Обращение к этим вопросам актуально по многим причинам

Вид материала

Документы

Содержание Начало формирования нормативной основы сотрудничества в сфере образования: шестидесятые – девяностые годы В новое тысячелетие: Программа «Образование и профессиональная подготовка 2010»

Подобный материал:

• 6 Влияние глобального потепления климата на водные ресурсы и их использование, 203.87kb.
• Джемс Олдридж подводная охота, 3686.69kb.
• 1. Мешающие факторы возникновения новых знаний, 257.2kb.
• Великого Княжества Литовского, Русского и Жамойтского? Этим и многим другим вопросам, 2740.45kb.
• Функции и полномочия воеводы, 104.72kb.
• Бабынина Елена Вячеславовна, 110.68kb.
• Ганизовывать непосредственное волеизъявление в форме референдума по любым вопросам, 731.2kb.
• «Верховенство закона» (9 дней, с 17 по 25 июля), прошла в Северной Каролине, столица, 145.91kb.
• Сочинение целиком тональное, и, кстати, написанное в тональности Ре мажор, 87.3kb.
• Данного исследования является объектом активного интереса со стороны ученых-историков, 641.71kb.

Сотрудничество в сфере образования в Европе:

нормативная основа, методы и инструменты кооперации

Ларионова М.В.

Введение

В статье представлен анализ нормативной базы развития сотрудничества в сфере образования в ЕС, методов и инструментов его реализации, даны некоторые выводы о трансформации роли образовательной политики на различных этапах развития европейской интеграции, деятельности Европейских Сообществ и Европейского Союза *.

Обращение к этим вопросам актуально по многим причинам. Во-первых, в «Дорожной карте»¹ по общему пространству науки и образования, одобренной на московском саммите Россия-ЕС в мае 2005 г., Стороны договорились «содействовать интеграции и углублению сотрудничества в рамках создаваемого Европейского пространства высшего образования в соответствии с основными положениями Болонского процесса». В связи с этим практическое значение приобретает анализ выбора основных принципов и инструментов кооперации, факторов успеха и основных закономерностей развития образовательного сотрудничества. В последние годы в России появилось достаточно много работ, посвященных опыту, инструментам и документам, заложившим основы формирования общеевропейского пространства высшего образования. Опыт, накопленный в этой сфере в ЕС задолго до начала Болонского процесса, освещен меньше, хотя он оказал значительное влияние на инструменты и методы формирования общего пространства высшего образования в Европе. Учитывая это, в данной статье рассматривается сотрудничество в данной сфере только в рамках ЕС.

Во-вторых, программы Сообществ/Союза в сфере образования являются важнейшим политическим ресурсом воздействия на процессы интеграции и их восприятие в обществе. Образование играет значительную роль в формировании идентичности, и «контроль над образованием имеет особое значение для обеспечения легитимности европейских институтов»². Европейская комиссия накопила огромный опыт использования финансовых, политических и информационных ресурсов для создания и развития транснациональных сетей, продвигающих интеграционные процессы, инициируя и поддерживая образовательные проекты, обеспечивая публичность их результатов и способствуя, тем самым, повышению роли европейских институтов. В процессе развития образовательного сотрудничества в ЕС совершенствуются его нормативная и инструментальная база, институциональная структура, повышается качество и увеличиваются ресурсы. Так, за период 1987-2004 гг. в программах ЕС приняли участие более 2 000 университетов, то есть более 50% их общего количества в странах-членах ЕС. Более 10 000 школ участвуют в различных многосторонних проектах, свыше 1,2 миллиона студентов прошли включенное обучение за рубежом, и к 2010 г. планируется увеличить эту цифру в два раза при одновременном увеличении финансирования по индивидуальным грантам.

Теоретическая актуальность анализа определяется тем, что образовательная политика до сих пор занимает периферийное положение в исследованиях интеграционных процессов. Противоречие между ролью образовательной политики в достижении целей строительства ЕС и ее маргинальным положением в исследованиях интеграционных процессов объясняется тем, что формально эта политика относится к компетенции государств-членов, хотя возрастающая активность институтов ЕС очевидна.

Представляется также, что методы и инструменты сотрудничества стран-членов ЕС в сфере образования могут быть полезны не только для эффективного участия России в формировании общеевропейского пространства высшего образования, но и для совершенствования принципов и механизмов ее сотрудничества с ключевыми партнерами в СНГ.

Начало формирования нормативной основы сотрудничества в сфере образования: шестидесятые – девяностые годы

Раздел о социальной политике в Договоре, учредившем Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), не включал образование в перечень основных направлений политики. Но Договор предусматривал право Совета министров принять в будущем соответствующие решения. Согласно статье 128, «Совет, действуя по предложению Комиссии и после консультаций с Экономическим и Социальным комитетом, формулирует общие принципы осуществления общей политики в сфере профессионального обучения, способной содействовать гармоничному развитию как национальных хозяйств, так и общего рынка»³.

В статье 48 (глава 1, раздел III) устанавливалось право работников свободно передвигаться и трудоустраиваться на территории государств-членов. Предпосылкой реализации этого права является признание эквивалентности документов о полученном образовании. Согласно статье 57, «Для облегчения возможности граждан осуществлять предпринимательскую деятельность Совет, по предложению Комиссии и после проведения консультаций с Ассамблеей, … издаст директивы о взаимном признании дипломов, сертификатов и других свидетельств о формальных квалификациях». Статья 125 Договора предусматривала возможность со-финансирования затрат на переподготовку рабочих из средств Европейского социального фонда.

Таким образом, сотрудничество в сфере профессионального образования было призвано содействовать не только взаимопониманию между гражданами стран – членов Сообщества и формированию общих ценностей, но, прежде всего, созданию общего рынка рабочей силы на его территории.

В 60-е годы, через пять лет после подписания Договора о создании ЕЭС и через год после начала второго этапа перехода к Общему рынку, Решением Совета Европейских Сообществ (далее – Совета) от 2 апреля 1963 г. были утверждены «Общие принципы реализации общей политики в сфере профессионального обучения» (63/266/EEC), направленной на «гармоничное развитие национальных хозяйств и общего рынка». Эффективная общая политика в сфере профессионального обучения была призвана обеспечить свободу передвижения рабочих, свободу выбора профессии, возможность профессиональной подготовки и переподготовки на различных этапах трудовой деятельности граждан; особое значение придавалось подготовке и переподготовке педагогов⁴.

Для координации сотрудничества в сфере профессионального обучения Решением Совета от 2 апреля 1963 г. был создан Консультативный Совет при Комиссии Европейских Сообществ (далее – Комиссии) и сформулированы принципы кооперации, образовавшие фундамент процесса формирования общего пространства образования в Европе и действующие в настоящее время. Фактически, была создана правовая основа общей политики в сфере профессионального обучения, определены принципы и механизмы ее реализации.

Начало 70-х годов в истории европейской интеграции ознаменовано целым рядом важнейших событий и решений, повлиявших на динамику сотрудничества в области образования. Был взят курс на создание Экономического и валютного союза, с перспективой «преобразовать всю совокупность взаимоотношений в Европейский Союз» не позднее 1980 г. В январе 1973 г. вступил в силу Договор о присоединении Соединенного Королевства, Ирландии и Дании. Шестерка участников европейской интеграции превратилась в Девятку.

Однако резкое ухудшение мировой экономической конъюнктуры, обусловленное кризисом международной валютной системы и резким повышением цен на нефть, положило конец периоду высоких темпов экономического роста. Ухудшение социально– экономической ситуации, рост безработицы, увеличение разрыва в уровне экономического и социального развития государств–членов ЕС стали факторами дезинтеграции. Необходимы были конкретные меры по активизации социальной политики, в том числе направленные на адаптацию и переподготовку безработных, повышение качества профессиональной подготовки, взаимное признание дипломов, необходимое для свободы передвижения и предпринимательской деятельности в Сообществе.

В 1971 г. Комиссия разработала «Общие рекомендации для формирования программы Сообщества по профессиональной подготовке». Учитывая уроки прошедшего периода, новая программа должна была обеспечить более тесную связь развития образования и экономики; включение всех уровней профессионального образования; выбор приоритетных проектов, отражающих потребности технологического развития Сообщества в кратко-, средне- и долгосрочном периодах, и использование новейших образовательных идей и технологий. Конкретные задачи профессиональной подготовки предлагалось увязать с важнейшими структурными изменениями в экономике.

В 1974 г. на основании Резолюции Совета о взаимном признании дипломов, сертификатов и других документов, подтверждающих формальные квалификации, министры образования стран-членов приняли Резолюцию о сотрудничестве, в которой подчеркивалась «необходимость институционализации Европейского сотрудничества в сфере образования». С целью содействия достижению поставленных целей было решено учредить Комитет по образованию, состоящий из представителей государств-членов и Комиссии и возглавляемый министром образования страны, выполняющей президентские функции в ЕЭС. Комитет стал важным институтом координации и развития общей образовательной политики.

Таким образом, формировалась как нормативная основа, так и институциональная архитектура сотрудничества. В 1975 г. Регламентом Совета № 337/75 был учрежден Европейский центр по развитию профессиональной подготовки (CEDEFOP), финансирование которого осуществляется из бюджета ЕС согласно Регламенту Совета о мерах по обеспечению финансирования Европейского центра по развитию профессиональной подготовки, принятому в июне 1976 г.

В 1976 г., после того как в январе 1975 г. вступило в силу положение 201 (269) Римского договора о собственном бюджете Сообщества, была принята первая «Программа действий в сфере образования»⁵, в основу которой легли «Общие рекомендации формирования программы Сообщества по профессиональной подготовке». Реализация целей Программы требовала адекватного информационного обеспечения, и в данном решении была зафиксирована задача создания в Сообществе информационной сети по образованию. Сеть ЕВРИДАЙС (Eurydice), полномасштабная деятельность которой началась в 1980 г., стала важнейшей составляющей механизма, обеспечивающего качество образовательного сотрудничества. Сеть включает национальные подразделения, учрежденные министерствами образования, и центральное подразделение, учрежденное Комиссией. Подразделения сети занимаются сбором, мониторингом, обработкой и распространением сопоставимой аналитической информации и статистических данных о системах образования и образовательной политике в странах ЕС. После начала Болонского процесса сеть раз в два года к заседанию министров образования стран-участниц Болонского процесса готовит обзоры состояния реализации целей формирования общеевропейского пространства высшего образования в странах, подписавших Болонскую декларацию.

Решения Совета и Совета министров образования от 9 февраля 1976 г. стало основой для развития нормативной базы взаимного признания квалификаций. В декабре 1978 г. была принята Директива Совета о взаимном признании дипломов, сертификатов и других свидетельств формальной квалификации в области ветеринарии, включая меры, способствующие реализации права предпринимательской деятельности и предоставления услуг. В 80-е годы эта норма была распространена на медицину, стоматологию и фармацию, на сферу архитектуры. Для дальнейшего развития этой практики в июле 1985 г. Совет ЕС принял решение, в котором была поставлена задача «усиления совместных действий стран-членов и Комиссии с целью установления сопоставимости квалификаций профессиональной подготовки в Сообществе и усовершенствования информационного обеспечения»⁶.

В конце 70-х и первой половине 80-х годов вышедшее из кризиса Сообщество приняло ряд важных решений, внесших качественные изменения в процесс интеграции. В марте 1979 г. была учреждена Европейская валютная система. В июне того же года прошли первые прямые выборы в Европейский парламент. 1 января 1981 г., после присоединения Греции, Девятка превратилась в Десятку. В июне 1983 г. на заседании Евросовета в Штутгарте была принята «Торжественная Декларация о Европейском Союзе», провозгласившая намерение государств-членов преобразовать Европейские Сообщества в Европейский Союз. В мае 1985 г. Комиссия опубликовала Белую Книгу, в которой был изложен план перехода к единому внутреннему рынку, предусматривавший завершение этого процесса к концу 1992 г. В феврале 1986 г. страны-члены ЕС подписали Единый Европейский Акт, который вошел в силу в 1987 г.

В этом контексте по-новому встал вопрос о роли и задачах политики ЕС в сфере образования. Единый Европейский акт не предусматривал нововведений в данном направлении политики ЕС, однако строительство «пространства без внутренних границ, в котором будет обеспечено свободное движение товаров, граждан, услуг и капитала»⁷, требовало, среди всего прочего, усиления координации и дальнейшей консолидации усилий стран-членов в сфере образования. В июне 1987 г. Евросовет и Европейский парламент (ЕП) приняли Решение о реализации программы Сообщества, направленной на повышение мобильности студентов университетов (программа Эразмус)⁸. В мае 1998 г. принята Резолюция Совета и Совета министров образования о Европейском измерении в образовании, которая рассматривает усиление этого измерения как инструмент содействия достижению целей Сообщества и предусматривает ряд скоординированных мер на период 1988–1992 гг. В их числе – разработка специальных программ и учебных материалов, расширение обменов школьниками, студентами и преподавателями. Программы поддержки мобильности и академического сотрудничества становятся важнейшим механизмом развития сотрудничества в сфере образования.

Два других механизма, созданных к 90-м годам, включают инструменты сетевого информационного взаимодействия и мониторинга результатов кооперации. Нормативная база взаимного признания становится все более сложной, распространяясь на новые области и профессии, учитывая различия в структуре и программах профессиональной подготовки, предусматривая взаимоприемлемые решения, направленные на ликвидацию препятствий трудовой деятельности граждан в регулируемых профессиях. Учитывая, что «процесс политической, экономической и социальной интеграции в Европейском Сообществе имеет следствием качественное и количественное увеличение информационных требований, касающихся образования и систем подготовки», в декабре 1990 г. страны-члены приняли к исполнению Решение Совета и Совета министров «усиливать и развивать информационную сеть Eurydice как главный инструмент, обеспечивающий информацией на уровнях государств и Сообщества структуры, системы и процессы развития образования»⁹.

Резолюция Совета от 18 декабря 1990 г. о сопоставимости профессиональных квалификаций вводит в практику сотрудничества оценку результатов проделанной работы с целью обеспечения сопоставимости квалификаций и ее расширения на новые профессии и уровни, считая эту работу «условием реальной свободы передвижения работников в рамках Сообщества»¹⁰. Странам-членам было предложено представить национальные доклады к 31 декабря 1991 г., на основе которых Комиссия должна подготовить предложения Совету.

Таким образом, к 90-м годам заложены некоторые элементы метода сотрудничества, впоследствии получившего название открытого метода координации. В полном виде этот метод предусматривает: согласие относительно целей и рекомендаций; обмен наилучшим практическим опытом и регулярную оценку результатов применения совместно разработанных критериев и индикаторов достижения целей; многоуровневое наблюдение; итеративный процесс взаимного обучения. В целях содействия такому сотрудничеству, 25 ноября 1991 г. Совет и Совет министров образования приняли Резолюцию, предусматривавшую создание надежной статистики и развитие исследований в сфере образовании в Европейском Сообществе.

С начала 90-х годов динамика интеграционных процессов в ЕС ускорилась и «вглубь», и «вширь». К концу 1992 г. в основном завершилось создание единого внутреннего рынка. В феврале того же года был подписан Договор о Европейском Союзе, главной частью которого стала программа создания Экономического и валютного союза. Фактически, ее осуществление началось еще в 1990 г. В июне 1993 г. на заседании Европейского Совета в Копенгагене обсуждена и одобрена представленная Европейской Комиссией (ЕК) «Белая книга о росте, конкурентоспособности и занятости». Там же, в рамках стратегии расширения интеграции, были утверждены критерии присоединения к ЕС государств Центральной и Восточной Европы, которым вскоре было предложено разработать и представить Комиссии национальные программы подготовки к вступлению. В последующие годы высшие институты ЕС приняли еще несколько документов, определявших ориентиры экономической и социальной политики государств-членов и Союза в целом, в том числе «Пакт стабильности и роста» (1997).

Одновременно происходило интенсивное уплотнение ткани сотрудничества в сфере образования, обусловленное двумя факторами. Во-первых, «изменился общий характер взаимодействия между экономической интеграцией и социальным развитием в рамках ЕС. Если на предыдущих этапах развития европейской интеграции имел место скорее тот или иной дисбаланс прямых и обратных связей между экономической интеграцией и социальным развитием, то на нынешнем этапе это действительно обоюдное и гораздо более органичное взаимодействие, в котором нельзя пренебречь на «экономическим», ни «социальным»¹¹. Во-вторых, возникли новые задачи в сфере подготовки квалифицированных рабочих, служащих и специалистов высшей квалификации, которые были бы адаптированными к потребностям обновляющейся технологии и условиям общего экономического пространства в ЕС.

К 1992 г. за почти 30 лет нормотворческой деятельности в этой сфере было принято более 20 Директив Совета; некоторые из них были рассмотрены выше. В июне 1992 г. Совет принял Директиву 92/51/EEC о второй общей системе признания профессионального обучения в регулируемых профессиях. В декабре того же года принята Резолюция Совета о прозрачности квалификаций. Полный список регулируемых профессий, вошедших в систему взаимного признания профессиональных квалификаций, составил приложение VII к Соглашению об общем экономическом пространстве между ЕС и ЕЗСТ ¹².

Поступательное расширение и усложнение сферы применения принципов взаимного признания профессиональных квалификаций требовало усиления сотрудничества в целях обеспечения качества образовательных систем, формирования доверия к качеству академических программ и качеству профессиональной подготовки, поиска и реализации новых форм партнерства. В Резолюции Совета от 5 декабря 1994 г. о качестве и привлекательности профессионального образования и подготовки подчеркивается, что ответственность за повышение качества высшего образования лежит на всех странах-членах и на каждом учебном институте в рамках ЕС. Учитывая разнообразие национального опыта, его следует дополнить европейским опытом, накопленным, в частности, в рамках пилотных проектов, направленных на создание или укрепление сотрудничества в этой сфере; в решении этой задачи им предстоит сыграть существенную роль.

Их роль важна и по другой причине. Предоставленное гражданам ЕС право свободы передвижения в действительности не привело к значительному росту потоков рабочей силы между государствами-членами. Напротив, фактически в ЕС существует консенсус в том, что это было бы политически и социально нежелательно. Низкий уровень мобильности внутри Союза означает также, что национальные рынки труда сохранят свою идентичность в течение долгого времени. Соответственно, сохранятся языковые и культурные барьеры, а также барьеры, связанные с тем, что не доведено до конца взаимное признание степеней и профессиональных квалификаций. Поэтому для их преодоления была необходима скоординированная политика, одним из важных инструментов которой стали бы общие образовательные проекты и программы развития мобильности.

Решением Совета от 6 декабря 1994 г. об учреждении Программы действий для реализации политики ЕС в сфере профессиональной подготовки был открыт новый этап сотрудничества в этом направлении. В задачи Программы входило совершенствование качества и инновационной способности систем профессиональной подготовки стран-членов; развитие европейского измерения в сфере образования; развитие обучения в течение всей жизни с целью снижения безработицы и повышение профессионального уровня граждан; содействие сотрудничеству в сфере профессиональной подготовки, повышении прозрачности квалификаций и понимания ключевых компетенций, необходимых для обеспечения технологического развития и функционирования общего рынка, включая свободное передвижение товаров, услуг, граждан и капитала, конкурентоспособности предприятий и качества рынка труда. Новые программы отличались от предшествовавших и по объемам финансирования, и по масштабу поставленных целей. Финансирование первого этапа на период с 1 января 1995 по 31 декабря 1999 г. составило 620 млн. экю.

Эффективность Программы была оценена очень высоко, и 26 апреля 1999 г. Совет принял решение учредить вторую фазу Программы действий в сфере профессиональной подготовки под названием «Леонардо да Винчи», рассчитанную на период 2000-2006 гг.¹³. Финансирование этого этапа составило 1 150 млн. евро. Отражая социально-экономические приоритеты нового периода, Программа была призвана способствовать формированию «Европы знаний» посредством развития Европейского пространства кооперации в сфере образования и профессиональной подготовки, повышения мобильности, расширения сотрудничества между учебными заведениями всех профилей, распространения новых методов обучения. В задачи Программы входила поддержка политики государств-членов, ориентированной на развитие обучения в течение всей жизни, продлевающего период активной деятельности граждан и способствующего повышению общего уровня занятости. Наконец, Программа предусматривала проведение регулярного мониторинга политики государств-членов и оценки ее соответствия новым задачам, а также достигнутых результатов.

В марте 1995 г. были приняты сразу четыре решения о сотрудничестве в разных сферах образования. 14 марта 1995 г. Европарламент и Совет учредили Программу действия «Сократес»¹⁴, призванную содействовать развитию сотрудничества стран-членов в сфере высшего образования, повышению ее качества и усилению европейского измерения. На период с 1 января 1995 по 31 декабря 1999 г. в рамках программы выделялось 850 млн. экю.. В тот же день Решением No 818/95/EC ЕП и Совет утвердили третью фазу Программы действий «Молодежь за Европу»¹⁵, направленной на развитие молодежных обменов в ЕС, с объемом финансирования 126 млн. экю в тот же период времени. 31 марта Совет принял две резолюции – (1) об улучшении и диверсификации языкового обучения и подготовки в образовательных системах в ЕС и (2) о сотрудничестве в сфере информации и исследований, касающихся молодежи.

В июне 1997 г. Совет министров образования впервые обсудил предложение о Рекомендациях по обеспечению качества в высшем образовании. Политическое согласие на текст Рекомендаций (при воздержавшейся от голосования Германии) было достигнуто на следующем заседании Совета министров образования в декабре того же года. В окончательном виде Рекомендация о Европейском сотрудничестве по обеспечению качества в высшем образования были приняты Советом в сентябре 1998 г. Они не имели обязательной силы, но были призваны способствовать сближению национального регулирования в этой области, действуя как нормы «мягкого права».

В совершенствовании базы взаимного признания также был предпринят еще один важный шаг. В дополнение к предшествующим актам, 7 июня 1999 г. ЕП и Совет приняли Директиву 1999/42/EC об учреждении механизма для признания квалификаций в отношении профессиональной деятельности, включенной в Директивы о либерализации и переходных мерах.

Необходимо напомнить, какие события вызвали необходимость принятия названных решений и сделали их осуществление возможным, какие процессы они подготавливали, сопровождали и закрепляли. Начался второй этап перехода к экономическому и валютному союзу (1994 – 1998 гг.). Кроме того, начинался процесс подготовки пятого расширения ЕС: в декабре 1994 г. на заседании Европейского Совета в Эссене был согласован ряд мер, составляющих часть стратегии присоединения. С 1 января 1995 г. к ЕС присоединились Австрия, Финляндия и Швеция, что не могло не оказать существенного влияния на формирование Европейской социальной модели. С ноября 1993 г. на саммитах ЕС постоянно обсуждаются проблемы и политика занятости (Эссен, декабрь 1994; Флоренция, июнь 1996; Люксембург, специальный саммит по занятости, ноябрь 1977). В марте 1996 г. открылась межправительственная конференция, которая завершилась в октябре 1977 г. подписанием Амстердамского договора. В его текст был включен Протокол о социальной политике, против чего в 1992 г. возражал Лондон. Теперь значительно расширились возможности совместных действий, направленных на решение социальных проблем и, соответственно, способствующих дальнейшему развитию экономической и политической интеграции

В этих условиях на Заседании Совета по образованию 26 ноября 1999 г., обсудившем результаты открытой дискуссии о роли образования и подготовки в следующем тысячелетии, было принято Решение о новых рабочих процедурах для развития сотрудничества в сфере образования и подготовки, закрепленное Резолюцией Совета от 17 декабря 1999 г. «В новое тысячелетие: новые рабочие процедуры для европейского сотрудничества в сфере образования и подготовки¹⁶. Это решение, казалось бы, относилось к процедурным вопросам. Однако процедурные вопросы во взаимодействии институтов ЕС никогда не играли чисто технической роли. Именно в ходе рабочих процедур окончательно формируется повестка официальных заседаний, обеспечивающая согласование приоритетов.

В новое тысячелетие: Программа «Образование и профессиональная подготовка 2010»

Новый этап сотрудничества в сфере образования в ЕС связан с принятием Европейским советом в марте 2000 г. Лиссабонской повестки дня и в марте 2001 года программы «Образование и профессиональная подготовка 2010», которая была призвана содействовать достижению «стратегической цели следующего десятилетия: стать наиболее конкурентоспособной и динамичной, основанной на знаниях, экономикой мира, способной обеспечить устойчивый экономический рост, рабочие места лучшего качества и социальную сплоченность общества»¹⁷.

Для достижения данных целей Европейский совет призвал государства-члены «…предпринять необходимые шаги в рамках их сферы компетенции, с тем чтобы обеспечить: существенное годовое увеличение инвестиций в граждан из расчета на душу населения; …определить Европейской рамки базовых умений, необходимых для обучения в течение всей жизни, …определить до конца 2000 г. способы развития мобильности студентов, преподавателей и другого персонала, занятого в сфере образования и подготовки, …обеспечивая большую прозрачность в признании квалификаций и периодов обучения и подготовки; ликвидировать препятствия мобильности преподавателей и привлечь высококвалифицированных преподавателей»¹⁸. Европейский совет также поручил Совету по образованию определить конкретные будущие цели образовательных систем, концентрируясь на общих проблемах и приоритетах и уважая национальное своеобразие.

Целый ряд последующих актов Совета направлен на решение тех или иных конкретных задач в сфере образования, сформулированных в изложенной программе. Рекомендация Европейского Парламента и Совета, от 10 июля 2001 г. о мобильности в рамках ЕС студентов, граждан, проходящих подготовку, волонтеров, учителей и преподавателей ¹⁹ окончательно оформила решения, касающиеся плана действий по развитию мобильности. В 2002 г. Совет принял Решение о развитии лингвистического разнообразия и обучения иностранным языкам, без чего невозможно решить задачу повышения уровня и качества мобильности. В том же году принято Решение Совета об образовании в течение всей жизни, направленное на объединение усилий стран-членов на всех уровнях, чтобы «превратить в реальность идею Европейского пространства образования в течение всей жизни».

Основой для разработки Программы «Образование и профессиональная подготовка 2010» стал Доклад Комиссии о «Конкретных целях для систем образования», одобренный на заседании Совета министров образования 12 февраля 2001 г., и на Стокгольмском саммите в марте 2001 года. Европейский совет, учитывая роль образования в достижении целей повышения занятости, поручил Совету по образованию и Комиссии «представить детальный проект программы по реализации целей систем образования и подготовки, включая оценку достижений в рамках открытого метода координации …» ²⁰.

В соответствии с поручением Евросовета, Совет по образованию и молодежной политике на заседании в мае 2001 г. принял план подготовки совместного доклада Комиссии и Совета. На этом же заседании Совета участникам была представлена информация о конференции европейских министров, отвечающих за высшее образование, которые обсудили в Праге (18-19 мая 2001 г.) результаты первых двух лет работы в целях формирования общеевропейского пространства высшего образования, согласованной в июне 1999 г. в Болонье министрами образования 30 Европейских стран.²¹. Совет констатировал, что «Болонский процесс выходит за рамки ЕС и включает все страны-кандидаты. Его цель – усилить европейское измерение в высшем образовании и стимулировать студенческую мобильность» ²². Строки протокола заседания, конечно, не могут отражать полностью характер и содержание дискуссии, но по короткой записи можно сделать вывод, что уровень приоритетности вопроса (Болонского процесса) не был высоким. Он рассматривался как еще один способ повышения академической мобильности, дополнительное средство коммуникации и обмена опытом между государствами-членами ЕС и присоединяющимися странами. Приоритетными темами обсуждения были конкретные цели систем образования и подготовки, а также методы координации усилий, направленных на их достижение, и роль образования и подготовки в политике занятости.

Проект «Детальной программы по реализации целей развития в сфере образования и профессиональной подготовки в Европе» был одобрен Европейским советом на заседании в Барселоне. Формирование пространства образования и подготовки признано в Программе ключевым приоритетом для реализации Лиссабонской стратегии ²³. По смыслу, это означало, что, какой бы эффективной ни была политика в других сферах, становление ЕС как ведущей мировой экономики, основанной на знаниях, возможно только на основе решающего вклада образования и подготовки как факторов экономического роста, инноваций, устойчивой занятости и социального равенства. Были сформулированы три основные цели и 13 ассоциированных задач, определены основные критерии измерения прогресса и сопоставления в рамках ЕС и с третьими странами, а также ожидаемые к 2010 г. результаты. Главным принципом сотрудничества в рамках Программы остается принцип субсидиарности; основой обеспечения эффективности сотрудничества является открытый метод координации; целью сотрудничества является сближение, а не гармонизация систем образования образования.

Важными принципами, на которые опирается сотрудничество государств-членов ЕС, является единая всеобъемлющая стратегия, интегрирующая различные направления, включая взаимодействие с другими международными организациями (ОЭСР, Совет Европы); а также принцип синергии с другими видами деятельности, направленными на повышение прозрачности, признания и обеспечения качества в различных секторах образования. Это относится и к инициативам, осуществляемым за пределами ЕС, например, в рамках Болонского процесса. Совет подчеркнул, что тремя базовыми принципами этой стратегии являются повышение качества, доступности и открытости образования, и поручил Совету по образованию и Комиссии подготовить доклад об эффективности ее реализации к весеннему заседанию Европейского Совета в марте 2004 г., то есть через два года.

Для проведения мониторинга Комиссия сформировала рабочие группы по основным направлениям ²⁴ действий Программы. Рабочие группы выработали 29 индикаторов по пяти основным целевым параметрам. Параметры не являются конкретными целями для отдельных стран, но «контрольными уровнями для среднеевропейских показателей, целями для Союза в целом, и коллективная ответственность стран-членов за достижение этих целей к 2010 г. трансформируется в действия на национальном уровне, на основе национальных приоритетов и полного уважения принципа субсидиарности. Мониторинг становится важным средством координации политики в сфере образования в ЕС, инструментом для сопоставления результатов, принятия и коррекции политических решений; когнитивным и нормативным инструментом, влияющим на формирование образовательной политики в ЕС.

Доклад о реализации программы – «Образование и подготовка 2010 – успех Лиссабонской стратегии зависит от срочной реформы» – Совет по образованию, молодежной политике и культуре одобрил на заседании 26 февраля 2004 г. Были обсуждены и одобрены еще несколько важных для достижения целей «Программы 2010» предложений, в том числе предложение ЕК о новом поколении программ в сфере образования и профессиональной подготовки после 2006 г.²⁵.

В докладе, представленном на заседании ЕС в Брюсселе в марте 2004 года, подчеркивается, что два года реализации программы - слишком короткий срок для оценки достигнутого, однако, важно на этом начальном этапе дать реальную оценку того, что предстоит сделать для достижения поставленных Программой амбициозных целей. Это тем более важно, что результаты реформ в образовании отложены во времени, а перспектива 2010 года не является слишком отдаленной. Были приняты Рекомендации по совершенствованию механизма сотрудничества по осуществлению Программы на общеевропейском уровне, включая максимально эффективное использование ОМК, обеспечение комплиментарности и последовательности различных инициатив, совершенствование качества и сопоставимости индикаторов, дополнительное усиление ОМК через механизм регулярного мониторинга прогресса, который в то же время не должен быть слишком бюрократизирован.

Доклад и рекомендации стали этапным событием современного периода сотрудничества в сфере образования, как с точки зрения совершенствования методов координации и мониторинга, так и уточнения приоритетов Программы на следующий период, а также шагом на пути определения характера взаимодействия с Болонским процессом, и импульсом для разработки и принятия новых решений и мер в сфере образовательного сотрудничества.

В преддверие мартовского саммита 2005 г., приоритетным вопросом которого являлась среднесрочная оценка реализации целей Лиссабонской стратегии, Совет по образованию, молодежной политике и культуре на заседании 21 февраля 2005 проанализировав на основе доклада Комиссии ход реализации целей для систем образования и подготовки во втором двухлетнем цикле²⁶, выделил три (а не два?) основные приоритета для действий в рамках программы «Образование и подготовка 2010»: реформы и инвестиции должны концентрироваться на ключевых для формирования общества, основанного на знаниях, областях; образование в течение всей жизни и европейское пространство образования и подготовки должны стать реальностью. Рекомендации Совета нашли достаточно полное отражение в Заключениях мартовского саммита ЕС, подчеркнувших, что «человеческий капитал – главный капитал Европы», а обучение в течение всей жизни является sine qua non достижения целей Лиссабонской стратегии»²⁷. Европейский Совет обратил внимание на значение распространения Европаспорта и принятия Директивы о признании профессиональных квалификаций (2005 г.) и Европейской квалификационной рамки (2006 г.) для обеспечения профессиональной и географической мобильности, таким образом, фактически поручив Совету и Комиссии завершить реформу системы признания профессиональных квалификаций на основе названных документов.

Вторая половина 2005 г. была особенно сложной для ЕС и стран членов. Негативные итоги референдумов во Франции (29.05.05) и Нидерландах (1.06.05) по проекту Договора по Конституции, разногласия по бюджету на период 2007-2013 годов и рост евро-скептицизма оказали заметное влияние на повестку дня саммитов, программу Президентства и ее результаты, но не уменьшили актуальности сотрудничества по приоритетным направлениям программы «Образование и подготовка 2010». В качестве ключевых вопросов для сотрудничества в сфере образования в рамках Президентства Великобритании были заявлены: новые программы Сообщества в сфере образования, направленные на развитие кооперации между образовательными институтами и академические обмены; анализ проблемы повышения производительности через повышение качества рабочей силы в Европе, согласование конкретных мер для продолжения работы в этой сфере на основе открытого метода координации (ОМК); подготовка доклада о вкладе образования в конкурентоспособность общества; совершенствование систем обеспечения качества в рамках общеевропейского пространства высшего образования.

7 сентября 2005 г., выполняя рекомендацию мартовского саммита в Брюсселе, Совет ЕС и Европарламент приняли Директиву 2005/36/EC о признании профессиональных квалификаций ²⁸, завершив, тем самым, создание системы взаимного признания документов об образовании. Директива вошла в силу 20 октября 2005 г., а странам-членам ЕС было вменено в обязанность обеспечить ее выполнение до октября.2007 г.

Выводы

Динамика развития сотрудничества в сфере образования в ЕС тесно связана с динамикой интеграционных процессов и конгруэнтна четырем этапам модификации взаимосвязи между экономической интеграцией и социальным развитием, выделяемым в истории ЕЭС ²⁹. Применительно к сфере образования представляется целесообразным выделить два дополнительных этапа текущего периода:

• принятие Лиссабонской стратегии и среднесрочный период ее реализации, разработка и принятие Программы «Образование и подготовка 2010» (2000- 2005);
  
• завершение первого цикла Программы «Образование и подготовка 2010» и углубление сотрудничества в сфере образования, совершенствование механизмов открытого метода координации, формирование критериев и индикаторов мониторинга реализации программы, признание образования sine qua non достижения целей Лиссабонской стратегии (2005 – 2010).
  

На всех этапах развития сотрудничества в данной сфере неизменным остается принцип субсидиарности. Подход, предусматривающий создание общей законодательной рамки на основе согласия относительно приоритетов, целей, и принципов, но оставляющей пространство для конкретизации и воплощения плана действий на национальном уровне, оказался на практике наиболее эффективным для сотрудничества в сфере образования.

В ткани нормативной основы сотрудничества сочетаются как инструменты «мягкого» права, например, рекомендации, заключения, резолюции; так и «жесткого» права, например, директивы, регулирующие взаимное признание профессиональных квалификаций. Инструменты «мягкого права» находят применение также при разработке и осуществлении программ ЕС по образованию и мобильности, развитию лингвистического разнообразия, обмену инновационными технологиями и повышению качества образования.

Важными факторами успеха сотрудничества являются:

• наличие наднационального института (Европейской комиссии), обеспечивающего осуществление действий, «поддерживающих, координирующих и дополняющих» политику государств-членов;
  
• эффективная институциональная архитектура, которая включает структуры многоуровневой координации, обеспечения информационных потоков, методической поддержку и мониторинга, а также надежную статистическую базу;
  
• достаточный опыт сотрудничества, обеспечивающий высокий уровень доверия участников;
  
• адекватные ресурсы, выделяемые для осуществления программ сотрудничества, как на национальном, так и наднациональном уровнях.
  

В процессе развития сотрудничества в сфере образования сформировались некоторые элементы метода, впоследствии названного открытым методом координации. Основные составляющие ОМК – совместное установление целей, «систематическое распространение знания и опыта; убеждение на основе практики и диалога с коллегами; производство нового знания, включая формирование общего дискурса, сопоставимой статистики, общих индикаторов; повторение и стратегическое использование политических связок»³⁰, мониторинг и сравнение результатов. Эти инструменты институционализированы и действуют в ЕС. Аналогичным образом они работают и в рамках Болонского процесса.

Характер взаимодействия между развитием сотрудничества в сфере образования в ЕС и формированием общего пространства высшего образования меняется, трансформируясь от параллельного движения к обеспечению комплементарности и последовательности инициатив по мере того, как растет понимание общности целей и необходимости синергии инициатив. Вместе с тем выявилось и противоречие между тем влиянием, которое оказало развитие образовательного сотрудничества в ЕС на формирование Болонского процесса, и несколько отстраненным отношением к нему со стороны стран-членов ЕС. Оно не соответствует традиции и практике координации с международными организациями, последовательно реализуемым ЕС. Объяснение этой аномалии состоит в том, что, с одной стороны, Болонский процесс воспринимался странами-членами и институтами ЕС как часть собственной более широкой повестки дня в сфере образования, а с другой – этот процесс был позиционирован как выходящий за рамки ЕС. Неопределенность его идентичности, масштаба, состава участников, а также перегруженность Евросоюза собственными задачами и программами, объясняют отсутствие Болонского процесса в повестке дня министров образования ЕС в первые годы его развития.

С достаточно высокой степенью достоверности можно прогнозировать усиление влияния образовательной политики на вектор и содержание интеграционных процессов в ЕС. При сохранении межгосударственного характера сотрудничества сохранится тенденция к расширению сфер и углублению кооперации, усилению роли европейских институтов. Предложение по Интегрированной программе в рамках бюджетной перспективы 2007-2013 годов позволяет прогнозировать увеличение финансирования, нарастающее использование инструментов открытого метода координации и институциональной архитектуры сотрудничества. Кроме того, с большой степенью уверенности можно предсказать усиление координации политики ЕС в сфере образования с процессом формирования общеевропейского пространства высшего образования.

Создание общего пространства образования России и ЕС, как и ее эффективное участие в формировании общего пространства высшего образования в Европе, потребует времени и системных усилий для создания благоприятных условий. Необходимо обеспечить конкурентоспособность отечественной системы высшего образования. Необходимо учесть национальное, культурное и социально-экономическое своеобразие страны. Необходимо использовать весь спектр инструментов сотрудничества, внимательно присмотревшись к проанализированному выше опыту ЕС. Все это, в свою очередь, предполагает наличие адекватной задачам ресурсной поддержки.

В заключение представляется важным подчеркнуть, что эффективное сотрудничество России и ЕС в сфере образования может внести существенный вклад в ее собственное социально-экономическое развитие, как и в укрепление ее позиций в мировой экономике и политике.