Курганская В. Д., Дунаев В. Ю. К вопросу о концептуализации сферы политического управления

Вид материала

Документы

Содержание 1. Модель «центр – местная власть». 3. Модель «государство – общество» 4. Модель «общество – государство» Правила и инструкции Потребности граждан Низкий Низкая Количество Общий Дифференцированный Текущее Схема 3. Основные типы организационных структур Иерархия Цепочка Звезда Сеть Бусова Н.А.

Подобный материал:

• Петра Аркадьевича Столыпина (1862-1911). Цель конференции: осмыслить итоги и урок, 58.08kb.
• М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа, 924.24kb.
• М. В. Ломоносова факультет государственного управления кафедра политического анализа, 755.43kb.
• Учебно-методический комплекс по дисциплине управление качеством Специальность, 248.02kb.
• Социальная сфера. Реферат 2003г, 171.26kb.
• Доклад о результатах и основных направлениях деятельности, 273.72kb.
• Методика и направления деятельности по предотвращению полит конфликтов Методика политического, 15.26kb.
• М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа, 1894.08kb.
• Курс «Управление по результатам и оценка эффективности государственного и муниципального, 121.99kb.
• Темы курсовых работ Структура образа политического лидера и методы его формирования, 50.47kb.

Курганская В.Д., Дунаев В.Ю.


К вопросу о концептуализации сферы политического управления


Очевидно, что принятие той или иной модели организации политического пространства имеет решающее значение для выбора и применения методов политического управления. Рассмотрим основные концепции политического бытия и вытекающие из них особенности политического управления.

1. В традиционной политологии существуют две методологических парадигмы оценки политических систем. Первая, восходящая к Платону и Аристотелю, связана с постановкой вопроса о том, какой политический режим наиболее соответствует сущности человека, требованию реализации гуманистических идеалов и ценностей. Вторая, идущая от Макиавелли, акцентирует проблему эффективности политических режимов: «Наука политики – холодная инструментальная наука, которая учит тому, как достигать результатов, а не тому, как следовать ценностям»¹.

В современной политической теории утверждение альтернативности этих подходов вытесняется более широким пониманием, не противополагающим столь односторонне интересы и ценности, расчетливо-осмотрительную целерациональность и идеальное целеполагание. Императивом современной политологии становится задача синтеза онтологически-аксиологического и функционального подходов, инструментально-утилитарного и философско-культурологического понимания сущности политики, преодоление крайностей технократического редукционизма и абстрактно-гуманистической риторики. На основе этой парадигмы разрабатываются модели делиберативной (дискурсивно-консенсусной, коммуникативной) демократии, альтернативные либеральной политике интересов.

В моделях делиберативной демократии (Дж. Коэн, Х. Арендт, Ю. Хабермас) ключевой является идея о том, что содержанием политики является выработка справедливых политических решений как результат консенсуса или компромисса, достигнутого в ходе их обсуждения. Политическая власть рассматривается как потенциал общей воли, сформированной в свободной коммуникации равных граждан. Тем самым легитимная политическая власть противопоставляется насилию.

Согласно второй модели, политика рассматривается исключительно как борьба стратегически действующих социальных групп за приобретение или удержание позиций власти с целью утверждения своей политической воли и защиты интересов. Для модели политики интересов аксиоматическим является положение о том, что «любая власть выступает как право и возможность одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения»². Постулат о том, что конфликт групповых интересов и ценностей является основой структурирования политического пространства доминирует в современной политической философии и присущ самым разным либеральным политическим теориям (М. Вебер, Ф. Хайек, К. Поппер, Р. Даль, Й. Шумпеттер)³.

Традиционные методы и подходы социальной инженерии развивались в русле именно парадигмы политики интересов. Делиберативная демократия призвана на практике реализовать принцип ненасилия в политической сфере. В этой модели принципиально не применимы методы социальной инженерии, основанные на манипуляции или принуждении. Единственная сила, которая может заставить участников публичного обсуждения принять ту или иную позицию, это сила лучшего, более убедительного аргумента. Любые формы принуждения, связанные с неравным распределением власти и ресурсов, должны быть исключены. Само по себе публичное обсуждение ведет к исключению узко эгоистических, индивидуальных или групповых, предпочтений и интересов, фокусируя внимание на соображениях общего блага.

С точки зрения современного понимания оснований политической рациональности невозможно претендовать на знание процедур, способных обеспечить единственно правильное решение, соответствующее некоему абсолютному стандарту. Не является такой процедурой и публичное обсуждение. Но достигнутое в ходе такой дискуссии решение, будучи легитимным и рациональным, остается вместе с тем открытым для пересмотра в свете новой информации и новых аргументов.

Делиберативная демократия имеет ту особенность, что она предотвращает подмену легитимности управления его эффективностью. Административная власть имеет тенденцию к переходу на самопрограммирование, на рост своей независимости от общества. «Неограниченный дискурс свободных и равных граждан является основанием легитимности институтов и норм демократического общества: институты легитимны постольку, поскольку они устанавливают организационную структуру свободного публичного обсуждения, нормы легитимны в той мере, в какой они являются результатом такого обсуждения»⁴.

Однако при всех своих несомненных достоинствах делиберативная модель демократии не может быть обеспечена конкретными политическими технологиями. Развитие политической общественной сферы как промежуточной структуры между политической системой и частной сферой можно стимулировать или затормозить, но жизнеспособное гражданское общество возникает в результате спонтанного возникновения общественных ассоциаций, групп и движений, его нельзя создать методами правового регулирования, административного контроля или политического управления.

Другим важным концептуально-терминологическим различием, определяющим особенности применения методов социальной инженерии к управлению внутриполитическими процессами, является различие государственной и общественной политики.

В отечественной литературе обычно используется термин «государственная политика», ставя тем самым акцент на субъекте политического управления, т.е. на государстве. При этом подходе главная роль при разработке государственной политики отводится органам государственной власти и управления, т.е. чиновникам и политикам, принимающим управленческие решения. В то же время политика имеет общественный характер, так как она направлена на удовлетворение общественных потребностей и интересов, в ее разработке в той или иной форме принимают участие различные институты гражданского общества. В западных странах чаще всего используют термин «общественная политика» (public policy), подразумевая, что законодательные и исполнительные органы власти должны отражать волю и интересы граждан. При таком подходе предполагается, что на основе интересов граждан формируется государственная стратегия, реализуемая через государственное управление. Процесс формирования государственной политики происходит в соответствии со следующей схемой:


Схема 1. Процесс формирования государственной политики







Таким образом, при анализе внутриполитических процессов и разработке социоинженерных методов управления ими многое зависит от того, какой стороне политики уделяется основное внимание (какая из них полагается определяющей) и какими критериями при этом пользуются: рассматривается ли политика как социальный процесс по решению общественных проблем, в котором на равных участвуют государство и гражданское общество, или политика рассматривается как деятельность государственно-политических институтов. В зависимости от того, какая именно сторона из оппозиций «центр – местная власть» и «государственные органы власти – гражданское общество» берется за основу, выделяются четыре основных модели политического управления:

1. Модель «центр – местная власть». Решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до органов регионального или местного управления как исполнителей государственной политики.

2. Модель «местная власть – центр», при которой государственная политика разрабатывается на основе предложений, мнений и интересов региональных и местных органов управления.

3. Модель «государство – общество», когда управление политическими процессами ведется силами бюрократического аппарата, а общественные организации и граждане являются потребителями услуг и исполнителями административных решений.

4. Модель «общество – государство», при которой при сохранении централизованного управления активно действуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций.

В практике политического управления, в том числе и в Казахстане, реализуются, как правило, все эти модели в зависимости от характера решаемых задач и целей, преследуемых субъектами политических решений. Речь может идти о преобладании, преимущественном использовании той или иной модели для выработки оптимального профиля политического управления. В целом же государственная политика всегда должна носить публичный характер, быть транспарентной для граждан и выражать согласованные интересы различных социальных групп и слоев населения страны.

Мировой опыт свидетельствует, что для выполнения задачи обновления системы политического управления необходимы:

• анализ и комплексное изучение функционирования госаппарата и всей системы государственного управления и власти;
  
• разработка концепции и рабочих программ повышения эффективности государственно-политического управления на основе отечественного и зарубежного опыта;
  
• совершенствование административных процедур и формирование государственно-административной политики;
  
• оптимизация отношений между гражданами, их объединениями и органами государственной и местной власти.
  

В решении этих фундаментальных задач заметная роль должна быть отведена социоинженерным методам и технологиям.

В последнее время во многих странах наметился отход от традиционной, административно-бюрократической модели политического управления. Происходит развитие организационных структур на основе горизонтальных связей и сетей, широкого использования информационных технологий. Грань между субъектами (органы государственного управления) и объектами (социальные слои, группы, организации, отдельные граждане) государственной политики становится достаточно подвижной и функциональной. Новая, «постбюрократическая» модель управления получила название «Новое государственное управление»(New public management). Идеи нового государственного управления как реакции на новые ценности, потребности и вызовы современности широко используются правительствами различных стран при осуществлении административных реформ, обновлении всей системы государственного устройства и модернизации институтов политической власти.

Основные критерии и отличительные особенности, характеризующие формирование политической сферы в рамках традиционной и современной моделей, представлены на схеме 2.


Схема 2. Основные характеристики традиционного и современного

типа политики

Правила и инструкции

Потребности граждан

Низкий

Высокий

Редко проводятся

Часто проводятся

Редко привлекаются

Часто привлекаются


Высокая

Низкая

Количество

Качество

Отрицательное

Разумный риск

Затраты

Результаты

Общий

Дифференцированный

Текущее

Стратегическое

Низкое

Высокое

Что касается стран СНГ, в которых проводятся административные реформы, в том числе и Казахстана, то в них становление новой системы политического управления происходит, с большим или меньшим успехом, по нескольким направлениям. К важнейшим из них можно отнести:

1. Формирование новой системы разработки и координации государственной политики.
   
2. Модернизация структур и общего механизма деятельности центрального правительства, включая систему принятия решений.
   
3. Совершенствование организационных структур и административных процедур в министерствах и ведомствах.
   
4. Укрепление законодательной и нормативной базы деятельности органов государственной власти и управления.
   
5. Модернизация кадровой политики и государственной службы, совершенствование системы обучения персонала.
   
6. Развитие механизма взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами власти.
   
7. Совершенствование финансового менеджмента и системы государственного регулирования.
   
8. Обеспечение открытости и улучшение взаимоотношений между гражданским обществом, бизнесом и государственными органами власти.
   
9. Совершенствование системы контроля, ответственности и подотчетности в госаппарате⁵.
   

Магистральную линию трансформации технологий политического управления в Казахстане можно определить как переход от административно-командной модели тоталитарного периода через различные формы авторитарно-бюрократического управления на стадии модернизации социально-политической системы к либерально-демократическим моделям «политики интересов» как завершающего этапа периода политической трансформации и затем, в идеале, к «постбюрократической», делиберативной форме демократического самоуправления. Данные модели являются не только последовательно сменяющими друг друга этапами эволюции форм политического управления, но сосуществуют как различные принципы и технологии актуально осуществляемого политического процесса^5. Таким образом, задачей применения методов социальной инженерии является практическое обеспечение повышения удельного веса переговорных, коммуникативно-дискурсивных социальных технологий и снижения роли административно-приказных методов управления внутриполитическими процессами.

Эта задача обусловлена также и основными общемировыми тенденциями. Современный этап развития цивилизации типологически характеризуется тем, что созданные информационными технологиями глобальные сети направляют процессы трансформации социальной реальности. Эта новая реальность обладает независимостью от социального и политического контроля, стоит над обществом, над государственными границами и т.д. Ее организационной структуре соответствует определенная управленческая парадигма.


Схема 3. Основные типы организационных структур






















Иерархия Цепочка Звезда Сеть


Сетевая структура наиболее полно реализована во всемирной паутине Интернета⁶. Сетевая структура обладает распределенным, децентрализованным ресурсом, что препятствует образованию жесткой управленческой иерархии, построенной по принципу допуска к ресурсам. Индивид, получивший доступ к одной из точек сети, автоматически получает возможность доступа ко всей полноте ресурсов. Власть, формально принадлежащая государственным органам, все больше утрачивает способность преодолевать сопротивление неформальных сетевых структур, основанных на личной зависимости и взаимных обменах услугами.

Сетевые связи резко снижают значение вертикальных управленческих иерархий, на основе которых построены все традиционные системы политического управления. С точки зрения требований новой социальной морфологии и экспансии «киберлиберализма» требуют пересмотра многие устоявшиеся управленческие постулаты социальной инженерии.