Материалы и комментарии казахстанских неправительственных организаций, которые надлежит затронуть в связи с рассмотрением первоначального доклада Казахстана об осуществлении прав, охватываемых статьями 1 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах
| Вид материала | Доклад |
- Со статьями 16 и 17 Пакта, 1845.21kb.
- Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Сентябрь, 2006, 1352.01kb.
- Статья 1 Пакта 1 10 3, 3506.97kb.
- Осуществление международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, 1766.06kb.
- Осуществление международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, 3643.39kb.
- Пакта об экономических, социальных и культурных правах Москва, октябрь 2003, 2140.05kb.
- Статья 1 Право на самоопределение, 3144.94kb.
- Экономический и Социальный Совет, 3950.18kb.
- Ответ на вопрос 4 8 9 Ответы на вопросы, 1334.72kb.
- Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010, 323.94kb.
МАТЕРИАЛЫ и КОММЕНТАРИИ
Казахстанских неправительственных организаций, которые надлежит затронуть в связи с рассмотрением первоначального доклада Казахстана об осуществлении прав, охватываемых статьями 1 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах
Материалы представили неправительственные правозащитные организации Казахстана: Общественный фонд «Фонд развития парламентаризма в Казахстане», Астанинский филиал Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности (КМБПЧ и СЗ), ОО «Институт демократии и прав человека»», ОО «Миссия по правам человека», ОФ «Ұлт бірлігі», оргкомитет ОО «Сохраним жизнь», ОФ «Гражданское действие», ОО «Поколение» г. Астана, ОО по защите прав детей и родителей «Камкорлык», ОФ «Аман-Саулык», Республиканская независимая сеть наблюдателей (РСНН), ОО «Ассоциация социальных работников и инвалидов», Общественное движение «За свободный интернет», независимый эксперт Алибек Бегдесенов.
При составлении материалов и комментариев к Докладу использованы следующие основные источники информации: жалобы лиц, считающих себя жертвами и обратившихся за помощью в правозащитные организации; судебные и административные дела, возбужденные по результатам этих жалоб; результаты мониторинга; анализ законодательства и судебной практики; официальная статистика (там, где это возможно); официальные публикации средств массовой информации.
Контактная организация: Общественный фонд «Фонд развития парламентаризма в Казахстане»
Адрес: 010000, Казахстан, Астана, Джангильдина 22, офис 41,
Тел/факс: +7 (7172) 32 07 82,
E-mail: pressa_frpk@mail.ru
I. ОБЩИЕ РАМКИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПАКТА
1. Просьба указать, могут ли приводиться и приводились ли закрепленные в Пакте права национальными судами в качестве либо основания для возбуждения дела, либо средства толкования правовых норм.
Согласно п.19 Лимбургских принципов, государства-участники должны обеспечивать эффективные средства правовой защиты, согласно Пакту, включая, в соответствующих случаях, судебную защиту.
В Замечание общего порядка Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам № 9 – Применения Пакта во внутреннем праве [1998] также сказано о прямом и непосредственном применении международных норм в национальном правовом пространстве:
«4. В целом имеющие обязательную юридическую силу международные стандарты в области прав человека должны иметь прямое и непосредственное применение во внутренней правовой системе каждого государства-участника, позволяя, тем самым, лицам добиваться обеспечения осуществления своих прав через национальные суды и другие органы правосудия…
14. В пределах надлежащего выполнения своих функций в области судебного надзора суды должны учитывать признаваемые Пактом права в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения соответствия между поведением государства и его обязательством по Пакту. Пренебрежение этой ответственностью со стороны судов несовместимо с принципом господства права, который неизменно подразумевает уважение международных обязательств в области прав человека».
Однако эффективные средства правовой защиты в Казахстане отсутствуют.
Суды в Казахстане в своей практической деятельности не уделяют надлежащее внимание обязательствам государства, вытекающим из международных договоров по правам человека, ратифицированным Казахстаном, а также не применяют норму Конституции, которая гласит, что
(пункт 1,3 статьи 4) «Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики.
Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».
Суды не применяют нормы международного права, утверждающие право каждого человека на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи (п.1 ст.11, п.1 ст.2 МПЭСКП). В настоящее время государство Казахстан не выполняет прямое обязательство перед ООН, согласно Пакту принимать такие законодательные и политические меры, которые необходимы для защиты достаточного жизненного уровня для гражданина РК.
Несмотря на закрепление в национальном законодательстве приоритета норм международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, серьезную озабоченность вызывает Постановление Конституционного Совета РК от 18.05.2006 г. №2 «Об официальном толковании подпункта 7) ст.54 Конституции РК». Так в мотивировочной части этого Постановления Конституционный Совет сослался на свое Постановление от 11.10.2000 г. №18/2, в котором утверждается, что Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. «не определяет порядка исполнения договоров. Это относится к конституционным и законодательным прерогативам государств и вытекает из общепризнанного принципа международного права - суверенного равенства государств». И далее, «исходя из этого, Конституционный Совет полагает, что в случае признания в установленном порядке международного договора Республики Казахстан или отдельных его положений противоречащими Конституции Республики, обладающей согласно пункту 2 статьи 4 Основного Закона высшей юридической силой на территории Республики, такой договор полностью или в части, признанной не соответствующей Конституции, не подлежит исполнению». Наконец, в резолютивной части данного Постановления Конституционный Совет утверждает, что: «… 4. В случае признания в установленном порядке международного договора Республики Казахстан или отдельных его положений противоречащими Конституции Республики, такой договор или его соответствующие положения не подлежат исполнению».
Данное решение Конституционного Совета, с нашей точки зрения, противоречит Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., в частности, ст.27 Конвенции, согласно которой: «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».
В связи с этим НПО рекомендуют: пересмотреть Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции РК» от 18.06.2006 г. с тем, чтобы создать политико-правовую основу для приведения положений национального законодательства в соответствие с международными обязательствами Республики Казахстан, касающимися приоритета норм международных договоров, ратифицированных РК, по отношению к ее внутреннему праву.
4. Просьба сообщить, является ли институт Уполномоченного по правам человека национальным правозащитным учреждением, которое соответствует Принципам, касающимся статуса национальных учреждений (Парижские принципы) (резолюция 48/134 Генеральной Ассамблеи, приложение), и правомочен ли он рассматривать вопросы осуществления экономических, социальных и культурных прав.
Действующий в Казахстане институт Уполномоченного по правам человека (омбудсман) не приведен в соответствие с Парижскими принципами, и его решения носят лишь рекомендательный характер.
Указ Президента РК об Уполномоченном по правам человека РК необоснованно ограничивает компетенцию этого национального учреждения: «…18. Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента Республики Казахстан и его депутатов, Правительства Республики Казахстан, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии, судов Республики Казахстан».
Рекомендации по приведению статуса и компетенции национальных учреждений по правам человека в Казахстане в соответствие с Принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижскими принципами), принятыми ООН в 1993 г., представлены в Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по результатам рассмотрения первоначального доклада Казахстана о выполнении Конвенции ООН о правах ребенка (пункты 593-594) (2003); Заключительных замечаниях Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации по результатам рассмотрения первоначального–третьего периодического доклада Казахстана о выполнении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (пункт 20) (2004 г.); Докладе Специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов г-на Леонардо Деспуи «Гражданские и политические права, включая вопросы независимости судей, отправления правосудия, безнаказанности» по результатам миссии в Казахстан (пункт 90) (2005 г.).
В связи с этим НПО рекомендуют: привести законодательное обеспечение создания и деятельности национальных учреждений по правам человека в Республике Казахстан, в частности института Уполномоченного по правам человека РК в соответствие с Парижскими принципами, а также рекомендациями Комитета ООН по правам ребенка, Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации, рекомендациями Специального докладчика ООН по вопросу независимости судей и адвокатов.
II. ВОПРОСЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ ПАКТА
(статьи 1 5)
5. Какие из изложенных на страницах 76-79 доклада государства-участника крупномасштабных мер по решению экологических проблем и обеспечению устойчивого развития оказали наиболее существенное влияние на защиту и осуществление экономических, социальных и культурных прав населения государства-участника?
Несмотря на то, что прошло почти 20 лет с момента заключения первых договоров между иностранными компаниями и Правительством РК отсутствует прозрачность значительного числа сделок, которые до сих пор имеют засекреченные данные о разделе прибыли и других аспектах, заключённых Правительством РК с нефтедобывающими компаниями.
Несмотря на активную природоохранную деятельность Министерства охраны окружающей среды РК, в республике остаются следующие проблемы экологического характера:
- Проблема охраны атмосферного воздуха г. Алматы в связи с его географическим расположением и в связи с тем, что более состоятельные люди для места жительства выбирают воздушные ворота города.
- Проблема охраны воздуха промышленных зон городов Усть-Каменогорска, Темиртау, Атырау и Мангистауской области в связи с тем, что сверхнормативные выбросы осуществляются без предупреждения населения и в основном в ночное время.
- Несоблюдение норм Орхусской конвенции, ратифицированной Казахстаном.
- Правительство бездействует, а суды не обеспечивают эффективной защитой 1400 жителей поселка Березовка Западно-Казахстанской области, проживающих в санитарно-защитной зоне Карачаганакского месторождения. Месторождение является крупнейшим нефтегазоконденсатным месторождением в мире, запасы которого оцениваются в более чем 1,2 млрд. тонн нефти и конденсата и 1,35 трлн. кубометров газа. С 1997 г. его разрабатывает международный консорциум Karachaganak Petroleum Operating (KPO), включенный в список особо опасных предприятий. Жители поселка постоянно дышат сероводородом и болеют различными заболеваниями, а также страдают сельскохозяйственные угодья. Жители должны были быть переселены в безопасное место еще в 2002 году, но это не произошло до настоящего времени. С января 2009 г. суды г. Астаны отказывают общественным организациям «Зеленое спасение», «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности» и РОО «Шанырак» в защите и восстановлении прав жителей поселка Березовка.
- Не урегулирована на законодательном уровне проблема трансграничных водных ресурсов, особенно с такими государствами как Китай, Узбекистан и Киргизстан.
- В стране приняты программы по утилизации отходов и начали действовать мусороперерабатывающие заводы, но вместе с тем существует проблема радиоактивных отходов опасных и вредных для здоровья населения.
- Не проведено экологическое зонирование по регионам, вследствие чего экологические переселенцы лишены возможности получения социальной защиты.
- В течение продолжительного времени не решаются экологические проблемы курортной зоны Борового и промышленной зоны вокруг озера Балхаш.
Указанные в ответах Правительства в п. 12 Законы РК «О системе здравоохранения» и «Об охране здоровья граждан» утратили силу в связи с введением с 10.10.2009 г. Кодекса Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения».
6. Помимо Конституции, запрещающей дискриминацию, какие еще конкретные антидискриминационные законодательные акты, если таковые имеются, были введены в действие государством-участником, в том числе в сферах социального страхования и социального обеспечения, здравоохранения, образования и жилья?
В ответах Правительства Казахстана указывается: «В соответствии со статьей 7 Трудового Кодекса, каждый имеет равные возможности в реализации своих прав и свобод в сфере труда. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации при реализации трудовых прав в зависимости от пола, возраста, физических недостатков, расы, национальности, языка, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к роду или сословию, к общественным объединениям. Согласно подпункту (15) пункта 1 статьи 22 Трудового кодекса, работник имеет право на равную оплату за равный труд без какой-либо дискриминации. Лица, считающие, что они подверглись дискриминации в сфере труда, вправе обратиться в суд или иные инстанции в порядке, установленном законами Республики Казахстан».
В п. 12 ответов Правительства указывается: «Не являются дискриминацией различия, исключения, предпочтения и ограничения, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите». Однако повсеместно право трудиться лиц с психическими расстройствами ограничивается, таких людей не принимают на работу в связи с диагнозом, они остаются без средств к существованию.
Государством игнорируется обязательство, установленное Кодексом «О здоровье народа и системе здравоохранения» о создании условий для обеспечения трудовой деятельности психически больных посредством строительства лечебно-трудовых мастерских. К примеру, только в одном из четырех регионов, где филиалом КМБПЧ и СЗ в г. Астана проводился в период с сентября 2009 г. по январь 2010 г. мониторинг условий содержания и соблюдения прав пациентов психиатрических учреждений, функционировала лечебно-трудовая мастерская. Но и здесь 20 работающих пациентов Восточно-Казахстанского областного психо-неврологического диспансера не получали какой-либо оплаты за свой труд.
Государство также не обеспечивает и надлежащего уровня социальной помощи лицам с психическими расстройствами, как это устанавливает Закон РК «О специальных социальных услугах». Данный закон вступил в силу с 01.01.2009 г., однако стандарт социальной работы для здравоохранения так и не разработан по настоящее время. Финансирование для реализации оказания социальных специальных услуг психически больным не заложен при принятии в 2008 г. бюджета на предстоящие три года.
Согласно п. 21 Лимбургских принципов, обязательство "обеспечить постепенно полное осуществление прав" предписывает государствам-участникам продвигаться к реализации прав как можно более быстрыми темпами. Ни при каких обстоятельствах это положение нельзя толковать, как подразумевающее для государства право откладывать на неопределенный срок принятие мер по обеспечению полного осуществления. Напротив, все государства-участники обязаны немедленно приступить к принятию мер по выполнению своих обязательств по Пакту.
В Казахстане практически отсутствуют антидискриминационное законодательство, антидискриминационные институты и процедуры. Отсутствует судебная практика по рассмотрению дел о дискриминации по признаку этнической принадлежности, пола, расы и т.д., хотя существующие негативные процессы и факты указывает на наличие серьезных проблем в обществе.
До сегодняшнего времени в Казахстане не приняты ни специальное антидискриминационное законодательство, ни отдельные нормативные правовые акты, содержащие какое-либо определение понятий «прямая дискриминация» и «косвенная дискриминация», в полной мере соответствующие положениям Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Несмотря на то, что Республика Казахстан уже на протяжении более десяти лет является государством-участником Конвенции, разработка и принятие специального антидискриминационного законодательства до сих пор не входили и не входят в планы законодательных работ Правительства и Парламента Казахстана.
Правоприменительная практика избегает правильной юридической квалификации правонарушений, свидетельствующих о фактах дискриминации. Несовершенство национального законодательства, размытость юридических признаков форм и способов дискриминации, отсутствие четких критериев, которые позволяли бы судить о наличии дискриминации в конкретном случае, не дает возможности потерпевшей стороне доказать факт дискриминации.
Не существует судебной практики по рассмотрению исков о дискриминации, поскольку чаще всего и в юридических консультациях, и в судах считают, что в исковом заявлении должно быть не требование об устранении дискриминации, а указание на нарушение конкретного права. Поэтому в Республике Казахстан, в отличие от других сфер судебной правоприменительной практики, до сих пор нет обобщения судебной практики, соответственно, нет нормативного постановления Верховного Суда по рассмотрению дел о нарушениях права на недискриминацию по любым основаниям, которое стало бы важной правовой мерой ограничения проявлений дискриминации в казахстанском обществе.
На отсутствие в Казахстане антидискриминационного законодательства было указано и в Заключительных замечаниях Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации по результатам рассмотрения третьего периодического доклада Казахстана о выполнении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (п.8) (2004 г.).
В связи с этим НПО рекомендуют: разработать и принять антидискриминационное законодательство, а также комплекс законодательных, административных и организационных мер по созданию эффективных антидискриминационных институтов, механизмов и процедур.
7. Просьба представить информацию о том, в какой мере возвращенцы (оралманы), беженцы и просители убежища пользуются правами, закрепленными в Пакте.
Оралманы. Казахстан с 1991 г. проводит активную политику по возвращению на родину своих соотечественников - этнических казахов, живущих в разных уголках земли.
С одной стороны, Правительство лукавит, говоря о ситуации с соблюдением прав неграждан в Казахстане и приводя в качестве первого примера права оралманов. В действительности оралманы по своему правовому статусу значительно отличаются от других неграждан. Оралманы имеют приоритет перед иными негражданами во всех сферах жизнедеятельности, начиная с вопросов приобретения гражданства и заканчивая, например, получением медицинской помощи, социальной защиты, освобождением от уплаты налогов.
С другой стороны, оралманы, вернувшись на свою историческую родину, сталкиваются, в первую очередь, с большим набором проблем с социально-экономической и социокультурной адаптацией, а также вопросами гражданско-правового характера. Их с неохотой принимают на работу, т.к. многие не знают общеупотребляемого в казахстанском обществе русского языка, а также их казахская речь сильно отличается от местной. Другая не менее важная проблема - сложность распределения и получения жилья. На месяцы затягивается и решение вопроса о получении пособий.
Несмотря на то, что Правительство намерено в кратчайшие сроки финансировать программу «Нурлы кош», призванную решать проблемы переселенцев, до ее воплощения пройдет немало времени. А между тем проблемы, связанные с миграцией на фоне кризисных явлений в экономике будут лишь усугубляться, негативно влияя и на межэтническую ситуацию.
По результатам специальных исследований следует отметить следующие трудности, с которыми сталкиваются оралманы: невозможность самостоятельного выбора места жительства и получения микрокредитов, практической помощи для создания собственных производств, бизнес-инкубаторов; отсутствие доступа к владению земельными участками, скотом; игнорирование права отсрочки молодым оралманам от призыва в армию сроком на три года; неоднозначное отношение населения; сложные условия экономической адаптации. Нередко оралманы не могут приспособиться к климату тех мест, куда их направляют, или им не удается найти для себя работу - особенно это касается казахов из Ирана и Афганистана, которые воспитаны совершенно в иной культурной среде и поэтому имеет место конфликт культур. Достаточных усилий государства по адаптации оралманов к местным условиям пока не наблюдается.
Разница между казахстанцами и оралманами, по сути, огромна. Сегодня из-за вышеуказанных причин большинство переселенцев не способно обеспечить будущее своих детей на равных стартовых началах. Их традиционная многодетность, вселяющая надежду на увеличение численности населения страны, имеет и негативные стороны. Родителям сложно дать своим детям хорошее образование или какую-либо специальность. Их слабый семейный бюджет недостаточен для самостоятельной организации этих процессов, а незнание русского языка само по себе является серьезным тормозом для достижении этих целей.
Очевидно, что единственно правильным выходом в складывающейся ситуации является необходимость эффективной реализации практической и долговременной государственной программы по адаптации репатриантов к казахстанским условиям. Соответствующие программы в Казахстане есть, только нужно обеспечить их исполнение. Недостаточно пригласить этнических казахов на их родину, важно создать им здесь комфортные условия для жизни. Если же будет упущено время, то через сравнительно короткий срок государство получит дополнительную армию малоприспособленных к жизни людей. Они будут вынуждены заниматься низкоквалифицированной, тяжелой, и низкооплачиваемой работой, что, в свою очередь, приведет к сокращению продолжительности жизни, росту болезней и развитию преступности.
Институт убежища в Республике Казахстан. Хотя основную ответственность за защиту своих граждан несет государство, возникает необходимость международной защиты в тех случаях, когда государственная защита юридически и/или фактически отсутствует, что ставит под угрозу реализацию основных человеческих прав. Такая ситуация проявляется в форме преследования, угрозы жизни и личной безопасности, вооруженного конфликта, серьезного нарушения общественного порядка и иных бедствий, связанных с человеком
Обязательства Республики Казахстан перед беженцами возникают не только в соответствии с Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., но и другими документами, к примеру, Конвенцией о правах ребенка, Конвенцией 1984 г. против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, а также Международными пактами о правах человека 1966 г.
Теоретически обязательства Казахстана по международным договорам имеют приоритет по отношению к национальному законодательству. В пункте 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан закреплено, что «международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона». С 01 января 2010 г. в Казахстане вступил в силу Закон «О беженцах», поэтому наряду с национальным законом о беженцах, применимы положения Конвенции 1951 г. в РК. И, поскольку Казахстан присоединился к Конвенции 1951 г., ее положения вполне могут использоваться в судебной и административной системе.
Пп. 5 п. 2 ст. 7 Закона РК «О беженцах» нарушает требования Конвенции против пыток о запрете высылки лиц в страну, где им может угрожать применение пыток. Внесение такого запрета было одной из рекомендаций Комитета ООН против пыток Республике Казахстан, вынесенных осенью 2008 г. Однако данная рекомендация не была учтена при принятии Закона.
В качестве оснований для отказа лицу, ищущему убежище, в присвоении статуса беженца, пункты 5-7 статьи 12 ЗРК называют:
- «веские основания предполагать, что оно участвует либо участвовало в деятельности террористических, экстремистских, а также запрещенных религиозных организациях, функционирующих в стране гражданской принадлежности либо в стране, откуда оно прибыло;
- если в отношении данного лица имеются веские основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, заключенных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
- если в отношении данного лица имеются веские основания предполагать, что оно совершило тяжкое преступление неполитического характера за пределами Республики Казахстан до прибытия на ее территорию».
Таким образом, лицо, ищущее убежище, даже возможно не числящееся в качестве лица, разыскиваемого полицией, и в отношении которого отсутствует вступивший в законную силу приговор суда, априори признается преступником, что нарушает требования ст. 14 МПГПП и гарантии, установленной ст. 77 Конституции РК, о презумпции невиновности.
Пп. 5 п.1 ст.13 названного Закона РК называет в качестве одного из оснований лишения статуса беженца «осуждение за участие в деятельности террористических, экстремистских, а также запрещенных религиозных организаций». Учитывая национальное законодательство РК о том, что человеку могут запретить исповедовать ту или иную религию, запрещенную по решению суда (который в свою очередь, как показала практика, выносится в закрытом судебном заседании, при чем к его обжалованию отсутствует всякий доступ, поскольку решение суда на руки гражданам и негражданам не выдается), данное основание не соответствует ст. 22 МПГПП, Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Указанная в ст. 20 Закона РК ответственность за нарушение законодательства о беженцах, не определена ни в УК, ни в КоАП РК.
Закон не определяет права на социальное обеспечение и труд, имея ссылку только на действующее законодательство и международные договоры.
Многие беженцы из соседних с Казахстаном стран до сих пор могут рассчитывать только на помощь международных организаций и их проблемы не решаются годами, и конечно для многих беженцев переселение в третьи страны остается единственной возможность обрести новый дом.
Остается гадать, как можно семье беженцев с четырьмя несовершеннолетними детьми пять лет проживать в Казахстане, не имея права на социальную поддержку и на законную трудовую деятельность?
Тем не менее, несмотря на ратификацию соответствующих международных инструментов в отношении беженцев, институт убежища в Казахстане все еще является очень непрочным учреждением, не имеющим ни четкой законодательной основы, ни административной структуры.
Казахстанское законодательство унаследовало от Советского Союза две отдельные концепции: беженец и политическое убежище. В Казахстане были утверждены два независимых друг от друга инструмента для применения этих двух концепций. Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК содержит определение понятия «беженец» более в широком смысле, но схожее с конвенционным определением, и указывает, что Председатель Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК имеет полномочия предоставлять политическое убежище. Однако Закон «О миграции населения» содержит иное определение понятия «беженец», которое более соответствует определению Конвенции 1951 г. Впоследствии Комитет по Миграции РК и его региональные управления отказывали в доступе к процедуре определения статуса беженца, некоторым категориям лиц, ищущих убежище, объясняя это тем, что их обращения являются политическими, и что только Президент имеет полномочия принимать решение в таких случаях.
Следует отметить, что государственные органы, определяющие статус беженца, отказываются рассматривать заявления определенных лиц о поиске убежища. Несмотря на то, что юридически закрепленной их обязанностью является проведение процедуры детерминации в соответствии с определением понятия «беженец», содержащемся в Законе «О миграции населения» (это выделено также в Правилах о процедуре определения статуса беженца), где политические убеждения рассматриваются как возможное основание для преследования, в Инструкции Министерства иностранных дел РК «О порядке предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в РК» причисляются и категории лиц, которые не могут получить политическое убежище в Казахстане.
Положение о Комиссии по вопросам гражданства четко устанавливает, что политическое убежище не может предоставляться людям, которые: а) преследуются за действие (бездействие), признаваемое казахстанским законодательством как преступление или виновны в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; б) предстали перед судом по уголовному делу или в отношении таких лиц вступил в силу приговор суда на территории Республики Казахстан; с) пребывали на территории третьей страны, где отсутствует угроза преследования; г) предоставили о себе ложные сведения; и д) имеют гражданство третьей страны, где не подвергаются преследованию.
Однако Инструкция МИД РК добавила к вышеперечисленным пунктам дополнительное положение, согласно которому политическое убежище не может быть предоставлено человеку, «если такой акт серьезно повлияет на развитие двусторонних отношений между Казахстаном и другим государством». Данное положение противоречит фундаментальным основам защиты беженцев, поскольку предоставление статуса беженца является аполитичным и гуманитарным актом.
Доступ лиц, ищущих убежище, на территорию Республики Казахстан происходит наравне с остальными иностранными гражданами. Для беженцев нет никакой законодательно закрепленной процедуры обращения за получением статуса беженца на границе. На всю республику есть всего два управления по миграции, которые занимаются предоставлением статуса беженца - в гг. Алматы и Шымкент. Офис УВКБ ООН занимается предоставлением статуса беженца только в Алматы. В 2005 году был отмечен случай, когда около 30 лиц из Республики Узбекистан, ищущих убежище, оказались в г. Шымкент в 800 км от Офиса УВКБ ООН. Они обратились через Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности за помощью в получении ими статуса беженца и с просьбой оказать содействие в их сопровождении до офиса УВКБ ООН в Алматы, однако, сотрудники УВКБ ООН отказались оказывать содействие в данном деле и заявили, что будут работать с данными беженцами только при их личном обращении в их офис, и добираться до офиса они должны самостоятельно. Естественно в данной ситуации не может идти и речи о безопасности лиц, ищущих убежище, и полноценном доступе к процедуре определения статуса беженца.
Власти Казахстана исключают из процедуры предоставления убежища всех граждан стран СНГ, которые как раз составляют большинство беженцев и лиц, ищущих убежище в РК. Правительство мотивирует это тем, что согласно Минской Конвенции о правовой помощи и правовым отношениям по гражданским, семейным и уголовным делам, Кишиневской Конвенции правовой помощи и правовым отношениям по гражданским, семейным и уголовным делам, а также Минскому соглашению о безвизовом режиме поездок граждан, граждане СНГ, включая узбеков и граждан Российской Федерации (чеченцев), не нуждаются в статусе беженца.
В случае с гражданами СНГ двусторонние соглашения по обеспечению национальной безопасности, очевидно, преобладают перед обязательствами Казахстана по международным договорам о защите беженцев. На основании этого еще ни один уйгурский беженец из Китая, чеченец или узбек не был принят в государственную процедуру определения статуса беженца. Не имея допуска к данной процедуре, они также не защищены от высылки.
На данный момент времени основная проблема с экстрадиционными запросами существует для беженцев из Узбекистана. В настоящее время в Казахстане находятся около 10 беженцев из Узбекистана, находящихся в официальном розыске. Естественно, в связи с этим у них постоянно возникают проблемы с правоохранительными органами РК.
С 2005 года еще не было случая, чтобы три-четыре раза в год сотрудники правоохранительных органов Казахстана не задерживали беженцев из Узбекистана по экстрадиционным запросам. Необходимо отметить, что в большинстве случаев власти Казахстана отказывают в выдаче беженцев. Но учитывая близость границ Узбекистана и сотрудничество правоохранительных органов стран СНГ в рамках ШОС (Шанхайской Организации Сотрудничества) нет никаких гарантий беженцам от их похищения и незаконного перемещения с территории Казахстана на территорию Узбекистана.
24.11.2005 г. пропали 9 граждан Узбекистана, искавших убежище в РК, причем четверо из пропавших уже успели подать заявления в офис УВКБ ООН. На все запросы к официальным властям Казахстана были получены ответы, что никаких задержаний правоохранительные органы не проводили, и данных граждан на территории РК просто не было, хотя среди местных жителей есть свидетели задержаний этих лиц. Позже выяснилось, что данные граждане были похищены благодаря совместной операции узбекских и казахстанских спецслужб, перемещены через границу и находились в следственном изоляторе г. Ташкента.
Хотя на данный момент между УВКБ ООН и властями Казахстана достигнуты договоренности о невыдаче беженцев, и они пока исполняются, власти Казахстана не скрывают своей озабоченности нахождением узбекских беженцев на своей территории и рассматривают их как угрозу национальной безопасности.
На настоящий период времени примерное количество беженцев в Казахстане фактически составляет: 3 800 - чеченцы, граждане РФ, 381 - афганцы, 27 - уйгуры из Китая, около 150 граждан Узбекистана, 4 гражданина Киргизии (включая официально зарегистрированных беженцев). Хотя по официальным данным общее количество официально зарегистрированных беженцев в Казахстане составляет 580 человек, из них основную часть лиц, получивших статус беженцев, составляют выходцы из Афганистана – 99,5% (Газета: Фокус. – 2009. – 4 апреля).
Из всех этих категорий беженцев доступ к государственной процедуре определения статуса беженца имеют только афганские беженцы, которые покинули свою страну в связи с тем, что там идут боевые действия. Остальным беженцам, которые были вынуждены покинуть свои страны именно по политическим мотивам, доступ к государственной процедуре законодательно не закрыт, но органы власти делают все, что бы данные беженцы не могли обратиться и получить статус беженца в Республике Казахстан.
Проблемы беженцев можно разделить на несколько видов: получение вида на жительство; документирование беженцев; трудовая деятельность; переселение в третью страну.
Получение вида на жительство. Есть категория беженцев, которые бы желали остаться в Казахстане, но при оформлении документов от беженцев требуют принести письмо из посольства и листок убытия из страны своего проживания, что, естественно, для беженца невыполнимо и противоречит нормам международного права. В связи с этим возможность интеграции в местное сообщество для многих беженцев остается пока неразрешимой проблемой.
Документирование беженцев. Некоторые беженцы вынуждены были покинуть свою страну в спешке и без документов, удостоверяющих личность. Некоторые уже достаточно длительное время проживают в Казахстане и их документы истекли по сроку действия. Данная категория беженцев никак не может восстановить документы, так как власти Казахстана, согласно национальному миграционному законодательству, требуют от них восстанавливать документы через посольства своих стран, таким образом, некоторые беженцы находятся на территории Республики Казахстан только с сертификатами, выданными УВКБ ООН. Данные сертификаты по законодательству Казахстана не имеют никакой юридической силы, не удостоверяют личность и единственно защищают беженца от экстрадиционной выдачи. Данные проблемы с документами только у беженцев из Узбекистана и уйгуров из Китая. Те беженцы, у которых истек срок действия национальных паспортов, могли бы обратиться за получением удостоверений лиц без гражданства, но опять же, согласно законодательству, от беженцев требуют письма из посольств и листки убытия, а беженцы из Узбекистана и уйгуры из Китая должны еще иметь на личном счету около 13 000 долларов США.
Трудовая деятельность. В трудовом законодательстве Казахстана подчеркивается, что государственная политика занятости населения направлена на обеспечение равных возможностей для граждан Республики Казахстан, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в стране. Тем не менее, беженцы из государств СНГ, для которых нет доступа к государственной процедуре определения статуса беженца, не имеют права на работу, что вынуждает их нелегально трудиться в неофициальном секторе - на рынках и стройках.
Беженцы из Китая находятся в еще более худшем положении, чем беженцы из стран СНГ, поскольку большинство уйгуров из Китая, ищущих убежище, находятся в Казахстане даже без временной регистрации. Единственный документ, подтверждающий их правовой статус, это сертификат беженца, выданный УВКБ ООН, который не обеспечивает правовую основу для получения работы.
Переселение в третью страну. Для узбекских беженцев и уйгуров из Китая на данный момент переселение в третью страну остается практически единственной возможностью как-то наладить свою жизнь и избежать угроз преследования. Однако вопросы с переселением тянутся в некоторых случаях очень долго. Есть категории беженцев, которые живут уже по три-четыре года в невыносимых условиях, дожидаясь переселения в третьи страны. Учитывая, что эти беженцы не допущены к государственной процедуре определения статуса беженца, они вынуждены вести полулегальное существование, живя без паспортов, нелегально работая и постоянно становясь жертвами неправомерных действий сотрудников правоохранительных органов.
10. Какие законодательные или иные меры были приняты государством-участником для защиты имеющих и не имеющих документы трудящихся-мигрантов от несправедливой, направленной на эксплуатацию или дискриминационной практики, прежде всего в отношении осуществления экономических, социальных и культурных прав?
Законом РК от 31.12.2009 г. №235-IV «О ратификации Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств» Ратифицирована Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанная в Кишиневе 14 ноября 2008 года со следующей оговоркой: «Республика Казахстан при применении положений абзаца двенадцатого пункта 1 статьи 7 и пункта 1 статьи 13 настоящей Конвенции будет руководствоваться требованиями национального законодательства».
Однако до сих пор не приняты меры по ратификации одноименной Конвенции ООН.
В связи с этим НПО рекомендуют: внести изменения и дополнения в Закон РК «О беженцах в РК», миграционное и трудовое законодательство РК, которые бы позволили беженцам, находящимся на территории Республики Казахстан, заниматься легальной трудовой деятельностью и улучшили бы возможности местной интеграции беженцев.
11. Просьба представить информацию об осуществлении и применении Стратегии гендерного равенства на 2006 2016 годы и о конкретных мерах, принятых в соответствии с этой Стратегией.
Присоединение Республики Казахстан к важнейшим Конвенциям и Декларациям ООН и других международных организаций по правам женщин не должным образом способствовало улучшению ситуации в сфере реализации женщинами политических прав человека, преодоления скрытой и открытой дискриминации в этой области.
Включение женщин в политический процесс в Казахстане по-прежнему затруднено в связи с распространенностью стереотипа о том, что политика - это дело в основном только мужское. Например, проведенная Феминистской Лигой г. Алматы экспертиза некоторых нормативных актов, влияющих на избирательную систему, выявила большое количество лингвистических сексизмов (в том числе статьи Конституции о выборной системе), подталкивающих избирателей к выбору в пользу мужчин.
В соответствии с Общей рекомендацией №5 Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин возможно установление специальных квот в Конституции или в одном из законов, с тем, чтобы все назначаемые комиссии, комитеты, советы имели бы в своем составе не менее 40% лиц одного пола. Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин в рекомендациях Казахстану от 26.01.2001 г. предлагает Правительству предпринять шаги по coздaнию понимания временных специальных мер в соответствии со ст.4 (1) Конвенции и по выполнению этих мер для увеличения количества женщин в руководящих органах на всех уровнях и во всех сферах.
Правительство РК неоднократно декларировало необходимость повышения представительства женщин на всех уровнях принятия решений. Так, в Постановлении Правительства РК от 19.07.1999 г. «О национальном плане действий по улучшению положения женщин в РК» в разделе «Женщины в структурах власти» еще в 2000 г. предусматривалась необходимость проведения исследования о квоте для участия женщин в представительных и исполнительных органах власти, политических партиях». И почти столь же часто Правительство РК неоднократно выступало против квотирования.
Дискриминация женщин в политической жизни должна быть запрещена в административных законодательных актах, например тех, которые касаются регистрации политических партий. Например, Закон РК о политических партиях указывает, что членство в политической партии не может быть ограничено в зависимости от пола. В то же время в ст. 7 п. 2 «Закона РК о политических партиях» от 15.07.2002 г. указано: «в наименовании политической партии не допускается… указание на гендерные признаки». При этом термин «гендерные признаки» использован в законодательстве РК впервые и в тексте этого закона не разъясняется. Очевидно, что использование термина «гендерные признаки» в запретительном контексте требует серьезного правового обоснования. По мнению неправительственных организаций Казахстана, такой запрет не соответствует международным обязательствам страны и Конституции РК.
НПО Казахстана считают этот запрет необоснованным и подлежащим отмене, так как права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения (ст.39 Конституции РК). Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению (ст.74 Конституции РК).
08.12.2009 г. Парламентом Казахстана принят Закон «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин» №223-IV. Напрямую данный Закон не запрещает дискриминацию по признаку пола, как и не закрепляет четких и конкретных гарантий, обеспечивающих защиту от возможных нарушений.
В статьях 9-12 Закон определяет равенство женщин и мужчин в сфере следующих прав: доступа к государственной службе, в трудовых отношениях, в брачно-семейных отношениях и воспитании детей, в области охраны здоровья, образования, культуры. Однако не внесены соответствующие изменения и дополнения в профильные законы – «О государственной службе», «О браке и семье», «Об образовании», Кодекс «О здоровье народа и системе здравоохранения», Трудовой кодекс.
П. 3 ст. 7 Закона определяет: «Центральные исполнительные органы в пределах своей компетенции рассматривают обращения граждан, касающиеся вопросов семьи, несоблюдения равноправия мужчин и женщин». На практике таковым органом является Национальная комиссия по делам женщин и семейно-демографической политике при Президенте Республики Казахстан. Однако согласно п. 1 Положения о Национальной комиссии по делам женщин и семейно-демографической политике при Президенте Республики Казахстан, этот орган является консультативно-совещательным и вправе лишь требовать проведения проверок, запрашивать и получать документы и информацию, направить обращение на рассмотрение соответствующему государственному органу. Очевидно, что в полномочия комиссии не входит принятие конкретных мер по обращениям граждан. Причем виды возможных мер по результатам рассмотрения обращений граждан Закон не называет.
В Законе не определяются иные органы, занимающиеся рассмотрением обращений граждан, как и отсутствует механизм защиты в случае нарушений прав на равенство. Поэтому следует констатировать отсутствие эффективного института и механизмов защиты в случае нарушений прав на равенство.
Кроме того, не установлена ответственность за нарушение данного Закона, которая бы регламентировалась либо в Кодексе «Об административных правонарушениях», либо в Уголовном кодексе Республики Казахстан.
12. Просьба представить дополнительную информацию о мерах, принятых государством-участником для ликвидации прямой и косвенной дискриминации на гендерной основе в отношении закрепленных в Пакте прав и обеспечения того, чтобы мужчины и женщины пользовались экономическим, социальными и культурными правами на основе равенства как по закону, так и на практике.
13. Просьба указать, были ли приняты какие-либо временные специальные меры с целью ускорить достижение равного осуществления женщинами и девочками прав, признанных в Пакте, и сообщить о достигнутом прогрессе в этом отношении, если таковой имеется.
12, 13. 04.12.2009 г. Парламентом Казахстана принят Закон «О профилактике бытового насилия» №214-IV. В указанном Законе даны определения терминов, в частности «бытового насилия», указаны полномочия комиссий по делам женщин и семейно-демографической политике, по делам несовершеннолетних, органов внутренних дел и др.
Новеллой является то, что в ст. 10 Закона установлены такие виды мер по защите от бытового насилия, как вынесение защитного предписания на 10 суток, которое может быть продлено прокурором до 30 суток (одновременно данная мера защиты является мерой профилактики бытового насилия), установление судом особых требований к поведению лица, совершившего бытовое насилие (такому лицу суд может запретить: разыскивать, преследовать, посещать потерпевшего, вести устные, телефонные переговоры и вступать с ним в контакты иными способами; приобретать, хранить, носить и использовать огнестрельное и другие виды оружия; такое лицо суд может обязать являться от 1 до 3 раз в месяц в органы внутренних дел), уголовно-правовые меры безопасности потерпевшего.
Отдельной статьи, предусматривающей уголовную ответственность за совершение бытового насилия нет ни в Уголовном кодексе, ни в Кодексе об административных правонарушениях.
Если усматриваются признаки совершения уголовного деяния, то в отношении подозреваемого может быть применена такая мера пресечения как подписка о невыезде. Соответствующее изменение в Уголовно-процессуальный кодекс внесено в ст. 144.
Кодекс об административных правонарушениях дополнен ст. 86-1, предусматривающая административную ответственность «Разглашение сведений о частной жизни лица, пострадавшего от бытового насилия» и наказание в виде штрафа 10 месячных расчетных показателей.
Однако соответствующие необходимые изменения в Законы РК «Об образовании», «Об органах внутренних дел», Кодекс «О здоровье народа и системе здравоохранения» (например, об обязанности администрации медицинской организации сообщать о фактах бытового насилия в отношении поступившей в медицинскую организацию жертвы), Уголовно-процессуальный кодекс (например, о сроках и порядке рассмотрения судом ходатайства об установлении особых требований к поведению лица, совершившего бытовое насилие) не внесены.
Исходя из реальной ситуации с регистрацией заявлений о правонарушениях и преступлениях органами внутренних дел (часть такой информации скрывается и не регистрируется надлежащим образом), высоким уровнем безнаказанности правонарушителей и преступников, волокитой по проведению должного расследования, отсутствует действенный быстрый и эффективный механизм защиты жертв бытового насилия и реализации нового Закона.
Основаниями для применения мер профилактики бытового насилия являются заявления (сообщение) физических и юридических лиц, обнаружение сотрудником полиции факта бытового насилия или его попытки, и поступивший из государственного органа материал. Не является таким основанием информация в средствах массовой информации.