О. Ю. Потемкина Иммиграционная политики Европейского союза: опыт для ЕврАзЭс

Вид материала

Документы

Содержание Иммиграционная политика Европейского союза: перспективы развития. Концепция «цивильного гражданства» в иммиграционной политике Европейского союза. 2 Выступление генерального секретаря Евразийского экономического сообщества Григория Рапоты на экономическом форуме ОБСЕ, Прага,

Подобный материал:

• О. Ю. Иммиграционная политика Европейского Союза: проблемы и перспективы: монография, 348.67kb.
• Право европейского союза, 139.97kb.
• Шашихина Т. В часть корпоративное право европейского союза глава Источники корпоративного, 745.58kb.
• Правовые основы реализации политики добрососедства европейского союза 12. 00. 10 Международное, 530.99kb.
• Правовые аспекты общей политики безопасности и обороны Европейского Союза 12. 00., 308.31kb.
• Доклад о выполнении решений Межгосударственного Совета ЕврАзэс (высшего органа таможенного, 263.17kb.
• Диплом специалиста всэш действителен на территории всех стран Европейского Союза. Снашим, 24.44kb.
• Бакалаврская программа кафедра теории и истории международных отношений. Направление, 151.77kb.
• Политики и политики безопасности Механизм продвинутого сотрудничества в рамках второй, 1819.92kb.
• Концепция обучения в течение всей жизни и опыт её реализации. Новые вызовы и возможности, 42.32kb.

О.Ю.Потемкина

Иммиграционная политики Европейского союза: опыт для ЕврАзЭс.


Миграционные потоки являются прямым следствием процессов глобализации: огромный разрыв в развитии и уровне жизни населения между развитым севером и отсталым югом приводит в действие массовое перемещение населения из нищих, «несостоявшихся» государств, из зон вооруженных конфликтов и политической нестабильности в благополучные регионы мира. Это объективный процесс, который невозможно остановить репрессивными мерами. Однако, при отсутствии должного регулирования миграционных потоков возникают серьезные проблемы как у стран, экспортирующих рабочую силу, так и у стран, принимающих иммигрантов, а также стран, через которые миграционные потоки проходят транзитом. В начале XXI века всплеск терроризма привел к смещению баланса в политике государств всего мира в сторону ужесточения правил приема беженцев и акцентирования аспекта безопасности. На разработку государственной политики повлиял и рост ксенофобии среди населения, а также воспроизводимые многократно в СМИ высказывания политиков о прямом отношении беженцев и нелегальных иммигрантов к подготовке террористических актов. При этом очевидно, что имеющиеся на сегодняшний день стратегии социальной интеграции иммигрантов признаны несостоятельными.

Приток мигрантов в страны ЕврАзЭС растет и оказывает все большее влияние на социально-экономическую ситуацию. По оценкам специалистов, в трудовой миграции участвует 3,0-4,5 млн. человек (около 4-5% занятого населения Сообщества). Статистика включает два потока трудовых мигрантов:

1. Въезд иностранных граждан на работу в данные государства (трудовая иммиграция)
   
2. Выезд собственных граждан на работу за пределы своих стран (трудовая эмиграция)
   

При этом каждый из потоков, в свою очередь, подразделяется на две составляющие – легальных и незаконных мигрантов¹.

Поэтому задачи миграционной политики, провозглашенные на официальных форумах ЕврАзЭС, отражают глобальные проблемы, с которыми сталкиваются все государства мира, в том числе и страны Евросоюза. «Суть устремлений Сообщества, - заявил в 2005 году Генеральный секретарь ЕврАзЭС Г. Рапота - обеспечение свободного передвижения граждан, создание нормальных условий в новых местах поселения или работы, формирование определенных правил, защищающих как права мигрантов, так и интересы государств, предоставляющих им возможности для проживания и работы». ² В то же время, борьба с нелегальной иммиграции также стоит на повестке дня Сообщества. В этой области ЕврАзЭС сотрудничает с ОДКБ. Генеральный секретарь ОДКБ Бордюжа признает, что «незаконная миграция беспокоит все государства» и призывает соединить усилия по противодействию ей, «тем более что опыт уже имеется».³

В планах ЕврАзЕС создание нового ведомства, координирующего работу государств-членов по управлению миграционными потоками. В ноябре 2007 года в Душанбе Совет по социальной политике при Интеграционном комитете Сообщества на своем VII заседании предложил создать специальный Совет по миграционной политике. Задачей Совета будет регулирование трудовой миграции, гармонизацией законодательства стран и мерами по предотвращению незаконной миграции из третьих стран. ⁴

В рамках ЕврАзЭС разрабатывается правовая база по формированию  согласованной миграционной политики, в том числе:

• Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999г.;
  
• Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, от 28 апреля 1998г.;
  
• Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Киргизской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000г.;
  
• Соглашение о взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан  равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи от 24 ноября 1998г.
  

Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС приняла модельный закон «О миграции» и  типовой проект «О внутренней миграции». На основе этих нормативных актов государства-члены ЕврАзЭС разрабатывают и принимают соответствующие нормативно правовые акты на национальном уровне. С 2003г. на экспертном уровне разрабатывается проект Соглашения о временной трудовой деятельности граждан государств-членов ЕврАзЭС на территории Сообщества. В Соглашении будет определен правовой статус трудящихся-мигрантов, принципы их социальной защиты, а также механизм регулирования межгосударственных отношений в этой сфере.

При разработке нормативно-правовой базы и организации специальных структур, отвечающих за регулирование миграционных потоков, ЕврАзЭС предстоит изучить международный опыт, накопленный в данной области. По словам С.Примбетова, заместителя Генерального секретяря Сообщества, «нужно изучить опыт стран, долгое время занимающихся экспортом и импортом рабочей силы»⁵. Вместе с тем, для ЕврАзЭС представляет интерес не столько опыт отдельных государств, сколько Евросоюза в целом как успешной интеграционной группировки, при том, что очевидно сходство целей ЕС и ЕврАзЭС в данной сфере.

ЕврАзЭС заинтересовано в разработке совместной стратегии управления миграционными потоками. Преимущество в регулировании миграционных процессов будет у стран, которые смогут проводить согласованную политику. Для регулирования миграционных потоков в ЕврАзЭС представляют интерес многие инициативы, разрабатываемые институтами ЕС совместно с государствами-членами: принцип гармонизации иммиграционного законодательства, предусматривающий наличие общих стандартов приема беженцев, методы противодействия нелегальной иммиграции, социальной интеграции легальных иммигрантов. Европейский союз обладает солидной правовой базой регулирования миграционных потоков, эта сфера находится в совместной компетенции Комиссии и государств-членов. Государства ЕврАзЭс могли бы взять на вооружение многие инструменты иммиграционной политики Евросоюза: открытый метод координации, предназначенные для гармонизации законодательств и практик, концепцию «цивильного гражданства», цель – которой – максимальное сближение прав граждан и иммигрантов; информационные системы – Шенгенскую (SIS), визовую (VIS), Евродак (Eurodac). Опыт регулирования иммиграционных потоков можно было бы позаимствовать у таких организаций как ФРОНТЕКС, Европол. В то же время, необходимо помнить, что никакие барьеры и разрешение на выборочную иммиграцию не способны решить проблему. Одно из главных средств – борьба с причинами массовой эмиграции, а именно – искоренение бедности, инвестирование в развитие стран-экспортеров рабочей силы, а также сотрудничество по предотвращению конфликтов. Решение социальных проблем миграционных потоков видится в сотрудничестве стран – экспортеров и импортеров иммигрантов, транзитных стран, а также международных организаций.


Иммиграционная политика Европейского союза: перспективы развития.

В рамках плана Тампере, принятого в 1999 году, Европейский союз начал разрабатывать общую систему предоставления политического убежища и иммиграции и в то же время укреплять внешние границы, чтобы заблокировать доступ нелегальных иммигрантов. В июле 2001 года Комиссии ЕС предложила ввести метод открытой координации в иммиграционной политике для поощрения обмена информацией между государствами-членами о практических результатах и планах в данной сфере. Новый метод был введен с целью постепенной гармонизации законодательств и политики государств-членов, что необходимо было, прежде всего, для создания основ общей системы предоставления убежища⁶. Создание такой системы подразумевало определение единого стандарта рассмотрение заявлений об убежище; обязательных для всех стран условий содержания претендентов, пока их заявления рассматриваются; сближение законодательств, определяющих статус беженца. С сентября 2002 года начал функционировать Европейский фонд по приему беженцев, созданный по настоянию государств, которые вынуждены были принимать гораздо большее число беженцев, чем другие. Гармонизация основ правового статуса беженцев и принципов их приема странами Евросоюза произведена была на основе Женевской конвенции ООН 1951 года; директивы Совета от 27 января 2003 года «О минимальных нормах для приема в государствах-членах лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища»; Дублинской конвенции, преобразованной в регламент Совета 15 февраля 2003 года. В соответствии с новым регламентом, ответственность за предоставление политического убежища была возложена на государство, где легально проживал родственник претендента на статус. Для того, чтобы облегчить государствам-членам процесс предоставления убежища и исключить повторные претензии претендентов, в 2003 году на основе Регламента от 11 декабря 2000 г. была введена в действие система Евродак (Eurodac), дактилоскопическая база данных, содержащая отпечатки пальцев претендентов на политическое убежище.

В новой «Гаагской программе», принятой в 2004 году, были поставлены следующие задачи в сфере иммиграционной политики:

• развивать общеевропейскую систему политического убежища, включая общую процедуру предоставления убежища;
  
• определить возможности иностранцев работать в Евросоюзе в соответствии с потребностями рынков труда;
  
• установить общеевропейские стандарты интеграции мигрантов в принимающих странах;
  
• усилить партнерство с третьими странами для регулирования нелегальной иммиграции;
  
• разработать политику возвращения нелегальных иммигрантов на родину;
  

эффективнее использовать биометрические и информационные системы⁷

В рамках Гаагской программы в декабре 2005 г. в развитие Дублинской конвенции Совет принял Директиву о статусе беженцев, что явилось важным шагом на пути к созданию общеевропейского режима политического убежища. В документе содержатся положения о минимально возможной гармонизации соответствующих режимов государств-членов. В феврале 2006 года Комиссия выступила с Сообщением об укреплении практического взаимодействия по приему претендентов на политическое убежищa. В документе Комиссия обнародовала свои взгляды на принципы сотрудничества государств-членов с целью установления полностью гармонизированной системы предоставления убежища. Комиссия представила также рабочую программу оперативного взаимодействия между государствами для достижения большей эффективности сотрудничества

Одновременно Евросоюз разрабатывал принципы и методы борьбы с нелегальной иммиграцией. Во исполнение решений Тампере возник целый поток предложений и документов, содержащих общие подходы и стандарты в данной сфере. В Сообщениях Комиссии «Об иммиграционной политике Сообщества» (2000) и «Об общей политике противодействия нелегальной иммиграции» (2001)⁸ предлагалось пересмотреть традиционные взгляды на регулирование иммиграционных потоков. В Сообщении 2000 года Комиссия выражала сомнение в эффективности традиционной политики «нулевой иммиграции», в соответствии с которой страны Евросоюза продолжали сдерживать легальную трудовую иммиграцию. При современном положении на рынках труда более разумным Комиссия считала «новый подход к иммиграции», при котором следует сделать доступными ее легальные каналы.

Дискуссия о методах борьбы с нелегальной иммиграцией, продолжилась на саммите в Севилье в июне 2001 года. Одним из таких методов саммит назвал интеграцию иммиграционной политики во внешнюю политику ЕС. Эта мера дает возможность интенсифицировать переговоры с третьими странами о реадмиссии, подписание которых обязывает правительство страны взять на себя усилия по приему не только собственных граждан, находящихся в ЕС нелегально, но и транзитных мигрантов. Переговоры завершились подписанием соглашений в 2005-2007 годах со Шри-Ланкой, Гонг Конгом, Макао, Албанией, Боснией и Герцеговиной, Македонией, Черногорией и Сербии, Россией и Украиной. Ряд африканских и азиатских государств не соглашаются на реадмиссию. Евросоюзу удалось заключить предварительную договоренность с Китаем о возвращении китайских граждан, которые приехали в ЕС в качестве туристов, а потом остались нелегально. Изучая возможности применения опыта Евросоюза для ЕврАзЭС, следует подчеркнуть, что реадмиссия не является единственным или даже наиболее эффективным средством борьбы с нелегальной миграцией, лишь существенно упрощая депортацию нелегальных иммигрантов. Эта процедура эффективно работает лишь в том случае, если цепочка реадмиссии охватывает все страны, находящиеся на пути нелегального иммигранта. Страны должны «плавно передавать нелегала друг другу до тех пор, пока в итоге он не окажется на родине»⁹. В противном случае реадмиссия означает перекладывание ответственности с одного государства на другое. Страны, являющиеся конечной целью нелегалов, предпочитают бороться с незаконной миграцией не в своей стране, а в государствах донорах и государствах транзита, используя для этого различные финансовые, экономические и правовые средства. По существу, если цепочка реадмиссии придет в действие, многомиллионная армия безработных будет путешествовать по миру – из стран-экспортеров рабочей силы через транзитные страны в направлении стран-импортеров, а потом в обратном направлении путем принудительной депортации. После прибытия на родину вся история может повториться заново, так как ничто не останавливает потенциального эмигранта вновь попытаться поискать счастья, тем более, что никаких серьезных репрессивных мер по отношению к нему не предполагается.

В феврале 2002 года Совет ЕС принял План глобальных действий против нелегальной иммиграции и торговли людьми. Основные пункты плана – усовершенствование визовой политики, обмен информацией и ее анализ, меры, регулирующие порядок пересечения границ и репатриацию – были учтены при разработке стратегии Евросоюза по борьбе с нелегальной иммиграцией¹⁰.

На основе Плана Комиссия ЕС весной 2002 года представила для обсуждения «Зеленую книгу о репатриации лиц, незаконно проживающих в ЕС»¹¹. Комиссия призвала открыть дебаты по поводу мероприятий по возвращению иммигрантов на родину как составной части европейской иммиграционной политики и, в частности, интеграции иммиграционной политики во внешнюю политику Евросоюза. Группа по проблемам миграции и политического убежища в составе высоких должностных лиц, созданная во исполнение решений саммита в Тампере, подготовила доклад о действиях по отношению к третьим странам, которые не хотят сотрудничать в сфере борьбы с нелегальной иммиграцией.

Усовершенствование охраны внешних границ Евросоюза всегда рассматривалась как один из методов противодействия нелегальной иммиграции. Условия въезда иностранцев в ЕС регулируются Регламентом Совета от 15 марта 2001 «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых должны иметь визу и стран, граждане которых освобождаются от виз». Таким образом, регламент учредил так называемые «черный» и «белый» списки граждан третьих стран.

Накануне расширения ЕС на восток начался интенсивный процесс разработки единых правил охраны границ. В ноябре 2001 года Комиссия выступила с предложением создания Европейского пограничного корпуса (European border guard). На основании подготовительной работы, проведенной Комиссией и соответствующими комитетами Совета, в июне 2002 года Совет утвердил план по совместной охране границ Европейского союза.

Было решено, что охранять внешнюю границу будут все государства ЕС совместными усилиями. Реализация плана происходит постепенно. Прежде всего, издан учебник-справочник с детальным описанием правил и процедур охраны внешних границ, одинаковой всюду. Пограничникам предстоит пройти обучение общим правилам и методам использования общей практики. Для этих учреждена Европейская Академия пограничных войск. Обязательным этапом подготовки является обмен экспертами, консультантами, офицерами связи для обучения слушателей Академии. И, наконец, процесс подготовки завершится созданием международных команд, которые будут патрулировать внешние границы ЕС, но лишь в дополнение к национальным пограничным войскам, не заменяя их

В июне 2005 года в Варшаве начало работать новое Европейского агентства по охране внешних границ ФРОНТЕКС (FRONTEX). Агентство координирует сотрудничество государств-членов по охране границ и оказывает им помощь в учреждении подразделений пограничных служб, а также в разработке общих стандартов охраны границ. В среднесрочной перспективе Еврокомиссия планирует наладить работу Европейской системы морского патрулирования (Евросур), которая будет функционировать в рамках агентства по границам Фронтекс в качестве сателлитной программы и благодаря которой возможно будет осуществлять взаимодействие соответствующих национальных систем всех государств-членов ЕС. В этой связи Комиссия ЕС предлагает увеличить бюджет агентства до 60 млн.евро в 2008 году, а также с большей степени задействовать ресурсы Европейских фондов по внешним границам в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.¹²

В среднесрочной перспективе Еврокомиссия планирует наладить работу Европейской системы морского патрулирования (Евросур), которая будет функционировать в рамках агентства Фронтекс, благодаря которой возможно будет осуществлять взаимодействие соответствующих национальных систем всех государств-членов ЕС. В этой связи Комиссия ЕС предлагает увеличить бюджет агентства до 60 млн.евро в 2008 году, а также с большей степени задействовать ресурсы Европейских фондов по внешним границам в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Для оказания помощи странам, находящимся под непосредственным имиграционным давлением будут также использоваться средства Европейского Фонда Сплочения, созданном в 2002 году для оказания своего рода скорой финансовой помощи государствам-членам ЕС и вступающим в ЕС государствам.¹³

В ноябре 2007 года в Комитете гражданских свобод Европарламента прошло голосование по предложению о создании Европейского Фонда возвращения, целью которого является улучшение управления процессами репатриации нелегальных иммигрантов. Законную силу данная инициатива должна получить не раньше января 2008 года. При этом европарламентарии высказывались за необходимость продвижения идеи добровольного возвращения, развивая более тесное сотрудничество в этой области с местными властями и путем предоставления финансовой помощи гражданам третьих государств, принявшим решение о возвращении домой на добровольной основе. Комитет гражданских свобод Европарламента одобрил также создание трех других фондов – по контролю за внешними границами и общей визовой политике; по интеграции иммигрантов, легально проживающих на территории ЕС и по политике предоставления убежища.

Признав в целом выполнения «Плана Тампере» успешным, Комиссия отметила, что в новой Гаагской программе следует уделять больше внимания не только борьбе с нелегальной иммиграцией и охране границ, но и мерам по интеграции иммигрантов, легально проживающих в странах ЕС – вопросам их занятости, профессиональной подготовки, социальной защиты. В соответствии с требованиями саммита ЕС в Тампере, правовой статус данной категории граждан должен быть максимально приближен к статусу граждан Евросоюза. Начало усилиям по социальной интеграции было положено в сентябре 2003 года, когда, Совет одобрил директиву о праве воссоединения членов семьи, хотя и с массой исключений и оговорок.

С 2001 года интенсивно обсуждалась директива о статусе граждан третьих стран, легально проживающих на территории государств-членов ЕС. 23 января 2006 года директива вступила в силу. В соответствии с директивой, статус резидента дает иммигрантам большую степень защиты от выдворения из ЕС и во многих социально-экономических областях гарантирует равноправное с гражданами страны положение. Эти права, однако, не распространяется на студентов и временно проживающих на территории ЕС лиц.

В декабре 2005 года Комиссия ЕС представила “Стратегический план действий по регулированию легальной миграции на 2006-2009 годы”¹⁴. Задачей плана является установление гармоничного, предсказуемого и эффективного управления процессами легальной иммиграции в ЕС. Предложения содержат проект общей директивы, прописывающей основополагающие права всех легально работающих в ЕС иммигрантов, а также четырех директив по критериям принятия иностранных рабочих и получения ими права на проживание и работу в ЕС. Стратегический план действий включает ряд положений, позволяющих иностранным рабочим (в первую очередь, высококвалифицированным специалистам) избежать обычных бюрократических проволочек при получении разрешения на въезд, работу и проживание на территории Евросоюза. Одновременно с этим Комиссия призывает к активным действиям с целью интеграции экономических иммигрантов в социально-экономическую и культурную жизнь окружающего их общества. Интеграционные программы предусматривают предоставление информационной помощи вновь прибывшим иммигрантам, проведение языковой и другой подготовки. Важным шагом в сфере защиты прав нелегальных иммигрантов на территории ЕС и противодействия нелегальной иммиграции стало принятое 16 мая 2007 рамочное решение о введении единых на территории всего Евросоюза уголовных санкций в отношении работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов.

  Теневая экономика, складывающаяся при использовании труда нелегальных иммигрантов в сельском хозяйстве, строительстве и обширном секторе обслуживания, занимает от 7 до 16 % ВВП, при этом большинство нелегальных рабочих трудятся в условиях, больше напоминающих подневольный труд. Только 2,8% европейских компаний проходят ежегодную проверку на предмет использования нелегальной рабочей силы, тогда как для обеспечения минимального контроля со стороны государства необходимо осуществлять проверку по меньшей мере 10% всех компаний и отдельных работодателей это означает практические полное отсутствие контроля со стороны соответствующих государственных структур¹⁵.

 В тексте рамочного решения предусматривается целый ряд санкций в отношении работодателей, использующих нелегальный труд, от штрафов до уголовного преследования. В частности, сумма штрафа будет складываться из затрат, связанных с необходимостью дальнейшей репатриации нелегальных иммигрантов, выплаты зарплаты и социальных пособий работнику, а также уплаты налогов самим работодателем. В случае необходимости предусматривается использование и других более жестких мер таких как лишение работодателя выплаты социальных пособий и других субсидий на период до пяти лет, а в особо серьезных случаях применение уголовного наказания. В частности, уголовное преследование предусматривается в отношении работодателей, неоднократно уличенных в нарушениях закона, связанных с использованием нелегальной рабочей силы. В документе предусматривается необходимость создания в государствах ЕС соответствующих механизмов, которые помогали бы гражданам третьих государств обращаться с жалобами и за помощью как напрямую, так и через профсоюзные организации или другие рабочие ассоциации.

Концепция «цивильного гражданства» в иммиграционной политике Европейского союза.

Разработка концепции иммиграционной политики, общей для государств ЕС, была предложена Комиссией ЕС в контексте политических целей европейской интеграции и особенно в рамках создания «Пространства свободы, безопасности и правопорядка» в Евросоюзе. В Сообщении 2000 г. Комиссия выражала сомнение в эффективности традиционной политики «нулевой иммиграции», в соответствии с которой страны Евросоюза продолжали сдерживать легальную трудовую иммиграцию. При современном положении на рынках труда более разумным Комиссия считала «новый подход к иммиграции», при котором следует сделать доступными ее легальные каналы. В то же время Комиссия не решилась сделать слишком смелый шаг по признанию необходимости притока иммигрантов в контексте решения демографической проблемы в странах ЕС, заявив, что «в перспективе иммиграция не может быть компенсацией сокращения населения государств-членов». В этом смысле подход Евросоюза вступил в противоречие с предложениями доклада ООН о демографических тенденциях 1995-2005 гг.: иммиграция рассматривалась в докладе как «замена» сокращающемуся населению в ряде регионов мира, в том числе в Европе

Параллельно с развитием иммиграционной политики Евросоюза формировался институт гражданства ЕС. Он был введен Договором о Европейском Союзе (Маастрихтским договором). Согласно Части II, ст.8 (ст. 17-22 консолидированной версии Договора о Европейском Союзе), граждане государств-членов ЕС, вместе взятых, получили статус граждан Евросоюза, дополняющий национальное гражданство, но не заменяющий его. Гражданство ЕС имеет целью укрепить связи между гражданами отдельных стран, способствовать формированию европейского общественного мнения и европейской политической идентичности, поэтому находится в наднациональной компетенции. У гражданина ЕС, кроме тех прав, которыми он обладал как гражданин национального государства, появились следующие дополнительные права:

• свободно передвигаться, проживать и заниматься профессиональной деятельностью в любой из стран Союза (ст.18);
  

• избирать и быть избранным в местные органы власти государства, где он проживает, что, однако, не предполагает участия в выборах в национальные парламенты (ст.19);
  
• избирать и быть избранным в Европейский парламент, независимо от места пребывания в ЕС (ст.19);
  

• обращаться за защитой своих прав в дипломатическое и консульское представительство любого государства ЕС, если в нем нет представительства его родного государства (ст.20);
  
• в обеспечение этих прав, обращаться с петицией в Европейский парламент, а также к Омбудсмену ЕС (ст.21).
  

После вступления в силу Амстердамского договора, гражданин Евросоюз получил также:

• право посылать в институты и органы ЕС письменные запросы на любом из официальных языков Союза и получать ответ на этом же языке (ст.22);
  
• право доступа на определенных условиях к документации Европарламента, Совета ЕС и Комиссии ЕС (ст.255)
  

С 1985 г. статус граждан ЕС закреплен в паспорте единого образца. В то же время в Договоре особо оговаривается, что вопрос о предоставлении кому-либо гражданства одного из государств ЕС решается исключительно на основе национального законодательства соответствующего государства. Стать гражданином ЕС можно, лишь имея гражданство одной из стран Союза. Поэтому вплоть до середины 2000-х годов права граждан ЕС не распространялись на выходцев из стран, не входящих в Евросоюз, независимо от того, как долго они прожили в том или ином государстве ЕС.

Саммит в Тампере (октябрь 1999 года), назвав одной из целей иммиграционной политики Евросоюза социально-политическую интеграцию легально проживающих в странах ЕС иммигрантов, заявил о необходимости постепенного сближения прав и обязанностей граждан Евросоюза и всех резидентов, уже проживающих в ЕС в течение определенного периода времени. На данном принципе основывается новая концепция гражданства, получившая название ‘цивильное гражданство’ (civic citizenship)’¹⁶ В европейском контексте ‘цивильное гражданство’ означает не столько разработку отдельного свода правил для иммигрантов, сколько приверженность базовым принципам прав и обязанностей гражданина, которые распространялись бы на всех лиц, легально проживающих в Евросоюзе. Принцип «цивильного гражданства» лег также в основу Лиссабонской стратегии, принятой Евросоюзом на вооружение в2000 году.

Дальнейшее развитие концепция “цивильного гражданства» получила в Хартии Европейского Союза об основных правах. В главе V Хартии «Гражданство» воспроизводятся основные права граждан ЕС, зафиксированные в консолидированной версии Договора о Европейском союзе, и, кроме того, добавляется право граждан требовать прозрачности действий и подотчетности администрации Евросоюза. В целом, основные права, систематизированные в Хартии, можно разделить на три категории:

1. универсальные права человека
   
2. права, регулируемые национальным законодательством или правом ЕС
   
3. особые права граждан ЕС
   

К первой группе прав, гарантирующих уважение человеческого достоинства и демократические свободы, можно присоединить и право иммигрантов на культурное разнообразие (ст.22), которое формально попадает под вторую категорию прав. Непосредственно ко второй категории относятся право на свободу передвижения и проживания в любом из государств-членов (ст.15(2) и ст.45); отсутствие дискриминации по признаку гражданства (ст.21(2). В отношении этих прав Хартия идет несколько дальше Директивы о статусе резидента, устраняя ограничения и неравенства для иммигрантов, содержащиеся в Директиве. Право граждан на прозрачность и подотчетность действий администрации ЕС (ст.41); доступ к документации институтов ЕС (ст.42); право аппелировать к омбудсмену (ст.43) и право на петицию (ст.44) распространяются не только на граждан Евросоюза, но и третьих стран, легально проживающих в государствах-членах или имеющих там зарегистрированный офис.

Наконец, третья группа включает дипломатическую защиту (ст.46), а также политическое участие – право избирать и быть избранным в Европейский парламент (ст.39), а также участвовать в местных выборах (ст.40). Этими правами обладают исключительно граждане ЕС.

Реализуя концепцию на практике, институты ЕС совершили некоторые действия, наиболее важным из которых следует считать принятую в январе 2003 года Директиву о статусе граждан третьих стран, легально проживающих в государствах-членах ЕС (вступила в силу в январе 2006 года)¹⁷. В соответствии с этим документам, иммигрант, проживший в ЕС не менее пяти лет без перерыва, имеющий достаточные финансовые средства и медицинскую страховку, получает статус резидента Евросоюза. Данный статус защищает его от высылки из страны (например, в случае, если он потеряет работу), предоставляет право свободного передвижения наравне с гражданами ЕС. Директива гарантирует и ряд других важных прав для резидента: право на проживание в любом из государств-членов; право на труд, образование, профессиональное обучение; право на семейное воссоединение; право на образование ассоциаций.

Важно отметить, что в последние годы институты ЕС стали делать значительно больший акцент на обязанности граждан и легальных иммигрантов, а не только на их права. Все проживающие в Евросоюзе лица обязаны подчиняться национальным законам (например, платить налоги), а также законодательству ЕС - это бесспорно. Обязанность поддерживать ценности и принципы, зафиксированные в Договорах и Конституции, представляется противоречивым вопросом, так как не подкреплена юридически и вызывает возражение ряда религиозных организаций. Концепция ‘цивильного гражданства’ не приемлет экзаменов на знание конституции и клятвы в лояльности, которое требуют ряд государств-членов при предоставлении гражданства. В стадии обсуждения находится также необходимость распространения на иммигрантов воинской обязанности.

Идеальная модель, предложенная институтами Евросоюза, представляется продуманной и сбалансированной. Вопрос в том, как она будет реализована на практике государствами-членами? Предполагается, что государства-члены разрабатывают свои подходы в рамках концепции в четырех сферах:

• снятие барьеров для доступа иммигрантов на рынок труда;
  
• воссоединение семей;
  
• борьба с расовой, этнической и религиозной дискриминацией;
  
• облегчение натурализации иммигрантов
  

Статус резидента дает возможность иммигранту, давно проживающему в одной из стран Евросоюза, участвовать в социально-экономической и политической жизни страны, не теряя связи со своей родиной. Речь идет даже о предоставлении иммигрантам возможностей сохранения статуса резидента в случае длительного отсутствия в ЕС¹⁸.

На первом этапе происходит имплементация положений директив ЕС в национальные законы, приведение их в соответствие со стандартами ЕС. Однако, Комиссия не обладает преимущественными полномочиями в формировании законодательства в данной сфере: несмотря на то, что по Амстердамскому договору иммиграционная политика была изъята из исключительной компетенции национальных государств и перенесена в «первую опору» — на наднациональный уровень, государства-члены продолжают играть значительную роль. До самого последнего времени они скорее были склонны реагировать на конъюнктурные моменты усиления иммиграционного давления или возникающие проблемы интеграции иммигрантов в общество, чем объединить усилия и сформулировать общую стратегию в области иммиграции. Даже необходимость гармонизации законодательств, заявленная Договором о Европейском Союзе, ставилась под сомнение некоторыми странами, поэтому крайне трудно было достигнуть политического консенсуса в Совете по утверждению той или иной общей инициативы, согласовать различные подходы к такой чувствительной и неоднозначной проблеме, как иммиграция. Реализовать концепцию «цивильного гражданства» будет сложно на уровне национальных государств, если исходить из существования традиционно различных моделей интеграции иммигрантов, в основе которых лежат различные принципы натурализации: республиканская или ассимиляционная модель , изоляция, мультикультурализм. При всем этом ни одну из моделей на сегодняшний день нельзя назвать успешной, даже мультикультурализм, традиционно считавшийся идеальной моделью и стандартом, который взял на вооружение Европейский союз, также находится в состоянии кризиса. Поэтому наряду с приверженностью мультикультурализму всё чаще раздаются голоса в пользу модели «доминирующей культуры», в рамках которой приезжее население вносит свой определенный вклад в социально-культурное наследие страны, не претендуя на его коренное изменение.

Концепция «цивильного гражданства» представляет несомненный интерес и для формирования иммиграционной политики как для России, так и в рамках ЕврАзЭС. Cовременное состояние, а также перспективы развития российской иммиграционной политики существенно отличаются от подхода Европейского Союза, который, если и делает некоторые шаги по пути отказа от политики «нулевой иммиграции», тем не менее, никак не поддерживает тезис об иммиграции в качестве замещения вакансий на рынках труда и решения демографических проблем. Хотя, пожалуй, утверждение о коренном отличии российской иммиграционной политики, находящейся в процессе становления, от западноевропейской, не совсем точно.

Скорее можно говорить о некотором отставании российской политики от иммиграционной политики ЕС и его стран-членов приблизительно на 35-40 лет. Тезис о жизненной необходимости привлечения иммигрантов для развития западноевропейской экономики был крайне популярен в конце 1960-х-начале 1970-х гг., когда поощрялся въезд иммигрантов из Северной Африки и Турции в страны ЕС. Правительства принимающих стран не могли тогда предвидеть всех социально-экономических последствий принятых ими решений. Сегодня в России противоречивыми представляются перспективы развития формирующейся иммиграционной политики — легализации незаконных иммигрантов (эта мера неоднократно применялась странами ЕС, принимающими иммигрантов, но ни в коей мере не поправила положение дел), поощрения иммиграционного притока, облегчение режимов пересечения границ с южными соседями при одновременном ужесточении мер против незаконного въезда и применения нелегальной рабочей силы.

Россия – многонациональное и многоконфессиональное государство. Однако, это не значит, да это уже и видно на практике, что проблемы интеграции иммигрантов обойдут ее стороной. Для усиления позитивных элементов привлечения иностранной рабочей силы необходима осторожная и очень продуманная политика с учетом европейского опыта, но лишь того, который принес положительные результаты. Поэтому для России, как и для ЕврАзЭС крайне важно, как удастся европейским странам преодолеть кризис существующих моделей интеграции и разработать новые подходы к решению проблемы.