестициями Российской Федерации как субъекта права. Это создавало для зарубежных вложений Стабилизационного фонда определенные риски, поскольку юрисдикционный иммунитет Российской Федерации по отношению к этим средствам не обеспечивался. Как следствие, возникала возможность обращения взыскания на средства Стабилизационного фонда со стороны иностранных кредиторов.

Правительство опасалось рисков обращения взыскания на эти средства^², и с принятием Постановления «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» от 21.04.2006 № 229 постаралось придать им статус средств, используемых для «государственных и некоммерческих» целей^³, которым предоставляется юрисдикционный иммунитет. Для этого средства, размещаемые за рубежом, были переведены в статус средств, принадлежащих Центральному банку РФ.

Постановление предусматривало следующий порядок инвестирования средств Стабилизационного фонда: они передавались Федеральному Казначейству, затем Казначейство размещало их на специальном счете в ЦБ РФ, но не на основании договора управления, как это было ранее, а на основании договора банковского счета. Т.к. средства, размещенные на счете в банке, формально переходят в его собственность, это позволяло Центробанку инвестировать их за рубежом, как собственные средства, используемые с «государственными некоммерческими целями». При этом Минфин сохранил основные полномочия по управлению инвестиционным процессом при размещении средств Стабилизационного фонда^⁴.

В частности, Минфин определял:

нормативную валютную структуру средств Стабилизационного фонда, порядок приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда в соответствие с нормативной;
нормативы минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств,
порядок расчета и зачисления процентов, начисляемых на остатки средств на счетах по учету средств Стабилизационного фонда, и иные условия договора банковского счета;
порядок взаимодействия с Федеральным казначейством при проведении операций по счетам по учету средств Стабилизационного фонда.

Регулирование вопросов контроля за процессом использования средств Стабилизационного фонда ограничивалось установлением обязанности Минфина России ежеквартально и ежегодно отчитываться перед Правительством РФ о состоянии следующих показателей:

объем приобретенной разрешенной иностранной валюты и разрешенной иностранной валюты, размещенной на счетах по учету средств Стабилизационного фонда;
расчетные ставки процентов за пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда;
расчетные суммы дохода за пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда;
наименования и основные характеристики приобретенных за счет средств Стабилизационного фонда долговых обязательств иностранных государств;
доход, полученный от размещения средств Стабилизационного фонда в долговые обязательства иностранных государств по видам долговых обязательств иностранных государств;
сведения об остатках средств на счетах по учету средств Стабилизационного фонда (за год);
сведения о процентах, уплаченных за истекший год за пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда (за год);
годовой доход, полученный от размещения средств Стабилизационного фонда в долговые обязательства иностранных государств по видам долговых обязательств иностранных государств (за год).

В 2007 г. порядок формирования фондов, аккумулирующих нефтегазовые доходы федерального бюджета, а также порядок управления их средствами был коренным образом изменен. Соответствующие поправки были внесены Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Согласно данному закону Стабилизационный фонд был разделен на две части, и на его основе были созданы:

1. Резервный фонд, с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках (ст. 96.9 БК РФ);

2. Фонд национального благосостояния, с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ст. 96.10 БК РФ).

Помимо этого, начиная с 2007 г. часть нефтегазовых доходов стала использоваться в составе средств федерального бюджета для выполнения, прежде всего, масштабных социальных программ и финансирования дефицита федерального бюджета посредством так называемых «нефтегазовых трансфертов» (ст. 96.8 БК РФ).

Резервный фонд

Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины, а также за счет доходов от управления средствами Резервного фонда.

П. 2 ст. 96.9 БК РФ установлен порядок определения нормативной величины Резервного фонда. Согласно этому пункту, она устанавливается в абсолютном размере, определенном исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта.

Однако Действие значительной части норм ст. 96.9 БК РФ приостановлено до 2013 г. Соответствующее решение было принято в рамках антикризисных мер и утверждено Федеральным законом от 17.12.2009 № 314-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов”».

До 2013 года доходы от управления средствами Резервного фонда направляются на финансирование бюджетных расходов, порядок определения размера фонда, установленный п. 2 ст. 96.9 может не соблюдаться. Также до 2013 г. Правительство РФ вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета (включая финансовое обеспечение нефтегазового трансферта), в том числе с превышением общего объема расходов федерального бюджета в случае и в пределах увеличения бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета^⁵.

Фонд национального благосостояния

Согласно ст. 96.10 БК РФ, Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, а также доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния. Последние, как и доходы от управления средствами резервного фонда с 2009 по 2013 г. поступают на финансирование расходной части бюджета^⁶.

Ст. 96.11 БК РФ устанавливает порядок управления средствами фондов, а также предъявляет требования к активам, которые могут использоваться для инвестирования средств двух рассматриваемых фондов. Указанные требования детализируются на подзаконном уровне. Согласно данной статье, управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации, Фонда национального благосостояния - Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время порядок управления средствами Фондов урегулирован:

Постановлением Правительства РФ от 17.12.2007 № 892 «О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния»;
Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда»;
Постановлением Правительства РФ от 19.01.2008 № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния»;
Приказом Минфина РФ от 16.01.2008 № 3 «Об утверждении Нормативных долей разрешенных Финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда и Порядка расчета фактических долей разрешенных Финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда и их приведения в соответствие с Нормативными долями»;
Приказом Минфина РФ от 24.01.2008 № 26 «Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния и Порядка расчета фактических долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния и их приведения в соответствие с нормативными долями»;
Приказом Минфина от 21.10.2008 N 517 «О внесении изменений в Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 г. N 26»;
Приказом Минфина РФ от 24.01.2008 № 24 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств Фонда национального благосостояния, Порядка приведения фактической валютной структуры средств Фонда национального благосостояния в соответствие с нормативной валютной структурой»;
Приказом Минфина РФ от 16.01.2008 № 5 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Резервного фонда».

В целом порядок управления фондами, созданными на базе Стабилизационного фонда, строится на логике, заложенной Правительством в Постановление № 229 в
2006 году. Согласно «новому» Постановлению от 17.12.2007 № 892, основные функции, связанные с принятием управленческих решений, выполняет Минфин России, тогда как Центробанк выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Отношения между Минфином, Казначейством и Центральным банком строятся на основании договора банковского счета. Договор, как и ранее, заключается между ЦБ РФ и Казначейством.

Согласно Приказу Минфина от 14.02.2008 № 25н, средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации. Для этих целей в соответствии с Договором банковского счета, заключаемым Федеральным казначейством с Центральным банком Российской Федерации, на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета» открываются отдельные счета:

для учета средств нефтегазовых доходов федерального бюджета - счет по учету средств нефтегазовых доходов федерального бюджета;
для учета средств Резервного фонда в валюте Российской Федерации - счет по учету средств Резервного фонда;
для учета средств ФНБ в валюте Российской Федерации - счет по учету средств Фонда национального благосостояния.

Перечисление средств нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния в валюте Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством на основании поручений Министерства финансов Российской Федерации на проведение операций по счетам по учету средств нефтегазовых доходов, средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния, а также платежных документов.

Всеми рассмотренными выше актами предусмотрены минимальные требования по отношению к процессу контроля за процессом вложения средств резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Контроль выражается в том, что Минфин направляет ежеквартальные и ежегодные отчеты об управлении средствами фондов Правительству Российской Федерации. Представляемые в Правительство отчеты содержат:

сведения об остатках средств на счетах фондов;
сведения об объеме купленных и проданных активов;
сведения о расчетных ставках процентов за пользование денежными средствами, размещенными на счетах фондов;
сведения о расчетных суммах дохода за пользование денежными средствами, размещенными на счетах по учету средств фондов;
наименования и основные характеристики разрешенных финансовых активов, в которые были размещены средства фондов;
сведения о доходе, полученном от размещения средств фондов;

Помимо этого, не позднее 20-го числа каждого месяца Минфин составляет и публикует на своем сайте краткие ежемесячные отчеты, доступные для общего пользования. Публикуемые отчеты содержат общие сведения о величине активов Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, а также сведения о зачислении средств в указанный фонд, их размещении и использовании в отчетном месяце.

Этим требования, касающиеся контроля за инвестированием нефтегазовых доходов, ограничиваются. Говоря о контроле за использованием средств фондов, следует также обратить внимание на то, что представительные органы государственной власти практически не участвуют в контроле за инвестированием средств фондов, и не принимают по данным вопросам управленческих решений.

Более того, как указывалось выше, с 2009 г. по 2013 г. решения об использовании средств Резервного фонда принимаются Правительством РФ без внесения изменений в закон о федеральном бюджете, то есть средства фонда не только инвестируются, но и частично расходуются без санкции парламента. Таким образом, процесс управления фондами практически свободен от парламентского контроля.

6 мая 2010 года вступило в действие Постановление Правительства РФ № 267 от 21.04.2010 «О приостановлении действия актов Правительства РФ по вопросам формирования и использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния», согласно которому отменяются следующие требования к Министерству финансов РФ:

публикация на сайте Минфина России информации о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета и об их зачислении в Резервный фонд и в ФНБ, о зачислении доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ в указанные фонды (до 1 февраля 2012 года);
представление в Правительство РФ отчетов о формировании средств Резервного фонда и ФНБ, отчетов о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета (до 1 января 2013 года).

Кроме того, до 1 января 2013 года вопрос формирования и использования нефтегазовых доходов исключается из рассмотрения при формировании и утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый трехлетний период.

Таким образом, данным Постановлением закрепляется отход от концепции разделения бюджета на нефтегазовую и ненефтегазовую составляющую, нефтегазового трансферта как источника финансирования дефицита ненефтегазового бюджета, кроме того, Минфин России и Правительство РФ становятся практически неподотчетны Государственной думе РФ в части распоряжения и использования средствами обоих фондов.

Необходимо, однако, заметить, что Министерство финансов РФ по состоянию на 1 июня 2010 году продолжило публиковать информацию о состоянии фондов на своем сайте.

Blog

Российские суверенные фонды

Правовые основы и подотчетность