Исторические аспекты развития пограничного контроля на путях международного сообщения России до октябрьской революции 1917 года

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• 3. физическая культура в новое время, 433.62kb.
• Страсти по революции, 146.4kb.
• Урок в 11 классе на тему: «Революция 1917 года в России», 149.98kb.
• Лайла Ахметова, Казахстан Организация эффективных акций протеста, 166.37kb.
• Вопрос Научно-вспомогательная библиография. Современное состояние, 177.64kb.
• Октябрь 1917-благо или зло?, 284.22kb.
• История адвокатуры новгородского края подготовил Степанов, 524.08kb.
• Горбачев М. С, 2142.94kb.
• Итоги развития советской психологии в предвоенные годы (в конце 30-х гг.) 13 Общая, 1927.8kb.
• Приказ 197/Н «По организации взаимного контроля и информации работников линейных подразделений, 710.53kb.

Исторические аспекты развития пограничного контроля на путях международного сообщения России до октябрьской революции 1917 года

Преподаватель кафедры Пограничного контроля майор Иванова Т.В.


Расширение политических, экономических, культурных и других международных связей России, прогрессирующий рост объемов и интенсивности движения через государственную границу лиц, транспортных средств, перемещения через нее грузов и товаров, потребности экономики в развитии и бесперебойном функционировании международного транспортного сообщения объективно создали на современном этапе условия повышения роли служебной деятельности органов пограничного контроля в общей системе обеспечения интересов государственной пограничной политики РФ.

Но, тем не менее, пограничный контроль, формы и методы всей системы пропуска, в основе своей сохранившие сущность и облик прошедшей эпохи существования СССР, не всегда позволяют эффективно выполнять поставленные в новых условиях задачи, что объективно доказывает необходимость дальнейшего реформирования системы пограничного контроля. Увеличение транспортных издержек, вызванных длительным простоем транспорта на границе, рост числа контрольных органов, приводящий к дублированию контрольных функций, нарушению прав граждан при пересечении Государственной границы. И в конечном итоге - снижение экономических результатов и международного престижа Российской Федерации, свидетельствующие о том, что в системе организации пропуска и регламентирующей ее нормативно-правовой базы и др. есть уязвимые места. Нерешенность вопросов в общегосударственном масштабе все больше отягощает систему пропуска узковедомственными подходами.

Изменение характера угроз: существенного ослабления военной, но сохранения и возрастания других видов опасности (политической, экономической, экологической, информационной и др.), воздействие которых, прежде всего, проявляется на путях международного сообщения, определили потребность выполнения сложных и многообразных задач по защите национальных интересов Российской Федерации на новом качественном уровне, в том числе и при пропуске лиц, транспортных средств, грузов и товаров через границу.

В настоящее время органы пограничного контроля пограничной службы России выполняют возложенные на них задачи в очень сложной обстановке, обусловленной социально-экономической ситуацией в стране, обстановкой в Северо-Кавказском регионе, связанной с продолжением контртеррористической операции на территории Чечни, возможными попытками проникновения на территорию РФ наемников, а также ввоза оружия, боеприпасов, продолжающимися попытками ввоза на террриторию страны контрабанды, наркотических веществ, осуществлением контроля за законностью перемещения через государственную границу грузов и товаров, устойчивой тенденцией попыток использования российской территории для незаконной миграции иностранных граждан и ЛБГ в страны Западной Европы, непрекращающимися попытками въезда в РФ и выезда из страны лиц по недействительным документам, реализацией новых подходов к обеспечению безопасности РФ и соответственно связанными с этим изменениями в организации и функционировании системы охраны государственной границы и др.

Таким образом, сложившаяся и прогнозируемая обстановка, характер угроз на канале международных сообщений, состояние пограничного контроля в настоящее время вызывает необходимость совершенствования теории и практики служебной деятельности органов пограничного контроля и на этой основе достижения главной цели - обеспечения надежной охраны государственной границы.

Главной и решающей силой в службе органов пограничного контроля остается личный состав. Выполняя задачи охраны государственной границы в пунктах пропуска, каждый военнослужащий должен быть подготовлен в профессиональном и нравственном отношении. Даже в самых сложных ситуациях по отношению к лицам, следующим через границу РФ, должен вести себя вежливо и деликатно, не теряя при этом твердости в своих действиях.

В связи с открытием большого числа пунктов пропуска и привлечением в органы пограничного контроля значительного количества военнослужащих, не имеющих необходимой подготовки и практических навыков, уменьшение количества военнослужащих по призыву в частях и подразделениях до минимума, с заменой их на военнослужащих, проходящих службу по контракту, прежде всего женщинами, уровень профессионализма данных категорий существенно снижается.

Произошедшие глубокие изменения в идеологической, нравственной сферах не привели к созданию единой системы духовных ценностей, как в обществе, так и среди военнослужащих.

К сожалению, в настоящее время среди военнослужащих органов пограничного контроля получили распространение такие негативные явления, как пренебрежение интересами государства, склонность к обогащению, грубые нарушения порядка несения службы, содействие преступным элементам в пересечении границы по чужим и поддельным документам. Нередки злоупотребления ряда должностных лиц своим служебным положением, беспечность в контроле транспортных средств заграничного следования, некомпетентность и нежелание повышения профессионального уровня. Но, как известно, изжить подобные негативные явления, добиться успехов, высоких результатов в деятельности по охране границы в пунктах пропуска возможно не только путем различного рода реорганизаций, но и правильным подбором, воспитанием военнослужащих органов пограничного контроля. В этом смысле, нельзя отрицать эффективность воспитания на примерах истории и в нравственном, и в профессиональном отношении. Генерал М.И. Драгомиров писал: "Изучают великие образцы военного дела не для того, чтобы им буквально подражать, но для того, чтобы проникаться их духом." ¹

Проблемы пропуска через государственную границу Российской империи недостаточно освещены и разработаны в исторической науке. К теме охраны государственной границы в дореволюционный период историки обращались, но в связи с другими проблемами. В настоящее время не создано научного труда, раскрывающего деятельность таможенников, чинов ОКПС, жандармерии, полиции, карантинных врачей и др. по охране границы в пунктах пропуска и установлению законности пересечения границы лицами и транспортными средствами, перемещению через нее грузов и товаров.

Исследование этого вопроса, обобщение опыта прошлого практически не ведутся. Очевидно, что полученные оценки и выводы могут иметь практическое значение с точки зрения выявления направлений совершенствования форм, способов осуществления пограничного контроля на современном этапе, подтверждения правильности в выборе принятых решений и подготовки личного состава.

Изучение исторической практики охраны границы России показывает, что контроль за соблюдением законности пересечения границы лицами, транспортными средствами, перемещением грузов и товаров являлся одним из важнейших видов деятельности государства по обеспечению защиты его экономических, военно-политических, социально-этнических и других жизненно важных национальных интересов.

В развитии пропускной службы России до октября 1917 года можно выделить несколько этапов.

Первый хронологически охватывает период с IX до середины XVI в. В это время были созданы предпосылки для становления единой системы контроля за пересечением границы и выработки специфических форм и способов по его реализации. Общим в организации пропускной деятельности было взимание проездных и торговых пошлин, распространенным видом которых были "мыт" и «тамга". Второй период с середины XYI- начало XX вв.

Свидетельство о времени возникновения таможенного обложения товаров пошлинами на территории нашей страны не сохранилось. Первые упоминания о древнерусских таможенных пошлинах относятся к 988-989 году, то есть времени правления князя Владимира. Но можно предположить, что еще задолго до образования Киевского государства они применялись восточными славянами в процессе торговли. При Ярославе Мудром зарождается таможенное законодательство, нашедшее воплощение в "Русской правде" и др. документах. В соответствии с которым проездные и торговые пошлины взимались не столько на рубежах, сколько в крупных торговых городах и ярмарочных центрах, затем постепенно сосредотачиваясь в пограничных городах и поселениях, решавших преимущественно форпостные, военно-оборонительные задачи. Первые русские таможни назывались "мытный двор", а сборщики - "мытниками", понятие "таможня" появилось лишь в XII веке.

Во время правления Ивана III (1462-1505) на границе целенаправленно осуществлялись таможенные сборы и получали немалые доходы. Иван III предпринял одну из первых попыток предотвратить проникновение эпидемии из-за рубежа. Наставляя сына боярского Ивана Мамонова, приказывал разведать: "... не приезжал ли кто из Смоленска с недугом, в коем тело покрывается болячками и который называют французским".

При Василии III (1505-1533) значительно вырос товарооборот. Купцам запрещалось совершать крупные торговые сделки без разрешения великого князя. Ограничений на ввоз, как и на вывоз, практически не существовало. Встреча иностранных послов на границе стала носить ритуально-обрядовый характер. При пропуске иностранных послов их тщательно расспрашивали, полученные данные немедленно сообщались великому князю, а посол сопровождался до самой Москвы. Таким образом, было положено начало развития правил въезда в страну иностранцев. Но при въезде наличие каких-либо разрешительных документов не требовалось и проверка документов не проводилась.

Важной особенностью таможенной охраны в указанный период являлось то, что она выполняла лишь фискальные функции, обеспечивая экономические интересы государства.

В середине XVI века завершился процесс объединения самостоятельных русских княжеств в единое государство. Великое княжество Московское превратилось в Русское государство.

По мере становления Русского централизованного государства, расширения территориальных владений и развития его экономики границы стали приобретать все большее значение. Потребовались дополнительные усилия по их охране и защите. В 1571 по указу Ивана IV был утвержден приговор князя М.И.Воротынского "О станичной и сторожевой службе на государевых украинах и в степи". Данный приговор предписывал сторожам и станичникам охранять государевы южные и юго-восточные украины исключительно от "людей воинских". В нем не было ни слова о послах, купцах, отдельных лицах, пересекавших границу.

Укреплялась таможенная охрана, основной задачей которой являлся сбор пошлин и пополнение казны. Гостиное право, регулировавшее отношения иноземных гостей или купцов, не знало равного отношения к соотечественникам и иностранцам. В России иностранцы часто пользовались особыми преимуществами, например, Иван Грозный давал большие льготы англичанам по торговле с Россией. Им было дозволено приезжать в страну и торговать свободно без всяких пошлин. В 1649 году в России были отменены привилегии иностранцам в вопросах торговли. Таможенную пошлину иностранные купцы платили гораздо большую, чем русские.

Создаваемая система пропуска на границе очень точно отражала принципы, истинные цели и намерения правительственных кругов России, позиции страны в международных отношениях. Так, в Новоторговом Уставе царя Алексея Михайловича (1667 г.), с которого, по мнению профессора Н.Н. Шапошникова, начинается история таможенной политики России и который можно рассматривать как наш первый таможенный тариф, протекционистский мотив полностью отсутствовал, соображения фискального характера проявлялись только в некоторых положениях Устава.¹ Что объяснялось, прежде всего, мало развитой промышленностью, натуральным характером хозяйства, и как результат - отсутствием нужды в таможенном покровительстве промышленности. Новоторговый Устав, отменив привилегии иностранцев, ввел принцип национального предпочтения, который укрепился в таможенной политике.

Новоторговый устав был одним из первых законодательных актов, определившим основания для пропуска иноземцев через границу русского государства. Из положений Новоторгового устава следовало, что в Москву и другие города пропускали торговавших иностранцев при наличии у них " Великого Государя жалованные грамоты о торгах, за красною печатью", что же касалось тех иностранцев, у которых таких грамот о торгах не было, то их в Москву и другие города не пускали, и торговать им разрешалось у города Архангельска и в Пскове. 2

Идеи таможенного протекционизма проникли в законодательство только с Петра, который широко пользовался различными таможенными мероприятиями в целях поощрения отечественного производства. По замыслу Петра, чем полнее могло удовлетворить внутреннее производство потребности внутреннего рынка, тем выше должна быть пошлина. Но очевидно, что одни пошлины не создают еще развития промышленности. Ближайшие преемники не продолжили его протекционистской политики: русские товары были очень плохого качества, а заграничные - пользовались широким спросом, что приводило к развитию контрабанды. Объемы контрабанды были значительны. Для противодействия беспошлинному привозу еще в 1723 году был издан указ, по которому велено на больших дорогах учредить заставы, а малые дороги завалить или перекопать рвами. Такие меры не могли оказывать противодействие провозу "подкрадных, обидных товаров", то есть контрабанде. " Торопчане, Москвитяне и прочие раза по три в год ездят в Королевство, в Бреславль, в Слезу и Амбург и там товары покупают... на дорогах всякие заставы, которые зело плохи, объезжают и провозят без всякой трудности в Москву и продают купцам, которые их помалу делу в лавках держат". ¹

Петр I способствовал облегчению въезда иностранцам в Россию, это, прежде всего, касалось лиц военного звания, художников, то есть разных мастеров, и купцов: "... всякий и каждый, имеющий намерение ехать в Россию, для поступления на службу в царское войско, и запасшийся наперед свидетельством от российского генерал-комиссара в Германии, объявив о себе первому пограничному губернатору или наместнику, будет безденежно снабжен подводами до самой столицы с имеющеюся при нем свитою и багажом. Равным образом купцы и художники, намеревающиеся приехать в Россию, будут приняты со всякой милостью". ²

В манифесте от 16 апреля 1702 года государь обещал большие льготы, права и гарантии иностранцам, прибывавшим в Россию на службу. Такое положение явилось следствием проводимой политики, цели которой были сформулированы Петром в своем манифесте: "...сохранять внутреннее спокойствие, защитить государство от внешнего нападения и всячески улучшить и распространить торговлю..., что ради этого он учинил и впредь чинить, намерен все приказания, распоряжения и учреждения, необходимые в особенности для споспешествования торговле с иноземцами".³

Таким образом, в то время главная цель приглашения иностранцев на жительство в Россию заключалась в том, чтобы коренные жители России могли перенять у них передовой опыт ведения хозяйства, улучшенные способы обработки земли, разведения скота и др. Иностранцы заняли привилегированное положение в России, и уже во второй половине XVIII века многие иностранцы изъявляли о своем желании поселиться в России.

Екатерина II в манифесте от 4 декабря 1762 года всемилостивейше объявляла: "...что иностранцев разных наций, кроме жидов, благосклонно, с обыкновенною императорскую милостью, на поселение в Россию приемлет и наиторжественнейшим образом утверждает, что всем приходящим к поселению в Россию будет оказываема монаршая милость и благоволение.." ¹.

Однако, после революционных событий в Европе, начиная с французской революции и наполеоновских войн, правительство России относилось к иностранцам весьма неблагосклонно, главным образом по политическим соображениям, и соответственно вводило ограничения в правила въезда в страну, пребывания и выезда. Так, в период с 1789 года по 1820 год был затруднен их въезд в Россию, устанавливался особый надзор за приезжавшими и правила их пропуска в пределы империи. Было сделано распоряжение о высылке из России иностранцев - французских подданных и других государств, которые состояли под протекторатом Франции, проживавших на территории империи и не пожелавших вступить в подданство России, и тех, в отношении которых российское правительство не посчитало возможным принять их в подданство. Наконец, ввиду обострившейся международно-политической обстановки в конце XIX века, стало необходимым для безопасности границы империи принять некоторые меры по владению иностранцами недвижимым имуществом в пограничных губерниях, вследствие чего последовал указ от 14 марта 1887 года.

Таким образом, основные положения действовавшего российского законодательства и разъяснявшей его юридической практики о порядке пропуска через государственную границу России иностранцах сводились к следующему: " Иностранцами признаются все вообще подданные других держав, не вступившие установленным порядком в подданство России."² "Иностранцы всех вообще наций имеют право свободного приезда и пребывания в России, а равно и выезда из оной, на основании правил, установленных в уставе о паспортах",³ то есть иностранцы имеют право на въезд в страну, если снабжены паспортами от российских посольств, миссий и консульств МИД за пределами государства и не имели оснований для не пропуска.

Как показывает анализ исторического опыта, правовая регламентация пересечения границы и пропуска через нее была одной из самых актуальных проблем. Эти положения невозможно было раз и навсегда зафиксировать однозначно, так как очевидным является то, что на их формирование в большей степени влияла не столько географическая природа границы (суша, водная поверхность и др.), сколько динамика внутригосударственного и мирового развития. Например, зачастую разрешение финансово-политических проблем обеспечивалось произвольными экспериментами над таможенным тарифом и пошлинами. Повышение внутренних цен на товары, облагаемые налогом, являлось одним из самых тяжелых последствий таможенного покровительства. Для большей части товаров можно констатировать совпадение удорожания с повышением пошлин и удешевления с их понижением. Таким образом, повышение таможенного тарифа приводило к дорожанию товаров и внутренней спекуляции, санкционированной государством.

Эти мероприятия проводимой экономической политики, незамедлительно сказывались на изменении обстановки на границе: учащались случаи незаконного пересечения границы физическими лицами, перемещения грузов и товаров неразрешенных законодательством Российской империи к ввозу или вывозу, вне таможен, по поддельным документам и т.д. Это создавало угрозы национальной безопасности страны, вело к значительным экономическим потерям.

В конце XIX века законодательством Российской империи при пропуске через границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров закреплялось обязательное осуществление таможенного и пограничного надзора, а при необходимости проведение также иных видов контроля - ветеринарного, карантинного, филоксерного и др.

На западной сухопутной границе России в дополнение к пограничной и таможенной страже была создана корчемная стража, состоявшая из вооруженных стражников и объездчиков, которые в пределах 20-ти верст от границы в Курляндской, Ковенской, Подольской, Бессарабской губерниях устраивали засады, досматривали обозы и транспорт, имущество проезжавших лиц с целью предотвращения ввоза в страну спиртных напитков. На Мурманском побережье Архангельской губернии надзор за контрабандой со стороны Северного моря и Норвегии дополнялся действиями полиции, подчинявшейся губернатору. Кроме того, военное ведомство выделяло войска на усиление пограничного надзора на границе, усиления и подкрепления охраны железнодорожного полотна в пунктах пропуска и др.

Комплекс мер экономического, политического, военного, организационного характера и др., проводимый на границе, был призван обеспечить необходимый уровень безопасности страны, но, в основном, задачи по защите экономических и политических интересов государства на путях международного сообщения решались в ходе таможенного и пограничного надзора.

Таможенный надзор предполагал взимание пошлин за товары и сборов за паспорта, досмотр транспортных средств, грузов и товаров, проведение учета товаров, устного опроса должностных или физических лиц, проверки системы отчетности, осмотра территории, складов и др., проверки документов у лиц, следовавших за границу, контроль тех, кому "поименно запрещен правительством выезд в наши пределы", совместно с карантинными врачами - карантинного надзора и в некоторых случаях филоксерного, т.е. фитосанитарного и пр.¹ Один из высших чиновников департамента таможенных сборов, К. Лодыженский считал фискальную задачу таможенных учреждений первой из четырех задач, стоявших перед таможенной системой, второй он называл протекционистскую, третьей - полицейскую, четвертой - статистическую.²

Фискальные и протекционистские задачи решались отчасти в ходе таможенного надзора при взимании пошлин, проведении досмотра транспортных средств, грузов и товаров.

Досмотрев товар и взяв за него пошлину, таможенный чиновник накладывал на него таможенный знак, который показывал, что товар прошел через таможню и досмотрен. Таможенные знаки были различными: пломба (на материи, коже, платье и др.), печать (на спирте, вине и др.), клеймо (на листовом железе, обоях и др.). Кроме таможенных были еще и акцизные - бандероль, клеймо, печать, показывавшие, что фабрикант уплатил казне акциз, то есть налог, и торговые знаки - бандероли, клейма, печати, пломбы, знаки и метки, которые накладывал фабрикант для отличия своих товаров от других фирм. Если на товаре не было знака, то такой товар считался контрабандным. Документами, доказывавшими, что товары и грузы на которые они выданы, ввезены в Россию законным путем и пошлины за них взысканы, являлись: для заграничных товаров - квитанция, удостоверение (которое иногда заменяло квитанцию) и ярлык, для русских товаров, перемещавшихся за границу и из приграничной местности вглубь России, а также для заграничных товаров, не подлежавших оплате пошлиной, провозные свидетельства.

Полицейскую функцию таможенных учреждений К. Лодыженский рассматривал как действия по "ограждению народного здравия", то есть по охране государства от вреда, причиняемого ввозом "скота из зачумленных местностей", заноса филлоксеры, жучков и др. и не вдавался в подробное ее раскрытие.¹

Хотя очевидно, что в конце XIX века правительственные круги России в борьбе с революционным движением опирались не только на жандармерию, полицию, армию, но и на таможенные органы. Таким образом, эту функцию таможен следует рассматривать шире, как деятельность по охране политических устоев самодержавия. В полномочия таможенников вменялся досмотр посылок, следовавших не только через границу, но даже из одного района в другой внутри страны. В интересах контроля за содержанием провозимой литературы устанавливался строгий порядок пропуска печатных изданий. Книги, гравированные и литографированные картины, ноты укладывались таможенникам в ящики и после наложения пломб и печатей направлялись в цензурные органы. Если при просмотре обнаруживались запрещенные материалы, то они отправлялись за границу самим владельцем или за его счет. Такой порядок не касался молитвенников и книг священного писания.

Усложнение задач по защите экономических и политических интересов Российской империи требовали объединения усилий пограничной стражи, таможенников и жандармов, в том числе и по борьбе с контрабандой в пунктах пропуска на путях международного сообщения.

Досмотр транспортных средств, грузов и товаров являлся одним из основных способов осуществления таможенного надзора силами жандармов и таможни, главной целью проведения которого было выявление, и задержание нарушителей правил пересечения границы, грузов и товаров, запрещенных к перемещению через нее. Таким образом, в процессе таможенного досмотра отчасти решались экономические и полицейские задачи, стоявшие и перед русской таможенной системой.

Проверка документов у лиц при пропуске через границу, согласно Устава о паспортах 1903 года, возлагалась на таможенников и в некоторых портах и пограничных местах империи - на чинов Отдельного корпуса жандармов. Например, проверка паспортов в Виндавском порту осуществлялась чинами Санкт-Петербургско-Виндавского жандармского управления, на железнодорожной станции и в переходном пункте Гербы-Русские - чинами Варшавского жандармского полицейского управления железных дорог и др.

Основанием для пропуска лиц, транспортных средств, грузов и товаров, согласно внутреннего законодательства и международных договоров являлось наличие действительных документов на право въезда лиц в страну или выезда (как правило, паспорт, и в некоторых случаях для иностранцев - разрешение российского правительства, позднее трансформировавшееся в современное понятие «виза») и документов на перемещавшиеся грузы, товары.

По общему правилу, основным путевым документом являлся паспорт, в ряде случаев для пересечения границы необходимо было официальное разрешение российских властей, трансформировавшееся позднее в современное понятие «виза».

Рассматривая паспорт, как основной документ, подтверждавший право пересечения границы, можно выделить ряд особенностей: во-первых, главной функцией паспорта было удостоверение статуса его владельца - лица, состоявшего в подданстве того или иного государства, и следовавшего через границу с определенной целью: туризм, лечение, учеба, переселение на новое место жительства, по казенным делам или другой надобностью. Во-вторых, паспорт давал возможность выявлять лиц, нежелательных для въезда и пребывания в Российской Империи и создававших угрозы безопасности государства. В-третьих, функция идентификации личности владельца отступала на второй план, так как паспорт содержал лишь общее описание личности владельца, которое не позволяло сделать вывод о принадлежности документа. В-четвертых, паспортная система пропуска сформировала тактику действий лиц, нарушавших режим пересечения границы. Наиболее характерными особенностями, которой являлись: следование установленным порядком, но с целями, не совпадавшими с теми, которые указывались в документах, использование паспортов с элементами подделок, просроченных, несоответствовавших образцам, невизированных заграничными учреждениями МИД.

В этой связи в циркуляре Департамента полиции от 24 октября 1901 года № 5333 жандармским чинам предписывалось "... установить тщательное рассмотрение текста заграничных паспортов, в виду замечаемого обилия таких, первоначальный текст коих выправлен и заменен новым подложным",¹ а также обращать особое внимание на визы в паспортах иностранных граждан, выезжавших из России. Для выяснения их поддельности рекомендовалось иметь в каждом пограничном пункте визы других пунктов, отпечатанные на кальке для того, чтобы путем наложения на паспорта можно было определять действительность виз.

Эти и другие меры такие, как проведение опроса российских подданных, прибывавших в Россию без документов, проверка наличия проездных документов у иностранных граждан, были призваны на данном этапе обеспечивать качество проводимой проверки документов, выявление и задержание нарушителей паспортно-визового режима и тех иностранцев, истинные цели прибытия которых не соответствовали заявлениям при получении визы на въезд в империю.

В российском законодательстве, определявшем порядок пропуска иностранных граждан через границу, формулировались положения относительно пропуска нежелательных иностранцев. Паспорта не выдавались: лицам, которым поименно запрещался правительством въезд в Россию, а также тем, кто признавался неблагонадежным на основании сведений учреждений МИД России за границей. Кроме того, запрещалось пропускать лиц, не имевших средств к существованию и обоснованных целей поездки, то есть праздношатавшихся. Был сделан существенный шаг в формировании ведомственной нормативной правовой базы, регламентировавшей деятельность по пропуску через границу. Но вместе с тем продолжали иметь место серьезные недостатки и противоречия в законодательстве России, международных соглашениях и договорах, регулировавших порядок пересечения границы.

Законодательством Российской империи определялась такая норма, согласно которой договорами России и сопредельным государством устанавливался наиболее благоприятный порядок пропуска приграничных жителей, в части документов на право пересечения границы. Определялись пункты пропуска и места пребывания такой категории иностранцев на территории России. Проводя аналогию с современными положениями относительно пропуска, можно считать, что такой пропуск осуществлялся в упрощенном порядке.

Закон, предоставлявший право перехода границы по легитимационным билетам имел цель облегчить, по возможности международные пограничные и торговые сношения, но вместе с тем не определял пределы ведомств пограничников, таможенников и жандармов при пропуске порубежных жителей.

Пропуск лиц в упрощенном порядке проводился, как правило, в местах расположения переходных пунктов и обоюдных рогаток, находившихся в ведении чинов ОКПС, по краткосрочным легитимационным билетам установленной формы и признаваемым на сопредельных территориях. Но законодательство несколько противоречиво определяло пределы полномочий. Фактически, уже в начале XX века функция по проверке документов у следовавших за границу российских и иностранных подданных, почти во всех пунктах пропуска, выполнялась жандармами.

На каждом пограничном пункте велись книги и алфавиты: книга для записи паспортов русских подданных, возвращавшихся из-за границы; такая же книга для записи паспортов приезжавших в Россию иностранцев; книга для записи паспортов отъезжавших за границу русских и иностранных подданных; книга для записи русских подданных, отъезжавших и возвращавшихся по легитимационным билетам; книга для записи пассажиров, не пропущенных через границу вследствие неисправности паспортов; книга для записи пропусков, выдаваемых на переход границы; в морских (речных) портах: книга для лиц, отъезжавших и возвращавшихся по плакатным паспортам; книга для записи прибывавших (отходивших) судов и экипажей как российских, так и иностранных.

Алфавитные пассажирские книги хранились в течение пяти лет и были представлены алфавитами для проверки паспортов и алфавитами иностранных подданных, въезд которым в империю был воспрещен, составленными по секретным циркулярам департамента полиции; карточками лиц, разыскиваемых по делам департамента полиции и хранившимся в регистрационных шкафах.

При выезде лица за границу жандармский офицер должен был на трех частях паспорта наложить штемпель "явлен при выезде за границу, место и дата". При возвращении - на двух частях паспорта штемпель "явлен при приезде, место, дата". Штемпеля должны были быть налагаемы отчетливо, с ясным обозначением даты проезда и местами их оформления, по возможности в хронологическом порядке. При проверке документов, циркуляры департамента полиции предписывали особое внимание обращать на списки лиц, подлежавших задержанию. Для предупреждения таких случаев, проверка пассажирских паспортов, списков экипажей производилась перед самым отходом транспортного средства, а также принимались все меры к недопущению проникновения на него посторонних лиц. Эти правила распространялись как на иностранные, так и на русские транспортные средства.

Нарушения чиновниками служебного положения имели место не только при пропуске через границу грузов и товаров. Были известны факты вымогательства со стороны таможенников при проверке документов у лиц, следовавших через границу. Вот один из таких примеров из воспоминаний таможенного чиновника.

В конце XIX века шла усиленная эмиграция евреев из России в Аргентину. За границей, в Германии, существовал ряд агентств, занимавшихся экспортом этого живого товара за океан. Среди евреев царила переселенческая лихорадка, но между тем выезд из России являлся для полунищих людей не по силам. Только за один паспорт, предъявлявшийся на переходном пункте, приходилось платить 10 рублей 50 копеек. Агентства пришли на помощь. По договоренности с надзирателями, когда к рогатке подъезжали подводы с переселенцами, чиновник обходил возы, и каждый из выезжавших протягивал ему, как полагается, документ. Чиновник уходил в контору, считал документы, затем выезжавших, шлагбаум поднимали и пропускали транспорт. Но суть была в том, что вместо паспортов чиновнику предъявлялись квитанции из агентства на получение по рублю с человека. Понятно, что на глазах посторонних, прямо на дороге подавать деньги было неудобно, для чего и совершались подобные операции. Так, за два года только через один пункт ушло свыше 40 000 человек. Обратно возвращавшихся в Россию пускали неохотно: была вероятность их задержания, и они могли обо всем рассказать, словом, существовала опасность наказания для вымогателя. Поэтому с таких брали по 100 рублей и выше, по глазомеру чиновника.¹

Проверке оснований для пропуска через границу в начале XX века придавалось исключительное значение. Политические функции контроля пропуска через границу лиц выступали на первый план и можно утверждать об усилении их значимости. Со всей России в МВД поступали данные об украденных бланках паспортов и печатях. Во многих циркулярах по ОКЖ содержались агентурные сведения о нелегальных паспортах, которыми должны были воспользоваться революционеры, и, соответственно, данные о них.

Жандармам предписывалось относиться с особой осмотрительностью к проверке документов: проверять подлинность бумаги и паспортов, так как ими могли воспользоваться лица для преступных целей. Тщательно наблюдать за теми, кто будет предъявлять такие документы. Под преступными целями, преимущественно, надо было понимать революционную деятельность представителей различных партий и течений.¹

Из ведомственных циркуляров, регламентировавших деятельность таможенников, жандармов по проверке документов, видно, что при выполнении этой функции не было четкого разграничения полномочий между ними в этой области. Каждое из ведомств стремилось к приоритетности в решении подобных вопросов.

Рассмотрев основные способы по установлению законности пересечения государственной границы таможенными учреждениями, можно утверждать, что практически все контрольно-проверочные функции при пропуске через границу России лиц, транспортных средств, грузов и товаров: досмотр, проверку документов, сведений, учет товаров и транспортных средств, осмотр и др. выполняли таможенники, но не без участия пограничников и жандармов.

Итак, к концу XIX века практически сформировалась в близком к современному пониманию система пропуска через границу Российской Империи физических лиц, транспортных средств, грузов и товаров.

Пересечение государственной границы России и пропуск через нее физических лиц производились в установленных пунктах пропуска на путях международного сообщения. Основанием для пропуска через границу империи иностранных и российских подданных (признание законности пересечения) являлось наличие действительных документов на право въезда лиц в Россию или выезда их из страны. К таким документам относились заграничные паспорта, выдаваемые МВД, МИД, российскими консулами за пределами России, в некоторых случаях - виды на жительство для проживания внутри империи, консульские свидетельства на проезд в Россию для эмигрантов, паспорта, вандербухи (проездные свидетельства) и виды на жительство в России иностранцев.

Соглашения с иностранными государствами предусматривали наличие визовых разрешений для въезда в страну. Пограничное сообщение в переходных пунктах через европейскую границу в упрощенном порядке осуществлялось по пропускным легитимационным билетам, установленной формы и признаваемых обоюдно на сопредельных территориях. Особые правила регламентировали наличие документов для членов судовых команд, железнодорожных бригад, возчиков товаров по грунтовым дорогам и т.д.

Документы для пересечения государственной границы признавались действительными, если они были оформлены в установленном порядке, не просрочены и не вызывали сомнений в их подлинности и принадлежности владельцам. Так, в циркуляре Департамента таможенных сборов от 29 мая 1908 года № 16085 отмечалось, что не просроченным национальным паспортом иностранца "почитается паспорт, после консульской визы которого не прошло более 6 месяцев, независимо от срока, на который паспорт выдан иностранной властью".¹

Закон также определял, что отдельные лица, даже при наличии у них действительных документов на право въезда в Россию, могли быть не пропущены через границу по соображениям государственной безопасности или по иным мотивам, которые, кстати, не всегда указывались в законодательных актах Российской империи.

Требования нормативно-правовых документов обязывали таможенников, пограничников, жандармов в совершенстве знать все виды российских и иностранных документов, дававших право на пересечение границы, уметь распознавать подделки в них, выявлять фальшивые паспорта, распознавать лиц, предъявлявших чужие документы, выявлять в потоке пассажиров лиц, которым въезд в Россию и выезд из нее был закрыт. Все это требовало высокой профессиональной подготовленности и компетентности при выполнении задач по пропуску лиц через государственную границу. Такие меры, как проведение опроса российских подданных, прибывавших в Россию без документов, проверка наличия проездных документов у иностранных граждан, были призваны на данном этапе обеспечивать качество проводимой проверки документов, выявление и задержание нарушителей паспортно-визового режима и тех иностранцев, истинные цели, прибытия которых не соответствовали заявлениям при получении визы на въезд в империю.

Вместе с тем, как показывает анализ правового регулирования деятельности по контролю за порядком пересечения государственной границы лицами, оно имело серьезные пробелы и недостатки, например, сложный и недостаточно ясный механизм оформления паспорта, противоречивое и нечеткое выделение пределов ведомств при проверке документов и последовательности ее проведения, не всегда законно обосновывались мотивы для отказа в пропуске, система наказаний часто не предусматривала определение степени ответственности за нарушения правил пересечения границы и пособничество в пропуске нарушителей должностных лиц, не уделялось должное вниманию практике стимулирования, поощрения должностных лиц и т.д.

Контроль за соблюдением законности пересечения границы лицами, транспортными средствами, перемещением грузов и товаров являлся одним из важнейших видов деятельности государства по обеспечению защиты его экономических, военно-политических, социально-этнических и других жизненно важных национальных интересов. В связи с многообразием целей и задач он осуществлялся не одним, а многими ведомствами.

Фактически Министерство финансов, МВД, МИД во взаимодействии с другими заинтересованными ведомствами принимали непосредственное участие в создании единой законодательной системы пропуска, их структурные подразделения осуществляли функции по ее реализации на путях международного сообщения.

Процесс формирования и конкретизации задач, средств, методов по совершенствованию законодательной системы пропуска через государственную границу не прекращался. Эта необходимость была обусловлена рядом причин, в первую очередь, состоянием экономики, внутриполитической обстановки в государстве, уровнем международных отношений.

Открытие новых путей международного сообщения, усиление интенсивности пересечения границы транспортными средствами, также и в силу их технического усовершенствования, увеличение объемов перемещавшихся грузов и товаров, значительный рост внешнеторгового оборота, проведение экономической политики, руководимой исключительно протекционистскими и фискальными соображениями, выявляли недостатки таможенного законодательства, его несоответствие требованиям времени и потребностям государства. Это приводило к неоднократному пересмотру Таможенного устава и, как следствие, изменению организации надзора на границе: с одной стороны, с целью совершенствования контроля внешнеторгового оборота, регулирования его объемов и, с другой, - упрощения и ускорения проведения таможенных обрядностей.

Массовая эмиграция, увеличение потока лиц, следовавших через границу с различными целями, также показывали несостоятельность законодательных актов. Важнейшим направлением практической деятельности по охране границы стало решение задач по борьбе с незаконной миграцией и др.

Аграрные беспорядки, рост революционного движения и прочие антиправительственные выступления несколько изменили очередность и содержание задач пропуска. Полицейские функции выступали на первый план и получали приоритетность в деятельности таможенных учреждений. Жандармы заняли доминирующее положение в разрешении вопросов пропуска. Законодательство противоречиво определяло обязанности таможенников, пограничников, жандармов в пунктах пропуска, а потому пробелы восполнялись через отдельные циркуляры и другие ведомственные документы. Несмотря на общность задач структур, непосредственно участвовавших в пропуске, одной из значительных проблем продолжал оставаться процесс согласования всех нормативных актов, принимаемых в отношении пропуска через государственную границу различных категорий лиц, транспортных средств, грузов и товаров, а также поиска правильного соотношения между деятельностью этих ведомств, четкого выделения пределов их полномочий на границе. Представляется, что эта проблема актуальна и на современном этапе.

Анализ исторических сведений об организации и осуществлении контроля за пересечением границы лицами, транспортными средствами, перемещением грузов и товаров позволяет сделать вывод, что пограничный и таможенный надзор являлся неотъемлемой составной частью охраны государственной границы и жизненно необходимой деятельностью государства. Основными функциями пограничного и таможенного надзора являлись экономическая и политическая функции, проводившиеся в виде контрольно-разрешительных, запретительных действий пограничниками, таможенниками и жандармами.

Таможенные учреждения были основой пропускной системы на путях международного сообщения. Пограничная стража выступала в качестве вспомогательного элемента. Но с введением жандармских органов в пунктах пропуска полицейские (политические) функции постепенно закрепились за ними, хотя повсеместное распространение такая организация политического контроля в начале XIX века не получила. И только при советской власти аналогичные структуры, как органы, призванные защищать идеологические интересы государства, были воссозданы в новой форме - пограничного контроля.

Процессы формирования и конкретизации задач, средств, методов по совершенствованию законодательной базы продолжались, пока не были прерваны Первой Мировой войной, а затем и революцией 1917 г. Причем определенные исторические аналогии достаточно четко просматриваются между нынешними реалиями и Россией рубежа XIX - XX вв. Именно под этим углом зрения можно говорить о принципиальной сопоставимости этих периодов, при всех естественных скидках на огромные изменения, происшедшие за этот временной отрезок.

Изучение исторической практики осуществления пограничного и таможенного надзора показывает, что охрана границы в пунктах пропуска эффективна только тогда, когда она адекватно отражает состояние, потребности и возможности государства, имеет единую систему управления, полноценную законодательную базу, четко определяющую компетенцию и меру ответственности органов, участвующих в пропуске через границу.

Несомненно, что на современном этапе служебная деятельность органов пограничного контроля имеет специфику и существенно отличается от служебно-боевой деятельности пограничных войск. Обращение к исторической практике пограничников, таможенников, жандармов по установлению законности пересечения границы лицами, транспортными средствами, перемещения грузов и товаров позволит решить ряд проблем по улучшению качества подготовки курсантов, формирования у них высоких патриотических, нравственных качеств, готовности выполнять задачи по охране государственной границы в пунктах пропуска.

В учебно-воспитательном процессе военных институтов ФПС РФ необходимо дифференцированно подходить к обучению курсантов по специализации "Тактика органов пограничного контроля", уделять должное внимание историческому опыту охраны государственной границы на путях международного сообщения. В настоящее время наблюдается односторонний подход в изучении пограничной истории России, в этой связи необходимо ведение научных исследований, разработки курса лекций, учебных пособий по истории пропускной деятельности, что, несомненно, будет способствовать повышению уровня подготовки личного состава органов пограничного контроля, обеспечению строгого соблюдения норм и правил, регламентирующих пропуск через границу.