Geum.ru

Кодексу российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 января 2006 года

Вид материалаКодекс
Оставшихся без попечения родителей
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   26
Раздел VI. ФОРМЫ ВОСПИТАНИЯ ДЕТЕЙ,

ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ


Глава 18. ВЫЯВЛЕНИЕ И УСТРОЙСТВО ДЕТЕЙ,

ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ


Статья 121. Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей


Комментарий к статье 121


1. Судьба детей, лишенных внимания семьи, небезразлична государству. Это отражается в международных правовых актах и национальном законодательстве. Статьей 20 Конвенции о правах ребенка установлено, что "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством".

Так, в России 16 ноября 2001 г. был принят Указ Президента РФ "О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001 - 2002 годы" <1>. Ежегодно готовятся государственные доклады о положении детей в стране <2>. Принята Федеральная целевая программа "Дети России" на 2003 - 2006 гг. <3> В субъектах РФ также принимаются акты, направленные на поддержку семьи и детства. Так, правительством Свердловской области принято Постановление от 4 декабря 2002 г. "О концепции реализации государственной семейной политики Свердловской области на период до 2015 года" <4>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2001. 20 ноября.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. N 839 "Об утверждении Правил разработки и распространения государственного доклада о положении детей в Российской Федерации".

<3> Российская газета. 2002. 16 октября.

<4> Областная газета. 2002. 10 декабря.


2. В СК РФ впервые в истории отечественного законодательства введен разд. VI о формах воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, который открывается гл. 18, специально посвященной выявлению и учету таких детей.

Перечень случаев, когда ребенок считается оставшимся без попечения родителей, дается в п. 1 ст. 121 СК РФ. Он не является исчерпывающим. Более того, в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот) <*> также содержится перечень ситуаций, при наличии которых ребенок остается без попечения родителей, и он шире приведенного в СК РФ. Там в дополнение к перечню СК РФ названы: признание родителя безвестно отсутствующим, ограничение его в дееспособности, осуждение к лишению свободы, нахождение родителя в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.


Думается, что применению подлежит перечень, определенный Федеральным законом, так как данный нормативный акт принят позднее СК РФ.

Этим Законом даны легальные определения таких понятий, как:

1) дети-сироты - это лица до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

2) дети, оставшиеся без попечения родителей, - это лица до 18 лет, оказавшиеся в ситуациях, перечень которых дан в ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот;

3) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, - это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в возрасте до 18 лет умерли один или оба родителя либо они остались без их попечения.

Для указанных лиц законом был введен ряд социальных гарантий, в первую очередь в жилищной сфере; им также гарантировалось сохранение права собственности на земельные участки, ранее предоставленные их родителям, и права на земельные доли, полученные их родителями в ходе приватизации и реорганизации юридических лиц агропромышленного комплекса.

3. По мнению законодателя, в перечисленных случаях ребенок не должен оставаться без охраны. Эту задачу берет на себя государство в лице специализированных органов - опеки и попечительства, функции которых возложены на органы местного самоуправления (п. 2 ст. 121 СК).

На практике в муниципалитетах эти обязанности вменяются различным отделам. Это может быть отдел образования, социальной защиты, здравоохранения. Порой создаются специализированные подразделения органов местного самоуправления - отделы опеки и попечительства. Иногда в целях защиты интересов несовершеннолетних организуются отделы семьи и детства. В какой бы форме и под каким бы наименованием ни существовали такие организации, их задача - устройство детей, оставшихся без родительского попечения. Эта миссия возложена лишь на органы опеки и попечительства. Деятельность любых других лиц (юридических или физических) в данной области напрямую запрещена законом (п. 1 ст. 121 СК).

То, какой орган будет заниматься опекой и попечительством, как он организуется и действует, определяется самими муниципалитетами, точнее - на основании их уставов, которые в свою очередь не могут противоречить законодательству соответствующего субъекта РФ и федеральному законодательству.


Статья 122. Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей


Комментарий к статье 122


1. Работа с детьми, оставшимися без попечения родителей, включает несколько этапов: 1) выявление таких несовершеннолетних; 2) постановка их на учет; 3) избрание формы устройства применительно к конкретному ребенку исходя из обстоятельств утраты им родительского попечения, возраста несовершеннолетнего, наличия или отсутствия других родственников, состояния здоровья ребенка, черт его характера и др.; 4) последующий контроль за условиями жизни ребенка (воспитания, образования, содержания).

Все эти меры принимаются для создания благоприятных условий жизни детей, охраны их интересов. Для достижения таких целей органы опеки и попечительства наделены правом и в ряде случаев обязаны выступать в судах в защиту прав несовершеннолетних.

Любым гражданам, а особенно тем, кто по долгу службы или в силу трудовой функции связан с детьми (воспитатели, учителя, работники учреждений социальной защиты, врачи и другие должностные лица), вменено в обязанность сообщать органам опеки и попечительства о ставших известными им фактах оставления детей без попечения взрослых. Сообщить об этом они могут в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения оказавшегося беспризорным ребенка.

Затем органы опеки и попечительства в сжатые сроки - в течение трех дней - обязаны обследовать условия жизни несовершеннолетнего, составив соответствующий акт. При подтверждении факта отсутствия попечения еще до решения вопроса об устройстве ребенка названным органам надлежит обеспечить защиту его интересов.

Если дети уже помещены в какое-либо учреждение (воспитательное, лечебное, социальной защиты), руководители таких организаций в течение семи дней должны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения соответствующего учреждения.

За сокрытие несовершеннолетних, оставшихся без внимания взрослых, должностные лица учебных, воспитательных, лечебных организаций и учреждений социальной защиты могут быть привлечены к ответственности (п. 4 ст. 122 СК).

2. Все дети, выявленные тем или иным способом как оставшиеся без родительского попечения, подлежат учету. Деятельность по организации учета ведется в соответствии с правилами, установленными СК РФ, а также Федеральным законом "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей". В развитие положений данного Закона Приказом Министерства образования РФ от 28 июня 2002 г. N 2482 был определен Порядок организации работы по ведению государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2002. 14 августа.


В целом надо сказать, что работа органов опеки и попечительства с такими детьми проходит несколько стадий. Сначала в течение одного месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, органы опеки и попечительства по месту его нахождения обязаны обеспечить его устройство, передав ребенка в семью других граждан, живущих в пределах муниципального образования, либо осуществить его устройство в какой-то иной форме. Как правило, иная форма подразумевает передачу ребенка в какое-либо учреждение (подробнее см. комментарий к ст. 123 СК).

Если на муниципальном уровне поместить ребенка в семью не удается, сведения о нем по прошествии месячного срока (данного для устройства несовершеннолетнего) передаются на следующий уровень - в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ.

3. Региональные органы (как правило, министерство, управление образования субъекта РФ) также в течение одного месяца должны организовать устройство ребенка в какую-либо семью, проживающую в данном регионе. В случае неудачи они обязаны направить сведения о ребенке на федеральный уровень для постановки его на учет в государственный банк данных о детях, оставшихся без родительского попечения.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством РФ возложена обязанность учета таких детей, является Министерство образования и науки РФ <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Правительства РФ от 10 марта 2005 г. N 123 "О полномочиях Министерства образования и науки Российской Федерации по оказанию содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи".


4. В соответствии с Федеральным законом государственный банк данных представляет собой совокупность информационных ресурсов регионального и федерального уровней, а также информационных технологий сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления гражданам документированной информации о детях, оставшихся без родительского попечения. Эти информационные ресурсы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и формируются для учета детей, содействия в их устройстве, а также в целях реализации права граждан РФ принять детей в семью на воспитание.

Сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, постепенно передаются с муниципального уровня на региональный. Региональные операторы в свою очередь предоставляют сведения федеральному оператору (Министерству образования и науки РФ).

5. В государственном банке данных о детях, лишенных родительского попечения, накапливаются сведения не только о детях, лишенных присмотра, но и о взрослых, желающих взять ребенка на воспитание, - кандидатах в усыновители, опекуны, попечители, приемные родители.

Органом опеки и попечительства на каждого ребенка заполняется анкета, в которой указан широкий спектр сведений о нем. Это делается с учетом возможного усыновления ребенка в будущем, для которого понадобятся сведения, идентифицирующие его как гражданина (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место жительства, гражданство). Приводятся сведения (если они есть) о родителях, имеющихся родственниках (несовершеннолетних братьях, сестрах, взрослых лицах из числа родственников, отказавшихся взять ребенка). Помещается фотография ребенка. Указывается состояние его здоровья (на сей счет существует Приказ Министерства здравоохранения РФ от 8 июля 2002 г. N 218, которым установлен Порядок предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о таких детях <*>). Даются приметы ребенка, особенности характера, этническое происхождение и др. Указываются причины утраты родительского попечения, меры, уже принятые органами опеки и попечительства нижестоящего уровня для устройства ребенка, а также возможные для данного ребенка меры устройства.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2002. 14 августа.


Не менее объемные сведения обязан предоставить о себе гражданин, желающий воспитывать ребенка.

Содержание анкет на ребенка и взрослого гражданина отнесено к конфиденциальной информации. Это персональные данные, позволяющие идентифицировать личность. Наряду со сведениями, составляющими профессиональную или коммерческую тайну, они являются информацией с ограниченным доступом, поэтому не могут быть разглашены либо сообщены любым лицам без согласия правообладателя. Оборот такой информации ограничен. Ею могут обмениваться органы опеки и попечительства. Информация о ребенке может быть предоставлена лишь гражданину, уже приобретшему статус кандидата в усыновители, опекуны, попечители, приемные родители.

Допустимо опубликование такого рода сведений в средствах массовой информации, но лишь в целях устройства детей в семью и не в виде первичных данных, а в виде производной информации. Так, Министерство образования Свердловской области на своем официальном сайте публикует данные о детях-сиротах, живущих в детских домах области <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2004. 17 февраля.


В законе дан перечень сведений, которые могут включаться в производную информацию. Это не все данные анкеты, а лишь сведения о поле, возрасте, приметах ребенка (кроме особых), его развитии, характере, родственниках, причинах отсутствия попечения и возможных мерах устройства. К таким данным предъявляется требование о недопустимости идентификации личности ребенка или его родственников на их основе.

Запрещено использовать производную информацию в коммерческих целях.

6. Доступ к государственному банку данных имеют граждане, желающие взять ребенка на воспитание. В обязательном порядке сведения из банка должны предоставляться по запросам судебно-следственных органов, прокуратуры и уполномоченного по правам человека. Использование государственного банка данных осуществляется бесплатно.

Ребенок, оставшийся без попечения родителей, состоит на учете все время, пока он не устроен каким-либо образом либо не возвращен родителям. Снятие его с учета происходит в случае достижения им дееспособности в полном объеме (в связи с достижением 18 лет, эмансипацией или вступлением в брак с понижением минимального брачного возраста), а также в случае смерти ребенка.


Статья 123. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей


Комментарий к статье 123


1. Брошенные дети - давнее социальное явление. Еще в средневековых монастырях оборудовались в воротах специальные полки, где женщины, родившие ребенка вне семьи, могли оставить его на попечение монахов.

В царской России опека считалась престижным делом. Была разработана строгая система органов. В 1746 г. по инициативе Екатерины II открылся Московский воспитательный дом, принимавший брошенных детей и сирот. В его состав входили родильный госпиталь, отделение для грудных детей, сиротский институт, ведомство для деревенских воспитанников. В институте сироты получали университетское образование, по окончании этого заведения их устраивали на работу, как правило, гувернерами. Менее способные дети получали навыки ремесла. Некоторых детей отдавали в состоятельные крестьянские семьи. При этом выплачивались денежные суммы как приемным родителям, так и самим воспитанникам по достижении совершеннолетия.

Московский воспитательный дом существовал на средства меценатов (Трубецких, Голицыных, Демидовых и др.). Они же предоставляли свои загородные резиденции для летнего отдыха детей. Руководил воспитательным домом опекунский совет во главе с генерал-поручиком Бецким.

И в дальнейшем устройством детей-сирот в России занимались царственные особы: так, императрица Мария Федоровна продолжила традицию личной опеки сиротских домов <*>.

--------------------------------

<*> См.: Голякова Е. Сироты императрицы // Российская газета. 2002. 7 марта.


2. Не стал исключением из общего правила и советский период отечественной истории. Государство занималось судьбой детей, оставшихся без семейной опеки, на законодательном уровне. Так, 1 апреля 1936 г. было принято Постановление СНК "О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся"; 23 января 1942 г. - Постановление СНК "Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей".

3. Что же предусматривает в этой области современное законодательство, какие формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ныне используются на практике?

В п. 1 ст. 123 СК РФ дан перечень форм устройства детей, лишенных заботы семьи. Он не исчерпывающий, так как законодательством субъектов РФ могут быть предложены и иные формы.

Первой среди названных форм является передача ребенка в семью. Этот способ жизнеустройства детей во всем мире признан лучшим по причинам в первую очередь психологического свойства. Как показывает многолетняя практика, коллективное воспитание оставленных своими родителями детей в специализированных учреждениях ни к чему хорошему не приводит. К сожалению, идеальных детских домов не бывает: даже если ребенок там обеспечен материально, окружить его душевной заботой сотрудники таких заведений не могут.

Передача детей в семьи может происходить различными способами, в том числе: усыновление (удочерение), учреждение опеки и попечительства и дальнейшее проживание несовершеннолетнего в семье опекуна (попечителя), помещение его в приемную <*> либо патронатную семью.

--------------------------------

<*> Положение о приемной семье, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829.


В середине 90-х гг. XX в. в нашей стране на основе заключенного Министерством образования России договора с международной организацией "Международная христианская солидарность" стали создаваться "фостерные" семьи. При такой форме ребенок временно, до решения его судьбы органами опеки и попечительства, устраивался в семью, члены которой занимались его воспитанием. Расходы им возмещались по ставкам, установленным Положением о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством) <*>.

--------------------------------

<*> Приказ Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г. N 199.


4. В практике регионов России применяются и другие формы передачи детей в семью. К примеру, в Тамбовской области создаются патронатные семьи, в том числе патронат на основе договора детского дома, где находится ребенок, с воспитателем. В Пермской области дети передаются по договорам в семьи на каникулы (как правило, на безвозмездной основе) либо в семьи усыновителей до вступления в силу решения суда об усыновлении. В Алтайском крае применяются договоры между органами опеки и попечительства и воспитателем ребенка, причем расходы на содержание распределяются между сторонами соглашения: определенный вклад делает воспитатель, а материальную поддержку в виде одежды, топлива и т.п. возлагает на себя орган опеки и попечительства. По договорам, заключаемым в других регионах, воспитателям не вменяются обязанности опекуна ребенка (а это в первую очередь обязанность по воспитанию), но труд их оплачивается <*>.

--------------------------------

<*> См.: Михеева Л.Ю. Правовое регулирование патронатного воспитания детей // Российская юстиция. 2003. N 7. С. 39.


Многообразие видов договоров о передаче детей в семью на воспитание объясняется не только заботой и вниманием к детям, оставшимся без родительского попечения. Дело еще и в том, что с экономической точки зрения содержание ребенка в замещающей семье (даже с учетом оплаты труда воспитателя) обходится государству значительно дешевле. При помещении ребенка в детский дом из выделенных средств многое уходит на систему управления, обслуживания. Непосредственно до ребенка доходит порой не более 20% этой суммы.

Если передача ребенка в семью не представляется возможной, он может быть помещен в детские учреждения различного характера: воспитательные (дом ребенка, детский дом, в том числе семейного типа <*>, интернат); лечебные (больницы различного профиля, санатории); учреждения социальной защиты населения и др. В частности, действует Примерное положение о Центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей, куда могут быть временно помещены дети в возрасте от трех до 18 лет, направленные либо обратившиеся сами. Существует также Примерное положение о социальном приюте для детей. Приюты создаются в системе органов социальной защиты для экстренной помощи несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в том числе для их временного проживания и дальнейшего устройства совместно с органами Министерства внутренних дел РФ, так как такие заведения рассчитаны на детей, совершивших правонарушения. Оба указанных Примерных положения были разработаны на основе и во исполнение Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <**>.

--------------------------------

<*> Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 195 "О детском доме семейного типа" // Российская газета. 2001. 30 марта.

<**> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. Оба Примерных положения утверждены Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 // Российская газета. 2000. 9 декабря.


Еще в 1997 г. было принято Типовое положение о кадетской школе <*>, рассчитанной на мальчиков. Правда, со временем в кадетские школы стали принимать и девочек.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5411.


Среди иных форм воспитания детей, оставшихся без родительского попечения, которые установлены нормативными актами, следует назвать и зачисление таких детей в качестве воспитанников в воинские части (см. Положение о статусе воспитанников воинских частей) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. N 745.


Это особенно актуально в пограничных районах, поэтому 20 декабря 2001 г. был издан Приказ Федеральной пограничной службы о мерах по выполнению в Пограничной службе РФ названного ранее Постановления Правительства РФ.

В Кузбассе, например, создана губернаторская женская гимназия для одаренных, но социально обездоленных детей, воспитанницы в которую набираются не только из детских домов и школ-интернатов, но и из неполных, многодетных семей. Там существует муниципальное предприятие "Центр социальной помощи семье и детям" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Павлов В. Кто накормит и согреет меня, бедную сироту? // Российская газета. 2002. 24 января.


В целом существующим законодательством разработано немало способов устройства детей, оставшихся без попечения со стороны взрослых членов семьи. Еще более разнообразен опыт регионов. Продиктовано это желанием общества не оставить таких детей без внимания, учитывая при этом неизбежные материальные затраты, необходимые в период их воспитания.