Федеральная экспериментальная площадка РФ инновационная модель перехода государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования в иные организационно-правовые формы авторы разработчики
| Вид материала | Документы |
- Федеральная эксперементальная площадка РФ модель отраслевого образовательного ресурсного, 398.25kb.
- Общая характеристика учреждения, 1149.66kb.
- Проблемы подготовки рабочих кадров сельскохозяйственного профиля в учреждениях начального, 43.81kb.
- Извольской Ларисой Вячеславовной Тула-2010 пояснительная записка, 952.99kb.
- Организационно-правовые формы надзора и контроля за соблюдением законодательства, 378.65kb.
- Отчет федерального государственного образовательного учреждения среднего профессионального, 2073.13kb.
- Инновационная модель комплексного сопровождения развития детей с перинатальной энцефалопатией, 630.57kb.
- Оскаровна Дидактические условия развития способности к импровизации у студентов среднего, 365.98kb.
- Комплексная программа развития ргоу нпо «пу №23» Минобразования Чувашии на 2011-2015, 727.16kb.
- Положение омаркетинговой службе государственного образовательного учреждения среднего, 51.18kb.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНАЯ ПЛОЩАДКА РФ
ИННОВАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ПЕРЕХОДА ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ НАЧАЛЬНОГО (СРЕДНЕГО) ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В ИНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
АВТОРЫ - РАЗРАБОТЧИКИ:
Нейшкова Ю.А.
Алексеева Н.Г.
Москвичева Р.В.
Сластухина Е.И.
Челябинск, 2005
Содержание
| 1. | Предпосылки перехода государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования в иные организационно-правовые формы………………………………………………………………… 1.1. Проблемы начального и среднего профессионального образования на современном этапе и приоритеты в его развитии…………………………………………………….. 1.2. Экономические основы повышения эффективности управления системой профессионального образо- вания………………………………………………………… 1.3. Действия федерального правительства по оптими- зации бюджетной сети образовательных учреж- дений……………………………………………………….. | 3 3 5 9 |
| 2. | Преобразование государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования в иные организационно-правовые формы………………… 2.1. Правовые основы реорганизации образовательных учреждений………………………………………………….. 2.2. Анализ механизмов преобразования государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования в муниципальное и автономное учреждение, автономную некоммерческую организацию, акционерное общество…………………….. | 16 16 17 |
1. Предпосылки перехода государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования В иные организационно-правовые формы
- Проблемы начального и среднего
профессионального образования на современном этапе
и приоритеты в его развитии
Около пятнадцати лет система профессионального образования России функционирует в новых социально-экономических условиях, но говорить о ее адаптированности к этим условиям все еще рано:
– она по-прежнему не ориентирована на рыночную экономику (ориен-тирована на предложение, а не на спрос образовательных услуг);
– управление ею до сих пор осуществляется административными мето-дами.
Результатом является ряд актуальных проблем, обобщенных нами при-менительно к начальному и среднему профессиональному образованию в пространственном поле рис. 1:
| Проблемы профессио-нального образования |        | Существующая модель управления не стимулирует адаптацию системы к рыночным условиям |
| | ||
| Федеральные профессиональные стандарты до сих пор не ориентированы на модульные подходы к обучению, позво-ляющие формировать необходимые навыки и компетент-ности, ориентированные на потребителя | ||
| | ||
| Наличествует большое количество специальностей, которое может увеличиться с усилением процесса регионализации системы образования | ||
| | ||
| Существует угроза закрытия учреждений НПО в профессиональном образовании из-за дороговизны их содержания и обучения | ||
| | ||
| Создан прецедент недостаточного финансирования, которое усугубляется в результате передачи финансовой ответственности за НПО и СПО с федерального на региональный уровень | ||
| | ||
| Сложившаяся демографическая ситуация к 2014 году снизит востребованность в существующих мощностях НПО на 60%-70% | ||
| | ||
| Имеет место затянувшийся дефицит современного оборудования, технических средств обучения, учебных программ и учебно-методических материалов для подготовки по новым профессиям |
Рис. 1. Основные проблемы начального и среднего
профессионального образования на современном этапе
В целях решения перечисленных проблем необходимо выделить клю-чевые приоритеты развития указанных видов образования. Эту работу мы проделали с опорой на материалы группы экспертов Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Ее результаты представлены в табл. 1.
Таблица 1
Приоритеты развития начального и среднего
профессионального образования на современном этапе
| Области приоритетов | Вопросы, требующие решения | Страте- гические цели | Конкретные меры |
| Связь НПО и СПО с рынком труда | Повыше-ние качества НПО и СПО в плане более тесной связи учебных курсов с потребностями современного рынка труда | Обеспечение выпускников УНПО и УСПО гибкими базовыми навыками, позволяющими им стать конкурентоспособными на рынке труда и повышать квалификацию в течение всей жизни |
|
| Модернизация системы управления | Повыше-ние эффек-тивности управления системой про-фессиональ-ного образо-вания | Адаптация системы уп-равления НПО и СПО к требованиям рыночной эко-номики и ус-ловиям повы-шения ответ-ствености ре-гионов |
|
С позиций названных приоритетов целесообразно рассматривать все инновационные акты, связанные с реформированием государственных учреждений профессионального образования, в частности – с их переводом в учебные заведения иных организационно-правовых форм. Очевидно при этом, что без модернизации экономических основ управления профессиональным образованием осуществить его рациональную реорганизацию невозможно.
1.2. Экономические основы
повышения эффективности управления
системой профессионального образования
В настоящее время в подходах к пониманию образования используются несколько концепций.
Педагогическая концепция объединяет две системы взглядов: одна рассматривает образование как процесс усвоения знаний, другая – как целе-направленный процесс воспитания и обучения человека.
Социологическая концепция, принятая ЮНЕСКО, трактует образование как социальный институт, выполняющий в обществе определенные функции: экономическую (учиться работать); социальную (учиться взаимодействовать); культурно-творческую (учиться познавать); валеологическую (учиться жить).
Концепция образования как блага имеет статус глобальной. Ее до-стоинство в том, что она позволяет перевести разговор об образовании как социально-педагогическом институте в плоскость экономических терминов и понятий.
Известно, что под благом понимается совокупность товаров, услуг и условий, удовлетворяющих разнообразные потребности человека, социаль-ных групп и общества в целом. Когда количество благ ограничено, они ста-новятся экономическим благом, или товаром. С позиции данной концепции, образовательные услуги являются образовательным товаром – специфиче-ским экономическим благом, получая которое потребитель удовлетворяет свои нематериальные потребности.
Образование как услуга
Российское законодательство трактует процесс оказания услуг как предпринимательскую деятельность, направленную на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений (Словарь-справочник по российскому законодательству, М., Юстицинформ, 1989).
Согласно отечественному классификатору ОК 004-93 ОКПД образование отнесено к сфере услуг еще в 1993 году.
15 апреля 1994 года Международное сообщество в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) в лице министров экономики стран Евросоюза приняло Генеральное соглашение по торговле и услугам, в котором образование также рассматривается как услуга.
Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в свою очередь, трактуют деятельность образовательных учреждений и иных организаций, функционирующих в образовательной сфере, как деятельность, связанную с оказанием услуг.
Образовательные услуги обладают как положительным, так и отрицательным внешними эффектами. Положительный внешний эффект проявляется опосредованно – через личность потребителя этих услуг, в процессе формирования человеческого капитала и включения его в систему экономических и общественных связей. Выгоду в конечном итоге имеют не только отдельный индивид, но и отдельные социальные группы, общество в целом.
Отрицательный внешний эффект образовательных услуг проявляется в том случае, когда процесс воспитания и обучения базируется на чуждых обществу принципах, да и просто на принципах, не отвечающих интересам граждан. Чтобы избежать глобальности отрицательного эффекта, образование должно формироваться путем компромисса интересов всех потребителей образовательных услуг.
Если ограничиться трактовкой образовательной услуги как деятельности, то достаточно считать, что при оказании услуги образовательные учреждения предлагают обучающимся деятельность, а не результат. Это, однако, противоречит духу и букве Федеральных Законов «О стандартизации» и «О защите прав потребителей». Стандарты, сопровождающие данные законы и регламентирующие качество услуг, на первое место в процессе их оказания ставят результат (ИСО 9004.2:1991 «Общее руководство качеством и элементы системы качества. Руководящие указания по услугам»; ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению, термины и определения»). Опираясь на определение услуги, которое дают эти стандарты, можно дать толкование образовательной услуги.
Образовательная услуга – это результат непосрественного взаимодействия исполнителя (организации, предоставляющей услугу) и потребителя (обучающегося), а также собственная деятельность исполнителя по удовлетворению потребности потребителя.
Между понятиями, составляющими определение образовательной услуги, прослеживается взаимосвязь, которая наглядно видна из рис. 2 (с. 7).
Следует также отметить, что в соответствии с главой 39 Гражданского Кодекса Российской Федерации, введенной в действие с 1 марта 1996 года, услуга по обучению является платной. Это означает наличие в системе образования таких экономических категорий, как «спрос» и «предложение», что лишний раз подчеркивает жизненность концепции образования как блага.
СОБСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЯ –
маркетинг, проектирование,
технология, материальное
обеспечение, производство
услуги, менеджмент качества
и пр.
РЕЗУЛЬТАТ –
удовлетворение нематериальных
потребностей
ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ УСЛУГА
ПОТРЕБИТЕЛЬ –
гражданин, предприятие, население, общество
ИСПОЛНИТЕЛЬ –
образовательное учреждение,
образовательная организация
ПОТРЕБНОСТЬ –
нематериальная:
получение образования
Рис. 2. Понятийное поле образовательной услуги
Сдерживающим фактором реализации концепции как блага является то, что действующие в системе образования стандарты на образовательные услуги не регулируются Федеральным Законом «О стандартизации».
Развитие некоммерческого сектора
в системе образования
Производство образовательных услуг в условиях рыночной экономики может осуществляться некоммерческим сектором экономики.
Некоммерческий сектор экономики – это совокупность организаций, ориентирующихся в своей деятельности на достижение какой-либо социальной цели и осуществляющих производство отдельных, четко специфицированных социальных благ. Особенность некоммерческого сектора заключается в том, что организации, работающие в нем, не ставят в качестве основной цели извлечение прибыли из своей деятельности. Учредители или иные лица, определяющие стратегию этих организаций, не получают никаких дивидендов от их деятельности.
Основной мотив развития некоммерческого сектора – использование явных и скрытых субсидий (льготное налогообложение, освобождение от ряда налогов федерального и местного уровней, использование пожертвований юридических и физических лиц и др.). Субсидии дают некоммерческим организациям преимущество в конкурентной борьбе с коммерческими фирмами, действующими в том же сегменте рынка. В России образовательная деятельность может осуществляться преимущественно некоммерческими организациями, поэтому и конкурентная борьба на рынке образовательных услуг идет между некоммерческими организациями.
Прибыль в некоммерческой организации может образовываться, но по закону ее необходимо полностью реинвестировать на нужды самой организации в соответствии с принципом «фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение прибыли – отличительные черты некоммерческих организаций».
Таким образом, экономические отношения в современной системе образования могут и должны реализовываться на основе синтеза нерыночных и рыночных отношений.
В связи с выдвинутым тезисом целесообразно рассмотреть вопрос об экономических ресурсах и отношениях собственности в сфере производства и потребления образовательных услуг.
Экономические ресурсы являются факторами производства и вбирают в свой состав: 1 – землю; 2 – труд; 3 – капитал; 4 – предпринимательство; 5 – информацию.
Применительно к системе образования земля выступает исключительно как объект собственности (естественные ресурсы в процессе производства образовательных услуг не задействуются); труд означает деятельность лиц, непосредственно участвующих в процессе производства образовательных услуг; капитал включает материальные и финансовые ресурсы; предпринимательство имеет самостоятельный статус экономического ресурса в силу его способности соединять землю, труд, капитал для достижения целей бизнеса; информация при использовании современных образовательных технологий становится доминирующим фактором в производстве образовательной услуги.
Специфические условия успешности деятельности по оказанию образовательных услуг сводятся к тому, что:
- образовательная услуга должна быть привязана к месту ее оказания;
- учебному заведению должна быть создана позитивная известность;
- предприимчивость в сфере образования должна найти понимание и поддержку в органах управления образованием;
- PR-коммуникация учебного заведения должна усиливать его конкурентоспособность на рынке образовательных услуг (ресурс коммуникации важно рассматривать как стратегический экономический ресурс).
Рынок образовательных услуг – это система экономических отношений между различными субъектами жизнедеятельности по поводу купли-продажи образовательных услуг, становящихся в силу этого товарами.
Основная функция рынка образовательных услуг – быть связующим звеном между производством и потребителями образовательных услуг как «смешанных благ».
1.3. Действия федерального правительства
по оптимизации бюджетной сети
образовательных учреждений
Действия федерального правительства по оптимизации сети образовательных учреждений направлены на совершенствование структуры образования и управления образованием и предусматривают реструктуризацию бюджетного сектора в системе обучения и воспитания граждан. Основные направления реструктуризации представлены на рис. 3.
Основные направления реструктуризации бюджетного сектора
в системе образования
Оптимизация сети получателей
средств федерального бюджета
Переход к новым формам финансового обеспечения
представителей государственных услуг
Реорганизация и преобразование бюджетных учреждений
в организации новых организационно-правовых форм
Рис. 3. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора
в системе образования
Рассмотрим указанные направления.
Оптимизация сети получателей средств федерального бюджета в системе образования предусматривает передачу учреждений начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации (за исключением УНПО и УСПО федерального значения, входящих в перечень, утверждаемый Правительством РФ).
Переход к новым формам финансового обеспечения деятельности по предоставлению государственных услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.
Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем выделения субсидий) расходов на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей. Такое возмещение должно осуществляться по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе – в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Алгоритм его реализации может выглядеть следующим образом.
На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств будут устанавливать для соответствующих организаций задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Затем будет определяться базовый объем финансирования, который в процессе исполнения бюджета должен корректироваться на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период. Порядок такой корректировки будет четко определен в пределах, доведенных до соответствующих главных распорядителей и (или) распорядителей средств федерального бюджета годовых лимитов бюджетных обязательств. Во избежание перерасходования бюджетных средств, помимо задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг, будут устанавливаться предельные объемы их предоставления.
Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиками образовательных услуг (образовательными организациями). По условиям договоров, заказчик обязуется оплачивать образовательные услуги, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой основе.
Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку образовательных услуг не на принудительной, а на договорной основе. При этом договор будет заключаться в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам между государственными (муниципальными) и частными организациями, оказывающими однородные образовательные услуги. Более того, предварительный отбор поставщиков образовательных услуг по системе государственного (муниципального) социального заказа будет предоставлен органам государственного управления (местного самоуправления) и будет производиться по принципу оптимального соотношения «цена – качество».
Реорганизация и преобразование бюджетных учреждений в структуры иных организационно-правовых форм, по мнению Правительства Российской Федерации, создаст предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Процедура реорганизации при этом предусматривает снятие с государства обязанности гарантированного финансирования уставной деятельности учреждений и ответственности по их обязательствам. В результате реорганизации государственные образовательные учреждения, по решению учредителей, могут быть преобразованы в автономные учреждения, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации и акционерные общества – в зависимости от отраслевых особенностей функционирования и специфики выполняемых задач.
Примерная модель государственного автономного учреждения приведена на рис. 4.
Государственное автономное
учреждение:
преобразование
ресурсов
(1)
Экономика
организации
(7)
Ресурсы – результаты
(3)
Ресурсы – затраты
(2)
Рис. 4. Модель государственного автономного учреждения, где:
– блок 1 – учреждение, основной задачей которого является преобразование ресурсов с целью обеспечения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг;
– блок 2 – ресурсы на входе – трудовые, материальные, финансовые;
– блок 3 – ресурсы на выходе, то есть преобразованные ресурсы – образовательные и прочие услуги, готовая продукция, прибыль, денежные средства;
– блок 4 – социальная среда, с которой взаимодействует учреждение;
– блок 5 – природная среда – потребление природных ресурсов;
– блок 6 – взаимосвязь с рынками, маркетинг (блок функционирует как на входе, так и на выходе);
– блок 7 – соотношение ресурсов на входе с ресурсами на выходе (является показателем успешности работы учреждения).
В табл. 2 (с. 12-14) изложенные подходы экстраполированы на деятельность образовательных учреждений различных организационно-право-вых форм.
Как видно из таблицы, образовательные учреждения, получивших автономию, обладают большей степенью свободы распоряжения имуществом, при этом снимаются ограничения на осуществление предпринимательской деятельности, предоставляется право самостоятельно распоряжаться доходами от нее, в тоже время существенно увеличивается степень ответственности организации по обязательствам. Кроме того, в рамках автономной некоммерческой организации и акционерного общества затрудняется возможность оказания бесплатных образовательных услуг социально незащищенными слоям населения без разработанных механизмов компенсации затрат на их осуществление. Обязательным для всех организационно-правовых форм является лицензирование образовательной деятельности.
Автономная некоммерческая организация и акционерное общество не предполагают прохождение обязательной аккредитации, но необходимость выдачи документов государственного образца обусловливает ее необходимость.
Таблица 2
Сравнительная характеристика учебных заведений различных организационно-правовых форм
| Параметры | Содержание параметров | |||
| 1 | 2 | |||
| 1. Организационно-право- вая форма | Государственное учреждение | Автономное учреждение | Автономная некоммерческая организация | Акционерное общество |
| 2. Цели функционирова- ния | Оказание образовательных услуг в рамках государственных образовательных стандартов | Оказание образовательных услуг в целях осуществления функций государства (муниципальных образований) в области образования в соответствии с заданиями учредителя | Предоставление услуг в области образования в соответствии с задания-ми и при частичной поддержке учредителя (уч-редителей) | Предоставление образовательных услуг в условиях свободной рыночной конкуренции по рыночным ценам |
| 3. Форма собственности | Государственная (муниципальная) Учредитель - орган государственной власти РФ, субъекта РФ, муниципального уровня | Государственная (муниципальная) Учредитель - орган государственной власти РФ, субъекта РФ, муниципального уровня | Собственность АНО | Собственность АО |
| 4. Лицензионно-аккреди- тационный статус | Лицензия, госаккредитация обязательна | Лицензия, госаккредитация обязательна | Лицензия обязательна, в госаккредитации заинтересованы | Лицензия обязательна, в госаккредитации заинтересованы |
| 5. Порядок закрепления имущества | Учредитель закрепляет имущество за учреждением на праве оперативного управления | Учредитель закрепляет имущество за АУ на праве оперативного управления | Имущество, переданное АНО ее учредителями, является собственностью АНО | Внесение в уставный капитал движимого и недвижимого имущества |
| 1 | 2 | |||
| 7. Ответственность | Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; собственник несет субсидиарную ответственность | Отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленного за ним собственником или приобретенного за счет целевых средств, выделенных собственником Учреждение и учредитель взаимно не отвечают | АНО и учредители взаимно не отвечают по обязательствам друг друга АНО несет самостоятельную имущественную ответственность | Несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; не отвечает по обязательствам своих акционеров В отдельных случаях на акционеров может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам общества |
| 8. Наличие социальных программ | Реализует специальные программы подготовки для малоимущих и социально не защищенных слоев населения | Реализует специальные программы подготовки для малоимущих и социально не защищенных слоев населения | Ограничена реализация социальных программ без целевых субсидий | Ограничена реализация социальных программ без целевых суб-сидий |
В настоящее время Правительством Российской Федерации внесены на обсуждение проекты Федеральных Законов:
«Об автономных учреждениях»;
«О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях»;
«О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений в связи с принятием двух вышеназванных законов»;
«О реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки».
Таким образом, введение новых организационно-правовых форм жизнедеятельности образовательного учреждения может стать системообразующим фактором построения его экономической и внутренней органи-зационной структуры.
2. Преобразование государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования в иные организационно-правовые формы
2.1. Правовые основы реорганизации
образовательных учреждений
Федеральным Законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года был внесен ряд изменений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года «Об образовании».
В новой редакции пункт 1 статьи 34 Закона предусматривает возможность реорганизации государственного образовательного учреждения в учебное заведение иной организационно-правовой формы в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством Российской Федерации, государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений – органом местного самоуправления.
На основании вышеуказанной статьи Правительством разработаны проекты Законов, определяющих порядок реорганизации государственных образовательных учреждений: «Об автономных учреждениях» и «О государ-ственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях». На эти проекты мы уже ссылались в предыдущем разделе нашей модели.
Утверждение проекта Закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях» в настоящее время отложено. В Государственную Думу представлен только проект Закона «Об автономных учреждениях».
Если рассматривать данный проект в совокупности с Федеральным Законом «Об образовании», Федеральным Законом «О некоммерческих организациях» (от 12.01.1996 № 7-ФЗ), Гражданским Кодексом и Конституцией Российской Федерации, то можно получить все необходимые основания для исследования возможных вариантов перехода государственных образовательных учреждений:
в муниципальные учреждения;
автономные учреждения;
автономные некоммерческие организации;
акционерные общества и др.
2.2. Анализ механизмов преобразования
государственного образовательного учреждения начального (среднего) профессионального образования в муниципальное и автономное учреждение, автономную некоммерческую организацию, акционерное общество
Государственное образовательное учреждение в статусе муниципального образовательного учреждения, учредителем которого является Министерство образования и науки субъекта федерации, остается традиционной и общепринятой организационно-правовой формой учебного заведения.
Особенности организации жизнедеятельности таких учреждений (наделение имуществом на праве оперативного управления, бюджетное финансирование и др.) удобны для реализации образовательной деятельности по программам начального и среднего профессионального образования. Однако в условиях учебных заведений данного статуса сложно решить проблемы открытости образовательного процесса актуальным запросам региональной экономики (социума), проблемы качества образования – уровня подготовки и востребованности выпускников.
Эти проблемы становятся решаемыми при переходе государственных учреждений профессионального образования в статус автономных учреждений (АУ). Такие учреждения могут быть созданы органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальными образованиями в целях осуществления функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования и в других смежных областях. Законопроектом «Об автономных учреждениях» предусмотрен следующий механизм создания автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.
1. По инициативе учреждения либо по собственной инициативе государственный орган исполнительной власти (орган местного самоуправления) готовит предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения и согласовывает его с соответствующим органом по управлению имуществом.
2. Предложение вносится и рассматривается органами государственной власти (органами местного самоуправления) в рамках их компетенции с учетом мнения собственника имущества, на базе которого создается АУ.
3. По результатам рассмотрения выносится решение (нужно иметь в виду, что Правительством Российской Федерации либо уполномоченным органом субъекта Российской Федерации может быть утвержден перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению).
4. После принятия положительного решения учредитель утверждает устав автономного учреждения; АУ подлежит государственной регистрации в установленном для юридических лиц порядке.
5. Формируются органы управления АУ: наблюдательный совет, руководитель. Могут быть созданы и иные органы управления, предусмотренные уставом АУ.
Проанализировав проект Федерального Закона «Об автономных учреждениях» с позиций приведенного механизма преобразования, считаем целесообразным изложить свои соображения, которые могут быть учтены руководителями учреждений при принятии ими решения о выходе с инициативой по переводу учреждения в АУ (в случае принятия законопроекта Государственной Думой).
Существенным отличием автономного учреждения от учреждения является исключение принципа субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам учреждения. На наш взгляд, это противоречит гражданско-правовой природе учреждения, закрепленной в ст. 9 Федерального Закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ. Очевидна попытка синтезировать в правовой конструкции «автономное учреждение»: специфику учреждения (один учредитель – госорган, закрепление имущества за АУ на праве оперативного управления), особенности автономной некоммерческой организации (отвечает по обязательствам всем своим имуществом, имеет коллегиальный орган управления - наблюдательный совет, располагает возможностями привлечения финансовых средств из различных источников) и отличительные черты акционерного общества (определен порядок заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, обязательна публикация отчетов о финансово-хозяйственной деятельности в СМИ).
Таким образом, в законопроекте, с одной стороны, предусмотрено некоторое «устранение» учредителя от жизнедеятельности автономного учреждения: отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения, отсутствие гарантий бюджетного финансирования; а с другой стороны - закреплены невозможность для учреждения какого-либо распоряжения имуществом без согласия собственника, ограничение руководителя в принятии решений, в оперативности их исполнения и возможности самостоятельно, активно участвовать в общественно-экономических процессах.
Изложенные соображения наводят на мысль о том, что при функционировании учебных заведений в форме автономных учреждений останутся неразрешенными проблемы:
– закрытости и замкнутости учебных заведений;
– незаинтересованности их коллективов в расширении социальных связей;
– их непривлекательности для инвесторов.
Иными словами, существование профессиональных учебных заведений в форме автономных учреждений не способно в полной мере решить проб-лемы начального и среднего профессионального образования с точки зрения качества образования, адекватного бюджетного финансирования и с учетом запросов рынка труда.
В целом же, возможность перехода учреждения в автономное учреждение предоставляет образовательным учреждениям большую свободу действий на рынке образовательных услуг.
Вариант преобразования образовательного учреждения в автономную некоммерческую организацию (АНО), с одной стороны, расширяет возможности привлечения дополнительных источников финансирования за счет соучредительства и позволяет «открыть» систему образования, ориентировав ее на удовлетворение реальных запросов рыночной экономики. При этом содержательная часть (образовательные программы), по сути, не меняется. С другой стороны, преобразование в АНО ведет к потере гарантированного бюджетного финансирования (получение государственного заказа на конкурсной основе), к повышению гражданско-правовой ответственности по обязательствам АНО. Кроме того, возникает проблема наделения АНО собственностью: помещения и другое имущество закреплены за учреждением на праве оперативного управления, а в статусе автономной некоммерческой организации АНО вынуждена будет выступать арендатором, что повлечет увеличение расходов. В совокупности с иными проблемами это может привести к ухудшению качества образовательных услуг.
Начальное и среднее профессиональное образование без гарантированной поддержки бюджета заведомо убыточны, поэтому руководителями АНО, скорее всего, будет принято решение о сокращении образовательных программ. Для потенциальных обучающихся профессиональная подготовка в АНО будет связана с полным возмещением затрат, что неизбежно повлечет за собой потерю привлекательности и доступности профессионального об-разования для населения, «размоет» самобытность уклада жизнедеятельности таких образовательных учреждений.
Анализируя действующее законодательство с целью выработки механизма реорганизации учреждения в АНО, определения состава учредителей АНО, мы выявили неточности, ведущие к различному толкованию норм права.
Так, статья 11 Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 года в качестве учредителей образовательного учреждения, функционирующего в статусе АНО, называет: 1) органы государственной власти, органы местного самоуправления; 2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); 3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды; 4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; 5) граждан Российской Федерации и иностранных граждан, но важно отметить, что данная статья также закрепляет возможность совместного учредительства негосударственных образовательных учреждений.
Пункт 3 статьи 12 Федерального Закона «Об образовании» закрепляет четкую градацию образовательных учреждений, а именно: образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Российской Федерации); муниципальными; негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений).
Перечень видов образовательных учреждений в зависимости от учредителя, как видим, исчерпывающий.
Статья 11-1 того же Закона «Об образовании» содержит отсылочную норму о том, что государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством РФ для некоммерческих организаций, то есть отсылает к положениям Гражданского Кодекса РФ и к Федеральному Закону № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года. Статья же 31 Федерального Закона «О некоммерческих организациях» определенно говорит, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные
учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским Кодексом РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование.
Судебная практика также позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство не допускает соучредительства государственных (муниципальных) органов власти с организациями различных форм собственности и гражданами при учреждении образовательных заведений в такой организационно-правовой форме, как АНО.
Полагаем, что существование образовательных заведений в формах автономного учреждения и автономной некоммерческой организации при одном учредителе не способно эффективно решить проблемы начального и среднего профессионального образования с точки зрения качества образования, адекватного бюджетного финансирования и учета запросов современного рынка труда.
Логичнее законодательно закрепить единый подход к таким учебным заведениям и допустить возможность их совместного учредительства государственными (муниципальными) органами власти и организациями различных форм собственности. Это позволило бы сократить расходы бюджета и в то же время максимально приблизить начальное и среднее профессиональное образование к потребностям рынка труда, предоставить ему инвестиционную привлекательность, повысить качество образовательных услуг, поскольку ответственная самостоятельность автономных образовательных учреждений и некоммерческих организаций неизбежно требует планировать образовательные программы с учетом экономического обоснования и прогноза рисков.
Согласно нормам ныне действующего законодательства для реализации механизма преобразования необходимо:
1) принятие учредителем решения о ликвидации учреждения;
2) определение состава учредителей и принятие на собрании учредителей решения об образовании (учреждении) АНО;
3) утверждение и регистрация устава АНО, закрепление в уставе видов, принципов деятельности и структуры органов управления АНО (возможно заключение учредительного договора).
Параллельно с решением вопросов об учреждении АНО и регистрации организации необходимо решить проблему наделения АНО имуществом. Помещения и имущество образовательного назначения могут быть переданы участникам АНО при учреждении организации либо получены ими в возмездное (или безвозмездное) пользование по гражданско-правовым договорам.
При создании образовательного учреждения в форме автономной некоммерческой организации считаем целесообразным воспользоваться возможностью самоопределения АНО и расширить сферу и виды деятельности, не ограничиваясь оказанием исключительно образовательных услуг. В частности - закрепить в уставе возможность оказывать услуги по проведению исследований рынка труда и образовательных услуг (с целью выявления востребованных и невостребованных профессий), обучение и переобучение по индивидуальному заказу работодателей, организацию семинаров, конкурсов и т.д. При этом целесообразно сделать акцент на развитие связей с социальными партнерами – бизнес-сообществом, службами занятости, однопрофиль-ными учреждениями, гражданами и др.
Пунктом 2 статьи 43 Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Пункт 3 статьи 5 и пункт 7 статьи 50 Закона РФ «Об образовании» закрепляют гарантию общедоступности и бесплатности начального профессионального образования и, на конкурсной основе, бесплатность среднего профессионального образования. В связи с этим полагаем, что при преобразовании учреждений начального и среднего профессионального образования в АНО необходимо определить механизм и степень участия государства в поддержке некоммерческих образовательных организаций, то есть законодательно закрепить:
возможность участия государства (субъекта федерации) в учреждении некоммерческих организаций;
принятие на федеральном и региональном уровнях положений о предоставлении образовательным АНО помещений образовательного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, – бесплатно, в безвозмездное пользование либо в аренду по минимальным ставкам;
возможность непосредственной и гарантированной оплаты из бюджета конкретных услуг и образовательных программ АНО (это потребует разработки механизма компенсации издержек на оказываемые образовательные услуги по программам начального и среднего профессионального образования на основе государственного социального заказа на подготовку, переподготовку специалистов);
налоговые льготы.
Вышеуказанные меры позволят АНО осуществлять образовательную деятельность, сохраняя гарантии общедоступности и бесплатности, продекларированные основным Законом государства – Конституцией Российской Федерации. Алгоритмы перехода образовательных учреждений в автономное учреждение, автономную некоммерческую организацию представлены в табл.3.
Таблица 3
АЛГОРИТМЫ ПЕРЕХОДА ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ В АВТОНОМНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ, АВТОНОМНУЮ НЕКОММЕРЧЕСКУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ
| Действия | Нормы права |
| Автономное учреждение | |
| 1. Подготовка директором образовательного учреждения пред- ложения о создании АУ путем изменения типа существую- щего учреждения 2. Внесение предложения на рассмотрение в органы государст- венной власти 3. Согласование создания АУ с собственником имущества образовательного учреждения 4. Получение решения собственника имущества образователь- ного учреждения 5. Принятие решения в органах государственной власти 6. Подготовка устава АУ 7. Утверждение устава АУ 8. Государственная регистрация АУ 9. Формирование органов управления АУ | 1. Гражданский Кодекс Российской Федера- ции 2. Проект Федерального закона «Об автоном- ных учреждениях» |
| Автономная некоммерческая организация | |
| 1. Подготовка директором предложения о ликвидации образо- вательного учреждения 2. Внесение предложения учредителю 3. Принятие учредителем решения о ликвидации образователь- ного учреждения 4. Оформление документов о ликвидации образовательного учреждения, передаче собственности 5. Получение подтверждения об исключении образовательного учреждения из реестра юридических лиц 6. Создание автономной некоммерческой организации учре- дителями 7. Подготовка устава АНО 8. Утверждение устава АНО 9. Подготовка и заключение учредительного договора 10. Государственная регистрация АНО 11. Формирование органов управления АНО | 1. Гражданский Кодекс Российской Федера- ции
от 12.01.1996 г. № 7- ФЗ «О некоммерче- ских организациях» |
Пути преобразования образовательных учреждений в акционерные общества (АО) просматриваются через призму общих тенденций разгосударствления.
Участие государства в управлении образовательным заведением в форме АО может быть выражено посредством приобретения пакета акций. При этом предпочтителен вариант внесения от имени государства (либо субъекта федерации) взноса в уставный капитал общества – в виде помещений и имущества, которыми реально пользуется образовательное учреждение.
Механизм преобразования государственного образовательного учреждения в АО в каждом конкретном случае определяет учредитель, согласовывая его с соответствующим органом по управлению имуществом. При этом должна учитываться специфика образовательного учреждения и, желательно, мнение его руководства.
Следует отметить, что порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений Правительством Российской Федерации на сегодняшний день не установлен. Реальная действительность предполагает многообразие способов проведения реорганизации. Например, государственное образовательное учреждение может быть ликвидировано по решению учредителя и на его базе создано АО в соответствии с Федеральным Законом «Об акционерных обществах».
В заключение отметим, что в условиях ныне действующего законодательства, для максимально эффективного и экономически обоснованного осуществления образовательной деятельности, расширения социальных связей, целесообразно организовать деятельность учреждения начального (среднего) профессионального образования в тандеме с созданной на базе этого учреждения Автономной некоммерческой организацией, которая будет осуществлять инновационную деятельность, не предусмотренную типовыми положениями об этих типах учреждений (например, Ресурсный центр).
Названный вариант имеет следующие очевидные преимущества:
- он реально возможен в рамках действующего законодательства;
- учреждению гарантировано финансирование образовательных программ его учредителем, при этом формируется новая позиция учреждения взамен потребительской;
- появляется возможность принимать самостоятельные решения, оперативно их реализовывать;
- эффективно использовать внебюджетные средства;
- возможно быстрое реагирование на потребности рынка труда и образовательных услуг;
- повышение качества оказываемых образовательных услуг;
- уход от ЕТС при формировании оплаты труда педагогов;
- выбор форм налогообложения.
Библиография
Нормативные документы
- Конституция Российской Федерации
- Гражданский кодекс Российской Федерации
- Федеральный закон «Об образовании»
- Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (в ред. от 23.2.2003 г.)
- Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» от 22.08. 2004 г. N 122-ФЗ (в ред. от 27.09.2005 г.)
- Проект Федерального закона «Об автономных учреждениях»
- Проект Федерального закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях»
- Проект Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, в связи с принятием Федеральных законов «Об автономных учреждениях», «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях».
- Проект Федерального закона «О реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки».
Литература
- Анисимов П. Ф. Формирование региональных систем среднего профессионального образования: организационно-управленческий аспект:Автореферат диссертации на соискание учёной степени/
П. Ф. Анисимов.- М, 1998.
- Борисова И. П. Социальное партнёрство - необходимый инструмент в
развитии материально-технической базы системы образования //
Справочник руководителя образовательного учреждения.- № 4, 2003
- Гринько B. C. Материально-техническое оснащение учреждений НПО // Справочник руководителя образовательного учреждения.- №4, 2003.
- Карташова Н. Н. Проблемы реструктуризации региональной сети
учреждений НПО" //Профессиональное образование.- №1, 2005.
- Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской
Федерации в 2003 - 2004 г.г. и на период до 2006г.// Доклад Министра
финансов Российской Федерации на заседании Правительства РФ 26
сентября 2003 г.
- Песоцкая Е.В. Маркетинг услуг/ Е.В Песоцкая. - СПб.: Издательство
"Питер",2000
- Румянцева З. П. Общее управление организацией. Теория и практика:
Учебник/ З. П. Румянцева. - М.: ИНФРА- М, 2001.
- Растемешин Д. Образовательная программа подготовки общественных управляющих и консультантов общественных управляющих в образовательной отрасли по теме "Образовательное право". //Вести образования.-№13-16(37-40) 1июля-31 августа 2005.
- Стандартизация и сертификация в сфере услуг: Учеб. пособие для студ.
высш. учеб. заведений / А. В. Раков, В. И. Королькова, Г. Н. Воробьёва и
др.; Под ред. А. В. Ракова. - М.: Мастерство, 2002.
- Судленков А. А. Ресурсный центр профессионального учебного
заведения, как система организации непрерывного профессионального
образования, способствующая повышению уровня профессиональной
компетентности при подготовке рабочих и специалистов для
регионального и федерального рынка труда, развитию партнёрских
отношений с предприятиями и организациями//адрес
- Тюмасева З. И. Системное образование и образовательные системы: Монография/ З. И. Тюмасева, Е. Н. Богданов.- Калуга: КГПУ им. К.Э.
Циолковского, 2003.
- Щетинин В. П. Экономика образования: Учебное пособие/В. П. Щетинин, Н. А Хроменков, Б. С. Рябушкин.- М.:Российское педагогическое
агентство,1998.
- Юридический словарь / Сост. А. Ф. Никитин. - М.:ОЛМА-ПРЕСС Образование, 2004.