В. Е. Чиркин основы государственной власти учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Содержание ББК 67 Чиркин Вениамин Евгеньевич ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ISBN 5-7357-0078-2 © «Юристъ», 19% Предисловие Легализация и лыи1имация как основания государственной власти Государственная власть: законность и обоснованность Конституция и легализация государственной власти Формы легитимации государственной власти Глава II.

Подобный материал:

• Учебное пособие Житомир 2001 удк 33: 007. Основы экономической кибернетики. Учебное, 3745.06kb.
• Н. Г. Сычев Основы энергосбережения Учебное пособие, 2821.1kb.
• Учебное пособие Сыктывкар 2002 Корпоративное управление Учебное пособие, 1940.74kb.
• Е. Г. Степанов Основы курортологии Учебное пособие, 3763.22kb.
• Н. Ю. Каменская основы финансового менеджмента учебное пособие, 1952.65kb.
• Н. Ю. Каменская основы стратегического менеджмента учебное пособие, 2151.46kb.
• О. А. Ломовцева Основы антимонопольной деятельности Учебное пособие, 1390.1kb.
• Учебное пособие 2002, 2794.97kb.
• Учебное пособие Краснодар, 2000. Печатается по решению редакционно-издательского совета, 571kb.
• Учебное пособие рассмотрено и одобрено на заседании кафедры экономики и управления, 1175.93kb.

В.Е. ЧИРКИН

ОСНОВЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ

Учебное пособие

юристь

МОСКВА 1996

ББК67 4-64

Чиркин В.Е.

Ч-64 Основы государственной власти. — М.: Юристъ, 1996.- 112с.

ISBN 5-7357-0078-2

Пособие посвящено вопросам законности и моральной, социально-психологической обоснованности государственной власти. Рассматр* ваются понятия и формы легализации и легитимации государственной власти в различных условиях, охарактеризованы отличия государственной власти от некоторых других разновидностей общественной власти, исследуются проблемы единства, разделения, «противовесов» и взаимодействия «вет­вей» власти. Особый раздел посвящен основным типам легитимации государственной власти: традиционной, харизматической и рациональной легитимации.

Учебное пособие имеет междисциплинарный характер, оно предназна­чено для студентов и аспирантов, изучающих политологию, теорию госу­дарства и права, конституционное (государственное) право, может быть также использовано преподавателями для углубления специальных знаний, функционерами политических партий, массовых организации, работника­ми государственного аппарата для самообразования.

ББК 67

Чиркин Вениамин Евгеньевич ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Редактор О. В. Лужина

Художник И. И. Тагунова

Корректор С. Р. Кандибур

Компьютерная верстка Т.А. Антоновой

ЛР№ 020653 от 28.10.92 г. Подписано в печать 5.10.96. Формат 84x1081/32. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 5,88 Уч. изд. л. 5,9. Тираж 5 000 экз. Заказ №860

Издательство «Юристь» 123286, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9

Отпечатано на Можайском полиграфкомбинате

Комитета Российской Федерации по печати.

143200, г. Можайск, ул. Мира, 93

ISBN 5-7357-0078-2 © «Юристъ», 19%

Предисловие

Проблемы укрепления новой государственной власти, ее демо­кратизации, поддержки ее народом, устранения имеющихся в ней изъянов имеют огромное значение в условиях современной ситуа­ции в России. Эти задачи, хотя иногда без должного практического результата, ставились в обоих ежегодных посланиях Президента Российской Федерации парламенту страны, представители различ­ных политических кругов выдвигали свои предложения в целях повышения эффективности государственной власти для преодоле­ния кризиса, стабилизации экономики, решительной борьбы с мафией, коррупцией и терроризмом. В данной брошюре рассмат­ривается в учебном плане лишь один, связанный с этими задачами, вопрос: речь идет о двух основаниях государственной власти: юри­дическом (легализация, законность) и социально-психологическом (легитимация, т.е. ее обоснованность в представлениях населения). Сокращенный термин «основы» (вместо «основания»), использован в заголовке лишь из-за стилистических соображений.

В условиях тоталитарного социализма, существовавшего в на­шей стране в течение семи десятилетий, проблемы легализации и легитимации государственной власти (особенно последняя) были по существу исключены из научной литературы и из практики преподавания. Считалось, что «непогрешимое» руководство КПСС, как партии прежде всего рабочего класса (а затем — всего народа), существование действительно рожденных опытом народных масс советов депутатов трудящихся (народных депутатов) автоматически обеспечивают непоколебимое доверие народа к государственной власти.

На деле, на рубеже 80—90-х гг. тоталитарный социализм потер­пел крах и в СССР, и в большинстве других стран, народ не поддержал так называемую «социалистическую» государственную власть. Потерпела поражение и идея «социалистической ориента­ции» в тех странах Азии, Африки, Латинской Америки, которые подражали моделям тоталитарного социализма.

После распада СССР и установления в России многопартийнос­ти, политического и идеологического плюрализма, осуществления многих кардинальных демократических мероприятий и ряда серьез­ных неудач, вопрос о путях легализации и легитимации новой государственной власти, о необходимых мерах для этого, о соответ­ствующих процедурах, приобрел особое значение для практической деятельности государственных органов. В условиях современной

России эти проблемы приходится решать в очень сложной обста­новке, снижение жизненного уровня населения, широкая преступ­ность, коррупция в государственном аппарате, последствия чечен­ской войны, ошибочные мероприятия государственной власти (пре­жде всего разорительный для народа способ приватизации), систе­матические, иногда многомесячные задержки выплаты заработной платы и пенсий, да и просто явления частного характера, например, неудачный имидж первых лиц государства в периоды каких-то событий сильно осложняют процессы легитимации государствен­ной власти в представлениях населения страны, И тем не менее, по принципиальному вопросу: продолжение начатых реформ (с учетом их существенной, кардинальной корректировки) народ страны под­держивает мероприятия государства, что и показали президентские выборы 1996 г., решавшие по существу не столько этот частный вопрос, сколько вопрос о путях дальнейшего развития страны. Президент России Б.Н. Ельцин, отстаивающий новый курс, был во втором туре переизбран. Это является важнейшим доказательством того, что для большинства населения государственная власть явля­ется легитимной, оно поддерживает ее деятельность, курс Прези­дента.

Вместе с тем, результаты выборов свидетельствуют, что почти половина избирателей, принявших участие в голосовании, по раз­ным, возможно, иногда и чисто личным причинам, отрицательно относится по крайней мере к некоторым мероприятиям государст­венной власти, направлениям ее политики (немногим более 40% избирателей голосовали не за действующего Президента, а за кан­дидата коммунистов, около 5% голосовали против обоих кандида­тов). Они отказывают ей в поддержке, деятельность по крайней мере некоторых государственных органов представляется им нелегитим-ной. Подчеркнем еще раз: «протестное голосование» может быть обусловлено разными причинами, во многом голосование против кандидатуры действующего Президента — это голосование не за возврат коммунистической системы, а против трудностей современ­ной жизни, но факт остается фактом. А это означает прежде всего, что необходимо искать такие пути и осуществлять такие меры, которые помогут наращивать легитимность государственной власти. Без укрепления легитимности ее меры будут недостаточно эффек­тивными и, напротив, поддержка государственной власти населе­нием многократно умножит успех реформ.

Степень легализации государственной власти и ее легитимации является подвижной величиной, особенно это относится ко второй. Первая более устойчива, поскольку зависит от юридических факто­ров (наличие конституции или отсутствие ее, демократические, недостаточно демократические или совсем недемократические спо­собы принятия конституции, оформляющей эту власть, соответст­вующие международным стандартам прав человека действия госу­дарственных органов или нарушающие эти стандарты и т. д.), тогда как вторая связана иногда с быстрой реакцией людей на те или иные действия государственных органов, удачные или неблаговидные

поступки представителей власти. Еще ja несколько месяцев до президентских выборов 1996 г. рейтинг Б Н, Ельцина был низким, шансы на переизбрание невелики, В результате хорошо проведен­ной кампании, принятия ряда решительных и экстренных мер в интересах большинства населения рейтинг президента стремитель­но вырос, повысилась степень легитимации государственной власти (по крайней мере той ее части, которую олицетворяла фигура президента). Однако многие предвыборные обещания остаются невыполненными, хотя иногда и по причинам, не зависящим от президента. Продолжала и после выборов литься кровь в Чечне, по-прежнему не выплачиваются заработная плата и пенсии, среди 10-тысячного отряда шахтеров Приморья, полгода не получавших заработной платы, в июле 1996 г. имели место случаи голодных обмороков на работе. Не имеет значения, виновны в этом федераль­ные чиновники или местная администрация, перекладывающие ответственность друг на друга, при всех условиях рейтинг государ­ственной власти снижается. Доверие к ней населения снижается в результате вспыхнувших в 1996 г. «генеральских разборок», взаим­ных обвинений членов правительства, других высокопоставленных должностных лиц из «команды Президента» во взяточничестве, некомпетентности, многих неблаговидных поступках, в связи с противоречивыми заявлениями «генералов у власти», иногда изме­няющимися чуть ли не ежедневно.

Рейтинг государственной власти в России снижает ее неэффек­тивность, но и граждане государства, должностные лица, руководи­тели предприятий, организаций, компаний не проявляют нередко чувства высокой гражданской ответственности, не выполняют своих обязанностей перед обществом, государством, своими же согражда­нами. В октябре 1996 г. в условиях катастрофического положения со сбором налогов, от которых злостно уклоняются плательщики, имеющие деньги на счетах, для обеспечения жизненно необходи­мых выплат заработной платы и пенсий Президент вынужден был создать специальный орган — Всероссийскую чрезвычайную ко­миссию по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (ВЧК).

Из сказанного следует, что теоретическая разработка проблем легализации и легитимации государственной власти, путей и спо­собов этого имеет особое значение в условиях переходного периода современной России. Единство народа по главным целям развития страны, прекращение противостояния, деления населения на «бе­лых» и «красных», выигравших выборы в парламент или президент­ские выборы и проигравших их, совместный труд на благо Родины, для повышения благосостояния народа, развития науки и культуры способны обеспечить прочную легитимацию государственной влас­ти. А это в свою очередь ускорит прогресс страны во всех его направлениях.

Глава I

ЛЕГАЛИЗАЦИЯ И ЛЫИ1ИМАЦИЯ КАК ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Государство и государственная власть всегда играли огромную роль в обществе, становясь над обществом, отчуждаясь от него. Велика эта роль в современных условиях, которые, предполагая естественную саморегу­ляцию общества, вместе с тем предъявляют повышенные требования к организованности и упорядоченности об­щественных процессов. Давно прошло то время, когда в соответствии с доктриной экономического либерализма, невмешательства государства в экономику и многие дру­гие сферы жизни, ему отводилась роль «ночного сторо­жа». Современное государство является собственником огромных ресурсов. В странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) ему принадлежат все основ­ные объекты экономики, в капиталистически развитых странах Европы на государственных предприятиях заня­то порой до пятой, четверти, а то и почти треть всей рабочей силы, перспективное директивное планирова­ние или государственное прогнозирование экономики (индикативное планирование) существует в странах с самым различным общественным строем.

Государство регулирует социальные отношения в об­ществе, осуществляя неодинаковую политику по отно­шению к различным социальным, профессиональным и иным группам населения. Конституцией и законами, изданными государственной властью (ее органами), в странах тоталитарного социализма рабочий класс юри­дически определяется как ведущая сила общества, что влечет за собой материальные, политические и духовные последствия. В Китае ему предоставляются законом су­щественны преимущества на выборах представительных органов, в КНДР, Вьетнаме, на Кубе, в Лаосе такие последствия имеют фактический характер. В большин­стве стран действует обширное законодательство об от­ношениях труда и капитала, о формах медицинского обслуживания (либеральная, страховая, государственная медицина) и т.д. Тоталитарная государственная власть вводит однопартийную систему или иногда запрещает даже все партии, в демократических странах законода-

тельство также устанавливает определенные требования к политическим партиям, вводит политический процесс в определенные рамки; некоторые новые конституции содержат специальные нормы (иногда — даже главы) о правах политической оппозиции (конституции Португа­лии 1976 г., Колумбии 1991 г. и др.). Государственное регулирование затрагивает духовную жизнь общества. В некоторых странах оно вводит обязательную, по суще­ству, идеологию (марксизм-ленинизм на Кубе, идеи чучхе в КНДР, мобутизм — от собсгвенного имени пре­зидента Мобуту в африканском Заире по конституции 1980 г., которая, правда, в настоящее время отменена), отдает предпочтение определенной идеологии (исламу в арабских странах), запрещает законом то или иное ми­ровоззрение (например, марксизм-ленинизм в Индоне­зии) или, напротив, обеспечивает идеологический плю­рализм (например, ст. 14 Конституции России устанав­ливает, что в стране признается идеологическое много­образие и никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной). Словом, государственная власть в той или иной степени затраги­вает все общественно значимые сферы жизни, а в неко­торых мусульманских странах, где нормы шариата ис­полняются как государственные повеления, и некоторые интимные стороны человеческого бытия.

Однако не нужно думать, что могущество государст­венной власти беспредельно, а характер и способы регу­лирования общественных отношений зависят только от нее самой. В условиях социально ориентированной ры­ночной экономики и политической демократии ее главная задача — содействовать саморегуляции общества, стиму­лировать позитивные тенденции его развития, препятст­вовать негативным, вводить общественно значимые про­цессы в определенные рамки (в частности, путем приня­тия законодательства о партиях, забастовках, об оружии, о чрезвычайном положении и т.д.) с тем, чтобы в неуемной борьбе различных сил не допустить анархии и распада общества. Нельзя подменять саморегулирование общест­венных процессов и необходимую корректировку их со стороны государственной власти, которая в определенной мере выполняет роль арбитража в обществе и действует в интересах всего общества, волюнтаристскими приемами с ее стороны. К чему ведет такой волюнтаризм хорошо

известно из опыта нашей страны, других бывших социа­листических стран, слаборазвитых стран Азии и Африки, провозглашавших социалистическую ориентацию — стро­ительство нового общества «сверху» по моделям тотали­тарного социализма.

Магистиральное направление деятельности государст­венной власти, ее реальные возможности ограничены закономерностями развития общества, естественно скла­дывающимися отношениями, которые она не в силах изменить или изменяет только временно и частично, используя имеющиеся в ее распоряжении ресурсы. Даже новая государственная власть, возникшая в результате революций, коренным образом меняя отношения собст­венности, производства, распределения и обмена, харак­тер политических отношений, содержание мировоззрения людей, не может ликвидировать сами отношения собст­венности, властеотношения в обществе (власть — сущест­венный элемент всякого общества), некоторые общегу­манные заповеди отношений людей, сложившиеся еще на заре человечества, да и всегда сохраняет что-то от старого. Государственная власть обладает автономией в обществе, ибо она — представитель всего общества, но она не может быть совершенно самостоятельной: она подвергается вли­янию различных политических партий, общественных объединений, движений, словом, различных «групп дав­ления» (их нередко в новейшей литературе называют «заинтересованными группами», считая этот термин более удачным), которые вынуждают ее предпринимать опреде­ленные меры или отказываться от них. Наглядные при­меры этому мы постоянно видим в опыте новой России: в отклонении законов, предлагаемых правительством, иным партийным большинством Государственной Думы, в борьбе вокруг формирования нового правительства после выбо­ров Президента, в неоднократной корректировке правил импорта и экспорта (иногда в интересах «новых русских»), в острой схватке разных сил вокруг проблем Чечни и т.д.

Ограничения государственной власти достигаются и правовыми средствами. Однако отношения власти и за­кона, государства и права имеют сложный характер. С одной стороны, государство издает законы, но оно под­чиняется им (речь идет о демократическом, а не тотали­тарном государстве), пока они не изменены или отменены. С другой стороны, для того, чтобы быть подлинным

правом, а не узакониванием произвола, правовые нормы должны отвечать определенным требованиям и прежде всего в наше время соответствовать общечеловеческим, общегуманным ценностям (идеи добра, справедливости, прав человека, демократии т.д.)- В любом случае демокра­тическое государство связано нормами права, оно не только властвует, но и подчиняется, несет определенные обязанности перед обществом и личностью. Деятельность государства, его органов регулируется правом, официаль­ные действия государственных органов совершаются на основе юридических норм, и в этом случае они законны, легальны. В противном случае они противоправны.

Сама государственная власть тоже нуждается в легали­зации, узаконивании. Не только в обычных ситуациях, но и после военных переворотов, революционных событий вновь созданные высшие органы государства принимают различные правовые акты (конституции, а чаще — декре­ты , как это было в России в 1917 г., прокламации военного совета в Эфиопии, в течение 13 лет заменявшие консти­туцию до 1987 г., временные конституции, провозглашав­шиеся президентами, без участия представительных орга­нов и населения, одна из них в течение четверти века и сейчас действует в Ираке), которые призваны стать юри­дической основой государственной власти. Легализация (от корня латинских слов «закон», «законный») государ­ственной власти — это признание правомерности ее воз­никновения (установления), организации и деятельности. Такое узаконение может осуществляться различными пу­тями, которые рассматриваются ниже. Скажем лишь здесь, что важнейшим средством считается принятие демокра­тической конституции, созданной при участии населения, одобренной им непосредственно на референдуме (голо­совании избирателей) или избранным им представитель­ным органом, хотя и применение таких, демократических, способов в условиях тоталитарного режима может ока­заться лишь лжелегализацией.

За противоправные действия, связанные с заменой неконституционным путем законного руководства госу­дарством (например, в результате переворота, какова бы­ла, скажем, попытка путча Государственного комитета чрезвычайного положения — ГКЧП в СССР в 1991 г.), за узурпацию (присвоение) власти, за сосредоточение реаль­ной государственной власти в руках партий и иных обще-

ственных организаций, за преступления против установ­ленного законом порядка управления общественные ор­ганизации, органы государства, должностные лица, граж­дане несут ответственность по закону. В разных странах такие нормы различны и отражают условия страны. На­пример, почти во всех постсоциалистических государствах (Армении, Киргизстане, Белоруссии, Болгарии, Румынии и др.) конституции, преодолевая наследие тоталитарногно прошлого, содержат запреты, направленные против осу­ществления государственной власти политическими пар­тиями. Конституции некоторых западных стран (Основ­ной закон ФРГ 1949 г., конституции Португалии 1976 г., Испании 1978 г.) запрещают нарушать принцип разделе­ния властей, конституция Франции 1958 г. говорит о нерушимости республиканской формы правления, о не­возможности установления монархии и т.д. Положения, относящиеся к вопросам легализации государственной власти, запрет ее узурпации содержатся и в Конституции России 1993 г.

Нарушение принципа законности государственной власти, правовой основы ее деятельности влечет ответ­ственность. Такая ответственность может быть полити­ческой (своеобразной формой такой ответственности может быть и отстранение президента от должности в порядке импичмента, например, за государственную из­мену, предусмотренное конституцией США в 1787 г.), уголовной (осуждение должностных лиц — представите­лей власти — за преступления по службе), гражданской (возмещение ущерба, причиненного, например, гражда­нам незаконными действиями органов государства), ад­министративной (во многих странах существуют специ­альные административные суды, рассматривающие жа­лобы граждан на нарушение их прав чиновниками), дисциплинарной (ответственность по подчиненности).

Проблема легализации государственной власти, путей и способов этого процесса уходит своими корнями в древнюю историю. Ссылки на легализацию как основа­ние власти и должного поведения использовались уже в IV—III вв. до н. э. школой китайских легистов в споре с конфуцианцами. Первые ссылались на традиции, ос­вященные веками, нормы, законы; вторые считали, что деятельность властей, поведение граждан должны соот­ветствовать прежде всего вселенской гармонии. Элемен-

Ю

ты своеобразных ссылок на легализацию присутствовали в противоборстве светской и духовной властей в средние века (аргументами служили обращения к священным текстам, хотя короли использовали и другие доводы, в том числе факты избрания первых королей, а также ссылки на династическое престолонаследие). В новое время сторонники «легитимной монархии» Бурбонов выступали против «узурпатора» Наполеона именно с позиций легальности, «законной династии».

Легализация государственной власти — понятие юри­дическое. Оно соотносится с признанием, допущением, поддержкой того или иного явления, института, органа, «государственного действия» правом, прежде всего основ­ным законом (в некоторых странах, например, в Швеции, Израиле конституция государства состоит из нескольких основных законов). Обоснование властных полномочий коренится в данном случае в юридических актах и проце­дурах, в правовых отношениях. Однако бывают так назы­ваемые конституционные законы, легализующие (на деле, только внешне) антинародную, антидемократическую, тер­рористическую государственную власть. Таковы были, например, правовые акты гитлеровской Германии, «ин­ституционные акты» бразильской хунты и принятая ею конституция 1967 г., изменившие политическую систему страны, декреты военных и революционных советов мно­гих стран Азии, Африки, Латинской Америки, принимав­шиеся после военных переворотов. Этими декретами от­менялись прежние конституции, принятые ранее, уста­навливались новые государственные порядки (правда, зачастую там, где предводители военных советов были несколько грамотнее юридически, они не отменяли кон­ституцию, а заявляли, что лишь приостанавливают ее действие). Поэтому, определяя легальность или нелегаль­ность государственной власти, меру ее легализации, важно установить, насколько правовые акты, осуществляющие легализацию, соответствуют общепринятым принципам права, в том числе международного права. Общепризнан­ные принципы и нормы последнего некоторыми консти­туциями (например, США) объявлены верховным правом страны, согласно другим основным законам, при некото­рых условиях (например, на условиях взаимности) рати­фицированные данным государством акты международ­ного права, имеют приоритет над внутренним правом (это

и

положение действует и в России). Акты легализации долж­ны соответствовать также общечеловеческим ценностям. При несоответствии (например, если конституция суще­ствует, но она закрепляет антидемократический режим) внешняя легализация становится на деле ложной легали­зацией, это — лжелегализация не соответствующей инте­ресам народа государственной власти.

Более сложным является понятие легитимации госу­дарственной власти. В основе слова «легитимация» лежит тот же латинский корень, но этому термину придается иное истолкование. Это тоже «узаконение», но узаконение не только правовое, главным образом не правовое, а иногда и не имеющее отношение к праву. Требование упомянутых конфуцианцев о вселенской гармонии не отрицало значения норм (своеобразная трактовка легали­зации), но оно исходило из того, что и эти нормы, определяющие поведение людей, деятельность власти, должны соответствовать этой гармонии, что было ориги­нальной трактовкой легитимации. Легитимность — это состояние фактическое, узаконение не обязательно фор­мальное, а чаще — неформальное. Легитимация государ­ственной власти — это процессы, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, законность и другие стороны соответствия характера власти, ее дея­тельности определенным, прежде всего психическим ус­тановкам, экспектациям (ожиданиям) личности, коллек­тива, социальной и иной группы, народа. Это состояние власти связано с материальными, социальными, полити­ческими, духовными условиями общественной жизни, с индивидуальной и общественной психологией. Легитима­ция — процесс приобретения легитимности, процесс ин­дивидуального (личностью) и коллективного (обществен­ной группой, народом) утверждения такого представле­ния, что государственная власть, структура ее органов, способ их формирования, ее мероприятия и деятельность ее должностных лиц соответствуют тем ожиданиям, тем взглядам, которые сложились у людей на базе чувствен­ного восприятия, опыта, рациональной оценки. Суть ле­гитимации — отражение идей «общественного договора» о создании государства для общего блага, высказанных французскими просветителями накануне революции 1789 г. Власть справедлива, если она не нарушает «договорных

12

принципов» гражданского общества и государства. Такие принципы, разумеется, не формулировались в какой-то отчетливой форме при создании государства (это был весьма длительный процесс), они презюмировались фран­цузскими мыслителями. В наше время какие-то элементы таких отношений фиксируются и на бумаге в современных конституциях и даже в специальных пактах, заключаемых между государством, политическими партиями, общест­венными организациями, а иногда и религиозными кон­фессиями. Примером последнего рода является Нацио­нальный пакт Ливана 1943 г. о распределении высших государственных должностей между мусульманами и хри­стианами, а также различными сектами в этих конфессиях (с течением времени численность населения различных конфессий изменилась, что повлекло через три десятка лет вооруженные столкновения между ними). Своеобраз­ной общественный договор был заключен в Испании после падения тоталитарного франкистского режима, что позволило сравнительно плавно перейти к новому госу­дарственному строю и принять в 1978 г. демократическую конституцию. Договор об общественном согласии был заключен в России в 1994 г. Его подписали более 800 участников, представлявших федеральные органы госу­дарства, регионы, политические партии, общественные организации и т. д. Правда, к сожалению, его осущест­вление не было успешным.

Таким образом, с высокоабстрактных, общетеорети­ческих позиций легитимация государственной власти пред­ставляет собой делегирование, передачу власти обществом его особой организации — государству, его структурам. Эта передача осуществляется на предполагаемых услови­ях, что государственная власть будет соответствовать пред­ставлениям людей о ее деятельности, их ожиданиям. Но в отличие от легализации эти представления коренятся не в правосознании (хотя и оно участвует в этом), а в моральном сознании, коренящемся в понятиях справед­ливости, добра. Легитимация, как правило, включает ле­гализацию, но может и не включать ее (власть якобинцев во время французской революции была легитимной в представлениях большинства населения, совершившего эту революцию, но ее легализация, особенно после казни короля, всегда оспаривалась многими французскими пра­воведами того времени), и, напротив, внешне легальная

13

власть может быть в представлениях народа нелегитим-ной. Легитимность может находиться в противоречии с формальной легальностью, если юридические законы не соответствуют законам справедливости, общечеловечес­ким ценностям, сложившимся установкам большинства населения. Именно в таких условиях было впервые в конституционном документе — Декларации независимо­сти США 1776 г. провозглашено право народа на восста­ние, на сопротивление угнетению со стороны правитель­ства (речь шла об освобождении американских колоний от «законного» британского владычества). Нелегитимны-ми оказались и режимы многих тоталитарных социалис­тических государств, стран «социалистической ориента­ции» в Азии, Африке, Латинской Америке, в связи с чем произошел быстрый крах этих «твердынь» на рубеже 80 — 90-х гг., хотя легализация государственной власти в них была оформлена многими конституциями, принимавши­мися иногда на референдумах или представительными органами после «всенародного обсуждения». Ныне идея о праве народа на сопротивление угнетательским дейст­виям со стороны государственной власти записана в не­которых конституциях стран Африки, как вывод из их прошлого тоталитарного опыта.

Выше говорилось о ложной легализации. Бывает, видимо, и ложная легитимация. Она может иметь час­тичный характер, когда определенные государственные органы и должностные лица считают возможным для себя во имя «высших целей» принимать такие решения и осуществлять такие действия, которые не соответству­ют представлениям народа. Это — легитимация «для се­бя». Ложной легитимацией власти является присвоение ее определенным классом, социальной группой, счита­ющими себя наиболее организованными, передовыми, и в силу этого заявляющими о своем праве на «руководст­во обществом», так трактовал латинское слово «диктату­ра» И. В. Сталин, говоривший о государственном руко­водстве обществом со стороны рабочего класса (на деле, такого руководства не было, власть сосредоточивалась в руках партийно-государственной номенклатуры, при­своившей себе огромные привилегии). Ложная легити­мация государственной власти охватившая большинство немецкого народа, отравленного расистской идеологи­ей, имела место в фашистской Германии. Она часто

14

бывает связана с культом личности, ее восхвалением, помпезностью, с восхвалением «окружения», с заявле­ниями о том, что именно эта личность вправе распоря­жаться судьбами людей и страны вследствие своих не­повторимых качеств. Так обстояло дело в СССР при культе личности И. В. Сталина, Мао Цзэдуна в Китае, Ким Ир Сена в Корее и т. д. «Вожди» стран социалис­тической ориентации (Нкваме Нкрума в Гане, Секу Туре в Гвинее и др.) присоединяли к таким утверждениям и другие качества, основанные на африканских традициях.

Словом, если говорить предельно абстрактно, то в иудейско-христианской традиции, оказавшей огромное влияние на европейскую философию права и мораль, легализация, легальность соотносится, скорее, с понятием библейского «закона», формализованного правила пове­дения, а легитимация, — легитимность — с понятием «бла­годати», умиротворения, достойного существования. Эти понятия у разных личностей индивидуальны, они нередко не совпадают у разных социальных групп. «Экспропри­ация экспроприаторов» — мера, являющаяся нелегальной с точки зрения закона, нарушающая конституционное право собственности, крайне нелегитимная в представле­ниях собственников, выступает как желанное и легитим-ное явление для люмпен-пролетариата.

Новая власть, утверждавшаяся во многих развиваю­щихся странах после военных переворотов, была неле-гитимной в глазах группировки, отстраненной от учас­тия в правительстве, но большинство населения, особен­но если офицеры приходили к власти под лозунгами оздоровления экономики, борьбы с привилегиями, лик­видации коррупции, поддерживало ее. В дальнейшем, однако, армия редко выполняла свои обещания и оправ­дывала ожидания населения. Власть военных станови­лась для него нелегитимной, и оно оставалось безучаст­ным к судьбе провозглашавшим себя «народным» пра­вительства при очередном перевороте.

В условиях переходных состояний, политической не­стабильности проблемы легальности и легитимности го­сударственной власти всегда приобретают особое значе­ние. Это относится и к современной России. Наиболее отчетливо об этом свидетельствовали октябрьские собы­тия в Москве 1993 г., ставшие результатом противоборства законодательной и исполнительной ветвей власти, каждая

15

из которых заявляла о своей исключительной легитимнос-ти (оспаривалась также легальность ряда мероприятий той и другой, хотя сама легализация ветвей власти не ставилась под сомнение). В федеративном государстве, каким явля­ется Россия, эта проблема всегда связана с отношениями федерации и ее субъектами, особенно при осуществлении попыток сецессии (выхода из состава федерации). Так было в свое время в период Гражданской войны в США (1861 — 1865 гг.), когда 11 южных штатов создали свою конфедерацию, в Пакистане (военные действия в связи с образованием в 1971 г. на части его территории государ­ства Бангладеш), в Нигерии (провозглашение несостояв­шейся Биафры в 1960-х гг.) и т.д. В России проблема укрепления легитимности власти на уровне федерации и ее субъектов отчасти находит свое решение в заключении публично-правовых договоров о размежевании и взаим­ном делегировании полномочий между государственными органами федерации и ее субъектов. Первоначально такие договоры заключались между Российской Федерацией и республиками, входившими в ее состав (впервые с Татар­станом в 1994 г., затем с Башкортостаном, Северной Осе­тией и др.), а потом и с краями и областями (Свердловской областью, Краснодарским краем и др.), хотя такая прак­тика, насколько нам известно, не присуща зарубежным федерациям. Вопрос о легальности и легитимности госу­дарственной власти в субъектах федерации особенно остро встал в связи с самопровозглашением «независимости Ичкерии» (Чечня) и действиями вооруженных сил феде­рации против незаконных вооруженных формирований. Уровень легализации и легитимации государственной власти, способы этих процессов изменчивы и разнообраз­ны. Легализация путем декретов, имеющих конституци­онное значение, уступает по степени легализации путем принятия конституции на референдуме (голосование из­бирателей). Принятие временных конституций (напри­мер, в ЮАР в 1994 г.) характеризует обычно лишь пере­ходные процессы легализации (в той же ЮАР определен пятилетний срок для принятия постоянной конституции, ибо она должна закрепить уже сложившиеся отношения после ликвидации режима апартеида — правления белого меньшинства). Уровень легитимации государственной влас­ти обычно определяется участием населения в выборах высших и местных органов государства, его голосованием

16

по поставленным на референдумах вопросам о доверии к тем или иным институтам, олицетворяющим государст­венную власть (такие референдумы неоднократно прово­дились в 90-х гг. и в России), данными опросов граждан. Данные эти бывают изменчивы, рейтинг представителей государственной власти может быстро повышаться и па­дать иногда в зависимости от преходящих настроений избирателей. Мы уже говорили об этом в связи с прези­дентскими выборами в России 1996 г. и последовавшими за этим событиями.

В современных условиях переходного периода России легитимация государственной власти сопряжена с ис­ключительными трудностями в развитии страны. По данным Всемирного банка Россия входит в пояс беднос­ти: черта бедности составляет 120 долларов на человека в месяц, но для подавляющего большинства россиян, особенно в малых городах и сельских районах и эта цифра пока что недостижимая мечта. Если учесть, что минимальная пенсия составляет лишь 52% официально исчисленного прожиточного минимума (по профсоюз­ной статистике ее хватит лишь на 10—12 дней существо­вания в месяц), а на деле во многих районах страны и такая пенсия, а также заработная плата не выплачива­ются месяцами, то социально-экономическое положе­ние значительной части населения катастрофическое.

Легитимацию государственной власти осложняет и политическая обстановка. Постоянное на протяжении нескольких лет противоборство законодательной и ис­полнительной властей, слабость судебной власти и пра­воохранительных органов; разгул организованной пре­ступности, с которой зачастую связаны представители государственной власти, чиновники; коррупция в госу­дарственном аппарате; несложившаяся партийная сис­тема; партии, во главе которых находятся лидеры, пы­тающиеся делить народ на «белых» и «красных»; призы­вы воинствующих радикалов покончить с «антинарод­ным режимом» — все это расшатывает позиции государ­ственной власти. Не укрепляет легитимность государст­венной власти и отсутствие духовных ориентиров, идео­логических установок, в том числе по принципиальному вопросу: о конкретных путях развития страны. В россий­ском обществе пока что идет лишь предложенная пре­зидентом дискуссия о «поисках» национальной идеи.

В многонациональной России проблемы легитимации государственной власти тесно связаны с отношениями национальных, этнических групп, с противоречиями в этой сфере, а также с отношениями центр — периферия, что имеет особое значение в связи с географическими размерами страны. В этих сферах существуют несколько групп противоречий: между сохраняющимся в какой-то мере наследием имперского прошлого (СССР), которое нельзя преодолеть сразу, и новыми функциями россий­ского федеративного государства; между русской нацией, которая объективно, в силу своего удельного веса (чис­ленности, культурного облика и т.д.) доминирует в рос­сийском обществе и этническими группами, которые признают русские национальные ценности, но стремятся к своеобразию, что иногда ведет к нежелательному отчуж­дению; между межнациональными элементами россий­ской государственности, порождаемыми общими интере­сами всех этнических групп и национальными притяза­ниями отдельных этнических групп (с одной стороны, объективно обусловленными, а с другой — порождаемы­ми эгоистическими устремлениями местной этнократии); между центром, стремящимся к укреплению государст­венности для решения общих задач в интересах всего народа, и партикулярными интересами краев и областей, имеющими как объективные, так и субъективистские черты.

Есть много и других проблем, также осложняющих процессы легитимации государственной власти в совре­менной России. К их числу относится недостаточная смена традиционных элит в государственных структурах, чего, кстати сказать, нет во многих странах Восточной Европы или в постсоветской Прибалтике. Сохранение прежнего слоя административно-хозяйственной номен­клатуры в России во многом имеет объективный харак­тер: эти кадры некем заменить (вспомним использова­ние «буржуазных спецов» после Октябрьской социалис­тической революции), но такая ситуация порождает у народа представления, что перемены во власти не про­изошли, прежнее негативное мнение о коммунистичес­ком режиме переносится на новую власть.

Тормозит легитимацию и перегруженность государст-веных органов лишними полномочиями, особенно это относится к главе государства и к главам администраций

18

на местах. Такая ситуация вызывает обратный эффект, формируя установку — все сделают за людей и для людей их государственные руководители. Отсутствие должного контроля, сопряженное с огромными властными полно­мочиями, порождают правовую дискретность, власть по усмотрению. В результате нарушаются принципы право­вого государства, право рассматривается как помеха ад­министрированию. Под флагом всеобщего примирения (складывается безответственность правящих элит, они вза-|имно освобождают друг друга от правовой ответственнос­ти и от ответственности перед народом. Множество круп­ных выступлений в печати и даже с трибуны Государст­венной Думы о мздоимстве высших чиновников, в том числе генералитета в армии, оказались безрезультатными.

Растет номенклатурно-мафиозный капитализм. Неред­ко действует цепочка: крупный чиновник предоставляет льготы предприятию (по существу, предпринимателю, хотя он может выступать в разных качествах, в том числе в виде руководителя акционерного предприятия, да еще акционерного общества закрытого типа), у предпринима­теля существует группа прикрытия, преимущественно из мафиозных структур, поскольку правоохранительные ор­ганы не действуют эффективно. Иногда офицеры право­охранительных органов состоят в связи с мафиозными структурами. Такие факты тоже имели место.

Делаются идеологические попытки обосновать роль «новых русских» во власти. Один из представителей крупного капитала в России Б. Березовский заявил в интервью: «Во всем мире властвует капитал, так должно быть и в России» («Московский комсомолец», 11 апреля 1996г.).

Государственная власть пытается вести диалог с дру­гими силами, но часто — это диалог не с теми силами и людьми, которые могут реально изменить политику го­сударства. В результате, хотя, конечно, во многих сферах общественной жизни России утвердилась демократия, в ряде случаев это еще «демократия игры», иногда просто «демократические игры». Граждане мало влияют на при­нятие законов и особенно — решений исполнительной власти. В периоды предвыборных кампаний принимают­ся определенные меры, раздаются щедрые обещания, принимаются указы, но многоопытное чиновничество тормозит их осуществление. А нередко указы и законы

19

издаются без учета реальных возможностей государст­венного бюджета. Подготовка и принт ие решений ис­полнительной власти, как правило, закрыты от граждан­ского общества.

Воздействие граждан на принятие исполнительных ре­шений нередко сводится к блату (знакомство, протежи-рование), беседы в кабинете, взятки. Руководители пра­воохранительных органов России сообщали на пресс-кон­ференциях, что размеры взятки достигли 500 тыс. долла­ров.

В результате позитивных и негативных факторов, дей­ствий органов государственной власти и должностных лиц процессы легитимации государственной власти в России очень подвижны, они характеризуются взлетами и паде­ниями, сиюминутными подвижками. Однако при всех недостатках современной государственной власти в Рос­сии укрепление ее легитимности отнюдь не требует воз­вращения к тоталитарному прошлому. Как бы российский народ ни относился к отдельным личностям в руководстве российского государства, тем не менее, видя просчеты и ошибки, большинство, судя по результатам самых различ­ных выборов, выступает за сохранение и углубление ре­форм. Избиратели связывают с этой государственной властью свое будущее. Нет альтернативы демократичес­кому правовому государству, развитию, по пути которого идет все цивилизованное человечество. Вместе с тем, меры по легитимации государственной власти требуют новых усилий, ее нельзя обеспечить кратковременными предвы­борными «прорывами», легитимация должна подпиты­ваться новыми «соками» постоянно. Нельзя забывать, что на выборах президента в 1996 г. две пятых избирателей проголосовало по существу против мероприятий власти, и степень ее легитимации снижается.

Проблемы легализации и легитимации государствен­ной власти — сравнительно новое поле исследований для отечественной науки. В условиях тоталитарного со­циализма они не ставились или трактовались искажен­но. Сказанное, однако, вовсе не означает, что прежние исследования не имеют никакой ценности. Отдельные положения верны, они используются и в западной науке. В данной работе мы учитываем их, равно как и исполь­зуем некоторые методы исследования, разработанные в марксистско-ленинском государствоведении.