Новые приоритеты иммиграционной политики США. Безработица среди иммигрантов в период экономического кризиса: основные тенденции

Вид материала

Документы

Содержание Реформирование иммиграционной системы: новые задачи

Подобный материал:

• Натанс (Nathans), Даниел, 55.49kb.
• Синовец Полина Андреевна Новые элементы ближневосточной политики США в контексте «иракского, 130.78kb.
• Основные тенденции употребления психоактивных веществ в подростковом возрасте, 175.81kb.
• «Тенденции развития Российской цбп», версия от 12. 11. 2011, 99.85kb.
•   основы политики модернизациив условиях глобального финансового кризиса, 299.21kb.
• О. Ю. Потемкина Иммиграционная политики Европейского союза: опыт для ЕврАзЭс, 252.02kb.
• Итоги социально-экономического развития Республики Татарстан Основные тенденции социально-экономического, 2147.4kb.
• Оценка программы выхода из кризиса экономики сша, её сильных и слабых сторон Основные, 58.77kb.
• Основные направления бюджетной и налоговой политики городского округа Новокуйбышевск, 99.35kb.
• Истинные причины возникновения мирового экономического кризиса Источник, 3479.77kb.

О.А. ИВАНОВ,

кандидат исторических наук, старший научный сотрудник

Института США и Канады Российской академии наук


НОВЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ США. БЕЗРАБОТИЦА СРЕДИ ИММИГРАНТОВ В ПЕРИОД ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ^


Общее число вновь прибывших иммигрантов в США за период 2001–2008 гг. составило 8 327 тыс. человек при среднегодовом притоке в 1 040 тыс., что соответствует объемам иммиграции в предшествующее десятилетие¹.

По-прежнему основную массу иммигрантов составляют прямые родственники граждан США и лица, иммигрировавшие на основании родства по преференциальным категориям: их доля равна 63,9%. На основании трудоустройства за рассматриваемый период в США получили статус постоянного жителя 1 324 тыс. человек (15,9%). Почти половина из них (49,7%) относятся к третьей преференциальной категории (квалифицированные рабочие и специалисты) – 659,1 тыс. человек; 23,6% приходится на вторую категорию (лица с высоким уровнем образования и лица с исключительными способностями в области науки, искусства или бизнеса) – 313,5 тыс. и 21,6% – на первую категорию (лица с выдающимися способностями в области науки, искусства, образования, бизнеса или спорта; выдающиеся профессора и исследователи; международные менеджеры) – 286,6 тыс.

Особых иммигрантов насчитывается 61 тыс. человек (4,6%), инвесторов – 3,7 тыс. (0,3%). Преобладание иммигрантов по третьей преференциальной категории обусловлено, прежде всего, передачей неиспользованных виз из первых двух категорий. По программе «Визы для иммигрантов различных национальностей» в США прибыли 355,8 тыс. человек. В течение 2001–2008 гг. Соединенные Штаты приняли около 1,1 млн. беженцев и лиц, ищущих убежище, которые получили статус постоянных жителей США².

При оценке влияния иммиграции на рынок труда следует учитывать, что разрешение на работу, кроме трудовых мигрантов, получают те, кто въехал в страну по другим основаниям, и иностранцы, получившие не иммиграционную визу. Таких разрешений только в 2008 г. было выдано 1,45 млн.

В начале XXI в. продолжилось увеличение удельного веса иммиграции из стран Азии и Африки (34,3% и 7,6% соответственно) за счет снижения доли американских стран (43,3%). Иммиграция из Европы и Океании остается примерно на том же уровне (14% и 0,6%). Безусловный лидер по числу эмигрантов в США по-прежнему Мексика – 16,7% от их общего числа³.

Более всего иммигрантов в 2001–2008 гг. прибыли в Калифорнию – 1 964 тыс. (23,5% от их общего числа). Далее следуют штаты Нью-Йорк – 1 018 тыс. человек (12,2%), Флорида – 862 тыс. (10,3%), Техас – 671 тыс. (8%). Всего на эти четыре штата приходится 54% от общего числа вновь прибывших иммигрантов. В девяти штатах численность иммигрантов за рассматриваемый период возросла в пределах от 150 до 450 тыс. человек. К ним относятся штаты Вашингтон, Виржиния, Джорджия, Иллинойс, Массачусетс, Мериленд, Мичиган, Нью-Джерси, Пенсильвания⁴.

Негативные последствия экономического кризиса, нашедшие свое выражение в сокращении количества рабочих мест и увеличении уровня безработицы, сказались более значительно на иммигрантском населении США, нежели на американских гражданах. В первом квартале 2009 г. 9,7% иммигрантов были безработными, что составляет самый высокий показатель с 1994 г., когда впервые были проведены исследования данного вопроса. При этом динамика численности безработных показывает, что ее увеличение среди иммигрантов происходит быстрее, нежели среди урожденных жителей США: по сравнению с первым кварталом 2007 г. число безработных иммигрантов выросло на 1,3 млн. человек (прирост составил 130%), безработных американцев – на 5 млн. человек (81%). В преддверии экономического кризиса наблюдалась иная тенденция: доля безработных среди американцев была выше, чем среди иммигрантов.

Прослеживается закономерность между периодом прибытия иностранцев в Соединенные Штаты и их трудоустройством: те, кто въехал в страну в 2006 г. или позже, сталкиваются с большими проблемами при поиске работы, в результате чего уровень безработицы среди иммигрантов последних лет составляет 13,3%.

Наиболее уязвимыми в период кризиса оказались иммигранты с низким уровнем образования. Доля безработных в этой группе возросла с 9,9% в третьем квартале 2007 г. до 14,7% в первом квартале 2009 г. Из тех, кто потерял работу в этот период, лица, не имеющие среднего образования, составляют 46%.

Больше всего рабочих мест иммигранты потеряли в штатах Колорадо, Джорджия, Северная Каролина, Аризона, Невада, Миннесота, Нью-Джерси, Флорида, Коннектикут, Виржиния и Калифорния. При этом численность безработных американцев в большинстве из этих штатов также существенно возросла.

Наиболее высокий уровень безработицы наблюдается у иммигрантов из стран Латинской Америки. В 2007 г. половина безработных иммигрантов приходилась на данную этническую группу, из 1,3 млн. вновь появившихся безработных иммигрантов две трети составляют испаноязычные. В целом уровень безработицы среди них вырос с 4,5% в 2007 г. до 12,1% в 2009 г.

Сокращение рабочих мест в первую очередь наблюдается в тех сферах, которые в большей степени пострадали от кризиса и где традиционно задействованы иммигранты: в строительстве, торговле, на транспорте, в сельском хозяйстве.

Реформирование иммиграционной системы: новые задачи

Барак Обама в наследство от своих предшественников получил целый комплекс неразрешенных проблем, связанных с иммиграцией. Основным является вопрос о дальнейшем статусе нелегальных иммигрантов, численность которых в настоящее время составляет около 12 млн. человек. По оценкам Центра изучения иммиграции, иностранцы, незаконно находящиеся в США, в среднем ежегодно обходятся налогоплательщикам в сумму до 10 млрд. долларов. Помимо этого, нелегальные иммигранты пользуются программами социального обеспечения, бесплатной медицинской помощью, продовольственными талонами и получают пособия по безработице. Они имеют право и на получение образования в государственных учебных заведениях. В большинстве случаев данные расходы оплачиваются бюджетами штатов, что вызывает естественное недовольство населения, особенно в тех районах, где численность нелегальных иммигрантов превышает среднестатистические показатели.

Подавляющее большинство нелегальных иммигрантов трудоустраивается в Соединенных Штатах незаконно и, следовательно, не производят отчисления установленных законодательством налогов, которые могли бы быть использованы государством для их обеспечения. На рынке труда нелегальные иммигранты занимают низшие ступени социальной лестницы, выполняя малооплачиваемую работу в сельском хозяйстве, сфере обслуживания и на производстве. Тем самым они создают конкуренцию легально проживающим в США выходцам из Латинской Америки, которые претендуют на те же рабочие места. Это особенно заметно в приграничных с Мексикой штатах, где испаноязычное население выступает за самые жесткие меры ограничения несанкционированной иммиграции. Нелегальные иммигранты, не сумевшие найти работу, вступают в преступные сообщества, которые, как правило, занимаются торговлей наркотиками и оружием и контрабандой.

В 2007 г. в ходе обсуждения проекта иммиграционной реформы в Конгрессе США сложилось два диаметрально противоположных мнения относительно нелегальной иммиграции. Сторонники жесткой позиции требовали признать «нелегалов» опасными преступниками и депортировать их из страны.

Следует отметить, что вопрос о полном выдворении всех иностранцев, незаконно находящихся в США, периодически поднимается рестрикционистски настроенными кругами, однако существуют объективные обстоятельства, препятствующие этому. Одной из серьезных проблем в процессуальной деятельности органов иммиграционного контроля является нехватка мест для содержания лиц, дело о депортации которых слушается. Следовательно, не может быть и речи о том, чтобы единовременно собрать всех нелегалов и подготовить их к депортации: это потребует огромных сумм. К тому же немаловажен аспект, связанный с соблюдением прав человека, – суды не смогут оперативно рассматривать дела, в результате чего миллионы людей неопределенное время будут находиться под стражей на незаконном основании. И, пожалуй, главная причина критики жесткого подхода заключается в том, что некоторые нелегалы трудоустраиваются вполне законно, платят налоги, т.е. способствуют развитию американской экономики и занимают в ее структуре те ниши, которые не востребованы американцами.

Приверженцы мягкого подхода выступали за предоставление «нелегалам» амнистии. Критики данной позиции выдвигают ряд обоснованных контраргументов. США уже имели опыт подобной легализации на основании Закона 1986 г., который не только не устранил проблему, но и усугубил ее, так как в последующие годы наблюдался существенный прирост численности «нелегалов».

Амнистия поставила бы нелегальных иммигрантов в привилегированное положение по отношению к постоянным жителям США и тем иностранцам, которые еще ожидают законной возможности въехать в страну. Поскольку предлагаемым вариантом амнистии являлось предоставление американского гражданства по истечении непродолжительного периода, «нелегалы» могли оказаться первыми в очереди, оттеснив тем самым законопослушных иностранцев⁵.

Дж. Буш предложил компромиссный вариант. Его суть заключалась в том, что следует различать нелегальных иммигрантов по ряду критериев и, исходя из этого, определять их дальнейший статус.

Во-первых, нелегалы находятся в стране в течение разных периодов времени, поэтому приоритет необходимо отдавать тем, кто прожил в стране больший срок.

Во-вторых, иммигранты находятся на незаконном положении по разным основаниям. Некоторые из них въехали в страну по неиммиграционной визе и остались сверх разрешенного времени, другие незаконно пересекли границу, третья группа использовала подложные документы либо другим мошенническим путем получила статус постоянного жителя и перешла в разряд нелегалов после открытия таких фактов. Естественно, что приоритет отдавался первым, так как они соответствуют основным требованиям, предъявляемым к иммигрантам, иначе они не получили бы неиммиграционную визу. Предоставить же законный статус тем иностранцам, кто пересек границу без прохождения иммиграционного контроля, означало бы и в дальнейшем поощрять подобные действия. В-третьих, значительная часть нелегальных иммигрантов имеет работу в США и частично платит налоги. Именно на них в первую очередь и должны были распространяться положения иммиграционной реформы. Дополнительными условиями получения нового статуса должны были стать выплата всех причитающихся налогов, штрафа за нарушение законодательства, знание английского языка⁶.

Экономическая ситуация, прежде всего увеличение уровня безработицы, заставляет американские власти по-новому взглянуть на проблему амнистии «нелегалов». В случае ее проведения те, кто в настоящее время незаконно трудится в США, смогли бы открыто конкурировать за рабочие места с американцами. По оценкам, из «тени» может выйти около 8,3 млн. человек, что сопоставимо с числом безработных американцев.

В апреле 2009 г. юридический комитет Сената провел слушания по реформе иммиграции, в ходе которых сенатор от Нью-Йорка Шумер поднял вопрос о необходимости амнистии. Критики высказали в связи с этим удивление, поскольку обсуждать данную проблему сейчас, по крайней мере, неразумно. Схожая позиция характерна и для общественного мнения родного для сенатора штата. Так, декан Нью-Йоркского Университета коммунального обслуживания Р. Керш, заявил, что «повышающийся уровень безработицы в сочетании с неблагоприятными экономическими прогнозами делает неактуальным вопрос об изменении статуса «нелегалов». По его мнению, «американцы ожидают, что вместо предоставления амнистии Конгресс и Администрация должны сосредоточиться на урегулировании иммиграционного процесса, чтобы сделать для законных иммигрантов доступными те рабочие места, которые сейчас занимают «нелегалы»⁷.

Член Палаты представителей республиканец С. Кинг также считает, что, если уже в 2007 г., когда Конгресс отклонил законопроект об иммиграционной реформе, рынок труда не мог принять легализованных иммигрантов, в 2009 г. проведение амнистии может поставить американцев в крайне неблагоприятное положение. Действующие же в настоящее время нормы в достаточной степени позволяют за счет трудовых мигрантов заполнить вакансии.

Критику ряда сенаторов и конгрессменов вызывает предложение о реализации программы временных приглашенных работников. Целью программы является предоставление иностранным рабочим законной возможности трудиться в США. Основные задачи, на решение которых она должна быть направлена:

- обеспечение внутренней безопасности страны;

- создание эффективного механизма по привлечению временных рабочих-иностранцев в случаях, когда предприниматель не может нанять на определенную работу американских граждан;

- защита от эксплуатации рабочих, находящихся нелегально в США, путем предоставления им статуса временного рабочего;

- создание стимулов для возвращения временных рабочих в родную страну после окончания срока их пребывания в США;

- защита прав легальных иммигрантов при натурализации в США.

Программа предусматривает ряд обязанностей для предпринимателей, привлекающих иностранных рабочих. В первую очередь, это касается поиска рабочих на свободные вакансии среди американцев: предприниматели должны приложить для этого все усилия, а американское правительство разработает программу поиска персонала среди граждан США. Кроме того, предприниматели должны сообщать соответствующим службам о нанимаемых временных рабочих и об их увольнении. В случае приема на работу иностранцев без необходимых документов, а также временных рабочих, чей юридический статус истек, на предпринимателей могут налагаться штрафные санкции⁸. Противники данной программы отмечают, что в настоящее время действуют программы привлечения сельскохозяйственных рабочих, рабочих низкой квалификации, специалистов с высоким уровнем образования и квалификации, медицинских работников и других. В связи с этим импорт дешевой иностранной рабочей силы может негативно сказаться на уровне заработной платы американцев и создаст конкуренцию на рынке труда.

Несмотря на то что в течение последних пятнадцати лет реализуется комплекс мер по повышению эффективности пограничного контроля, ситуация в этой сфере остается напряженной. Согласно отчету Министерства внутренней безопасности, в настоящее время только чуть более 10% участков американской границы находится под полным контролем. Ежегодно на границе задерживается свыше 1 млн. человек, пытающихся незаконно перейти ее, около 350 тыс. иностранцам удается попасть на территорию США минуя зоны пограничного контроля⁹.

Экспертами «Федерации за американскую иммиграционную реформу» (ФАИР) был подготовлен ряд предложений о законодательном совершенствовании текущей иммиграционной политики, отражающих мнение рестрикционистски настроенных кругов. Их содержание сводится к следующему.

1. Сокращение иммиграционной квоты. Ежегодно в Соединенные Штаты въезжают около 1 млн. легальных иммигрантов, которые, по мнению экспертов ФАИР, создают чрезмерную нагрузку на систему здравоохранения, образования и инфраструктуры. Оптимальным, на их взгляд, является уровень иммиграции в пределах 300 тыс. человек. Для достижения данного результата необходимо:

- прекратить на время выдачу иммиграционных виз, чтобы успеть обработать существующие обращения;

- исключить из категории иммигрантов на основании родства лиц, достигших 21 года, за исключением родителей и супругов американских граждан;

- ликвидировать программу «Визы для иммигрантов различных национальностей»;

- пересмотреть законодательство о беженцах и лицах, ищущих убежище.

2. Обеспечение пограничной безопасности должно стать первым шагом в разрешении проблемы нелегальной иммиграции. Основными направлениями политики в этом вопросе должны быть:

- возведение ограждения на всем протяжении американо-мексиканской границы и усиление контроля на американо-канадской границе;

- увеличение численности подразделений, задействованных в охране границы;

- увеличение мест временного содержания «нелегалов» перед депортацией минимум на 10 тыс.;

- введение ускоренной процедуры депортации;

- выделение достаточного финансирования для реализации поставленных задач.

3. Усиление контроля над наймом иностранных рабочих. Безусловно, основной причиной иммиграции в США является наличие возможностей для трудоустройства. Часть предпринимателей сознательно нанимают «нелегалов», устанавливая им заниженную заработную плату, и тем самым увеличивают свою прибыль. ФАИР предлагает следующие меры защиты рынка труда:

- сделать обязательным использование Федеральной электронной системы проверки занятости, которая позволяет гарантировать законность найма работников, чьи данные содержатся в базе программы;

- уменьшить количество документов, которые могут быть использованы при трудоустройстве (согласно действующему законодательству при устройстве на работу используются более двадцати документов; кроме того, широко распространена подделка таких основных документов, как Social Security и Tax ID);

- повысить размеры штрафов, налагаемых на предпринимателей, нанимающих «нелегалов»;

- существенно увеличить число агентов, осуществляющих надзор за соблюдением иммиграционного и трудового законодательства;

- разрешить предпринимателям подавать иски против тех компаний, которые использую труд «нелегалов».

4. Подтверждение полномочий властей штатов и местных органов власти по реализации федеральных иммиграционных законов, включая предоставление местным судам права на вынесение решение о депортации иностранцев.

5. Исключить доступ лиц, не имеющих гражданства, к государственным социальным программам, за исключением оказания экстренной медицинской помощи. Не предоставлять американское гражданство детям, родившимся в США, если их родители находятся в стране незаконно.

6. Оптимизировать процессы допуска в страну иностранцев и их депортации. Для достижения этой цели:

- упростить процедуру рассмотрения дел иммиграционными судьями и увеличить штат иммиграционных судов;

- не предоставлять визы гражданам тех стран, которые не участвуют в репатриации;

- запретить въезд и провести депортацию членов организованных преступных групп (ОПГ);

- исключить возможность получения членами ОПГ статуса беженца или лица, ищущего убежище;

- усилить уголовную ответственность за контрабанду иностранцев и за брачное мошенничество в целях получения иммиграционного статуса.

7. Денонсировать международные соглашения, препятствующие установлению полномасштабного контроля над процессом иммиграции¹⁰.

Приведенные рекомендации отражают мнение только части американского общества, однако исторический опыт развития иммиграционной системы показывает, что при изменении макроэкономической ситуации, масштабов и состава иммиграции ограничительные меры могут быть приняты на государственном уровне.

После того, как в США в 1907 г. въехало более 1,2 млн. человек, было принято решение о создании специальной иммиграционной комиссии, которой вменялось в обязанность исследовать причины иммиграции, иммиграционное законодательство, экономическое и политическое положение иммигрантов, выработать и представить Конгрессу соответствующие предложения. Комиссия пришла к выводу о необходимости сократить иммиграцию в страну, что было реализовано в последующем законодательстве. По законам 1921 и 1924 гг. устанавливались численные ограничения иммигрантов на основе национальных квот, в итоге в страну могло быть допущено не более 164 тыс. человек в год. После 30 июня 1929 г. квота была сокращена до 150 тыс. человек¹¹.

Безусловно, при разработке концепции иммиграционной реформы существенное значение будет иметь позиция Б. Обамы. К основным принципам современной иммиграционной политики президент США относит:

- усиление пограничного контроля посредством увеличения бюджетного финансирования с целью набора дополнительного персонала и развития инфраструктуры;

- оптимизацию управления системой иммиграции для выполнения задачи воссоединения семей;

- ликвидацию стимулов для нелегальной иммиграции путем создания таких условий для предпринимателей, которые не позволили бы нанимать «нелегалов»;

- легализацию незаконно находящихся в стране иностранцев после уплаты ими штрафа и изучения английского языка; при выполнении этих условий возможно получение американского гражданства по остаточному принципу;

- развитие экономического сотрудничества с Мексикой для исправления неблагополучной ситуации, которая ведет к незаконной иммиграции¹².

Во время своей предвыборной кампании Б. Обама, чтобы заручиться поддержкой испаноязычных избирателей, заявил, что всесторонняя реформа иммиграции должна включать в себя план предоставления законного статуса «нелегалам», при этом проведена реформа будет в первый год исполнения им обязанностей президента. В марте 2009 г. Б. Обама признал, что иммиграция – это потенциальное минное поле, но проблему необходимо разрешать, так как существующая система неэффективна.

25 июня 2009 г. состоялась встреча президента и вице-президента с сенаторами и конгрессменами от обеих партий, на которой обсуждался вопрос об иммиграционной реформе. Ключевыми проблемами в очередной раз были обозначены пограничная безопасность, борьба с незаконным наймом рабочей силы и легализация иностранцев.

Перспективы разработки проекта реформы и время принятия нового закона пока не ясны. И демократы, и республиканцы признают необходимость подобной реформы, но даже в рамках одной партии не могут прийти к единому мнению о ее содержании.

Представители Белого дома не исключают рассмотрения законопроекта перед промежуточными выборами в Конгресс, однако некоторые должностные лица считают более вероятным принятие закона в 2011 г., в результате чего Б. Обама мог бы рассчитывать на поддержку испаноязычного населения. Однако Р. Менендез, единственный испаноязычный сенатор-демократ, заявляет, что рассмотрение должно состояться в текущем году, в противном случае разрешение проблемы может быть отложено на несколько лет. Член Палаты представителей от демократической партии Д. Алтмайр после встречи с президентом сказал, что его избиратели не поддержат любой вариант легализации иностранцев, поскольку все они совершили правонарушение, что не должно поощряться. Г. Маккэйн считает, что актуальность иммиграционной реформы возрастает в связи с ростом насилия на американо-мексиканской границе, но ее обязательным элементом должна быть программа временных приглашенных работников. Однако против этого активно выступают профсоюзы, опасающиеся ухудшения и без того сложного положения американских рабочих.

Подобные заявления позволяют сделать вывод о наличии противоположных точек зрения на задачи реформы, что приведет к длительным дебатам, уже имевшим место в 2007 г. Ситуация осложняется тем, что первоочередной задачей президента является реализация реформы здравоохранения и комплекса мер оздоровления экономики.