В. Е. Чиркин основы государственной власти учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Содержание Конституция и легализация государственной власти

Подобный материал:

• Учебное пособие Житомир 2001 удк 33: 007. Основы экономической кибернетики. Учебное, 3745.06kb.
• Н. Г. Сычев Основы энергосбережения Учебное пособие, 2821.1kb.
• Учебное пособие Сыктывкар 2002 Корпоративное управление Учебное пособие, 1940.74kb.
• Е. Г. Степанов Основы курортологии Учебное пособие, 3763.22kb.
• Н. Ю. Каменская основы финансового менеджмента учебное пособие, 1952.65kb.
• Н. Ю. Каменская основы стратегического менеджмента учебное пособие, 2151.46kb.
• О. А. Ломовцева Основы антимонопольной деятельности Учебное пособие, 1390.1kb.
• Учебное пособие 2002, 2794.97kb.
• Учебное пособие Краснодар, 2000. Печатается по решению редакционно-издательского совета, 571kb.
• Учебное пособие рассмотрено и одобрено на заседании кафедры экономики и управления, 1175.93kb.

Глава III

КОНСТИТУЦИЯ И ЛЕГАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Подготовка и принятие конституции: легальность и легитимность

Термин «конституция» (с лат. — установление) упот­реблялся в древнем Риме для обозначения одного из видов правовых актов императора (наряду с декретами, эдиктами и др.). В эпоху феодализма наряду с этим термином применялась и формулировка «основной за­кон», которая теперь часто используется как синоним слова «конституция». Некоторые конституции (напри­мер, ФРГ 1949 г.) имеют официальное название «Основ­ной закон», иногда употребляют названия «политичес­кая конституция» (например, в Колумбии), Союзный конституционный закон (Австрия) и др.

Термин «конституция» употребляется много столе­тий, но ни в античном мире, ни в Средние века его значение не совпадало с современным. Тогда не суще­ствовало основных законов, которые являлись бы юри­дической базой текущего законодательства (хотя и были некоторые достаточно значимые акты, например, Золо­тая булла 1222 г. в Венгрии или Великий мартовский ордонанс 1357 г. во Франции, включавшие, как правило, нормы различных отраслей права). Теоретическое обо­снование необходимости конституции, разработка ее понятия, принятие первых конституций (США в 1787 г., Франция и Польша в 1791 г.) были связаны с борьбой молодой, революционной буржуазии против феодально­го строя и феодального права, права-привилегии (в Польше принятие конституции было следствием влия­ния революционных событий во Франции).

В современной науке конституционного права тер­мин «конституция» употребляется в основном в двух значениях: фактическая и юридическая. Конституция фактическая — это реально существующие основы со­циально-политического строя в той или иной стране; юридическая — это документ, основной закон (несколь­ко законов, считающихся основными), который имеет высшую юридичекую силу, принимается и изменяется в особом порядке, регулирует в большем или меньшем

56

объеме основы социально-политического строя, поли­тической системы, правового статуса личности, духов­ной жизни общее 1ва.

Высшая юридическая сила конституции означает, что все остальные законы, иные правовые акты, правопри-менительная пракгика должны соответствовать консти­туции, иначе они недействительны. Особый порядок принятия обычно предполагает принятие конституции Учредительным собранием, специально избранным для этой цели, или путем референдума — голосования изби­рателей, что придает конституции особую легитимность (в некоторых странах действуют рассматриваемые ниже октроированные конституции). Изменение конституции осуществляется обычно не простым, а квалифицирован­ным большинством (2/3, 3/4, 3/5 и т.д.) всего состава парламента. Исключения из этих правил единичны. К их числу относятся конституции Великобритании и Но­вой Зеландии, которые считаются неписаными консти­туциями.

По своей структуре юридическая конституция обыч­но представляет собой один, единый документ (консо­лидированная конституция), поправки к которой вно­сятся в текст (например, в Китае) или прилагаются к нему в соответствии с их нумерацией (например, 27 поправок к конституции США). В некоторых странах (например, в Индии) используется и тот и другой поря­док: небольшие поправки вносятся в текст конституции, пространные — прилагаются к нему.

Иногда конституция — это совокупность законов, при­знаваемых основными законами страны (неконсолидиро­ванная конституция). В Швеции таких законов 4: акт о престолонаследии 1809 г., закон о форме правления 1974 г. и др., в Израиле — 8, несколько основных законов дейст­вуют в Финляндии, некоторых других странах.

Наконец, в очень редких случаях под конституцией понимается совокупность законов, принимаемых в обыч­ном порядке, судебных прецедентов и неписанных кон­ституционных обычаев. В Великобритании таких законов, по подсчетам некоторых американских юристов, — более 300, число прецедентов и обычаев не подсчитывалось. В единичных странах (Оман, Ливия) конституции нет, счи­тается, что ее роль выполняет священная книга мусуль­ман — Коран.

57

Конституция имеет исключительно важное значение для легализации государственной власти, создаваемой ею системы государственных органов. В некоторых слу­чаях международное признание нового государства бы­вает связано с принятием основного закона, конститу­ции. Демократический способ принятия конституции рассматривается как одно из основных доказательств легализации и легитимации существующего порядка уп­равления. Однако неверно полагать, что принятие кон­ституции само по себе имеет решающее значение в деле установления нового общественного и государственного строя. Конечно, на бумаге может существовать любой текст, но если содержание не будет соответствовать социально-политическим условиям, конституция уподо­бится пустой декларации. Например, в условиях комму­нистических режимов в Болгарии, Румынии, СССР, Чехословакии, других стран в конституциях провозгла­шалась полнота власти советов, перечислялись обшир­ные права граждан, упоминались такие гарантии прав, которые не могли себе позволить даже экономически развитые страны Запада (например, ликвидация безра­ботицы), но действительность не соответствовала этим положениям (провозглашалась свобода объединения, но создать партию с иными целями, кроме поддержки со­циализма, было нельзя: такая деятельность каралась законом как уголовное преступление, это же относилось к свободе слова, демонстраций и т.д., вопреки положе­ниям конституций существовала и скрытая безработица).

Способы конституционной легализации государст­венной власти зависят прежде всего от порядка разра­ботки и принятия конституции. Хотя с формальной точки зрения принятие конституции само по себе сви­детельствует об определенной стабильности власти, не всякий способ принятия основного закона легализует государственную власть в подлинном смысле этого слова и тем более делает ее легитимной.

Подготовка проекта конституции осуществляется раз­личными путями. В редких случаях проект от начала до конца создается Учредительным собранием (Италия в 1947 г.) или парламентом (Шри Ланка в 1978 г.). Ведущую роль в обоих случаях играет конституционный комитет, который создается представительным органом и разраба­тывает основные положения проекта. Весьма значитель-

58

ной бывает и роль пленарных заседаний в подготовке проекта (Италия, Индия). В России конституцию 1993 г. под! 01 овило Конслтуционнос совещание с широким учас­тием представителей политических партий, общественных организаций, предпринимателей, субъектов федерации, государственных органов. Оно было создано в соответст­вии с указами Президента РФ.

В некоторых странах конституционная комиссия для разработки проект создается представительным орга­ном (парламентом), в других — президентом или прави­тельством (гак был подготовлен проект конституции Франции 1958 г., вынесенный затем на референдум, минуя парламент). В ФРГ проект конституции 1949 г. был подготовлен Парламентским советом, состоявшим из представителей региональных парламентов (ландта­гов земель) и утвержден командованием оккупационных войск. В Алжире проект конституции 1989 г. подготови­ла группа советников при президенте, затем он был вынесен на референдум. После военных переворотов проекты нередко разарабатываются военными прави­тельствами, назначенными ими комиссиями (конститу­ция Турции 1982 г., конституция Нигерии 1989 г. и др.).

При предоставлении независимости колониям проек­ты конституций будущих новых государств были подго­товлены соответствующими министерствами колоний метрополий (Нигерия 1964 г.), местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар 1960 г.), на заседаниях «круглых столов», где присутствовали пре­дставители колониальной державы и деятели националь­но-освободительного движения (Зимбабве 1979 г.).

Среди названных способов наибольшей степенью легитимности обладает процедура разработки конститу­ций специально избранным для этой цели Учредитель­ным собранием. Велика степень легитимности и в случае подготовки конституции парламентом. Назна­ченное из подобранных лиц конституционное совеща­ние создает условия для определенного участия пред­ставителей различных слоев населения в подготовке конституции, но степень легитимности этого способа невысока. Еще меньше она на заседаниях «круглых столов», где председатель совещания — министр метро­полии «выкручивает руки» несогласным представите­лям колонии, угрожая при расхождениях во мнениях

59

отложить предоставление независимости колонии. Все остальные способы в большей или меньшей степени отсекают представителей народа от прямою учасжя в конституционном правотворчестве.

В странах тоталитарного социализма и странах соци­алистической ориентации обычно используется иная процедура подготовки проекта, она связана с исключи­тельной ролью правящей, коммунистической партии (в странах социалитической ориентации — так называе­мой революционно-демократической партии). Подго­товка проекта новой конституции начинается по ини­циативе центрального органа этой, как правило, един­ственной партии. Центральный орган создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные прин­ципы будущей конституции, заранее отсекая нежела­тельные положения, обсуждает проект и принимает решение о представлении его парламенту или на рефе­рендум. Так разрабатывались конституции Кубы 1976 г., Вьетнама 1980 г. (заменена в 1992 г.), Китая 1982 г., африканских стран социалистической ориентации (Бе­нина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).

В ряде социалистических стран и стран социалисти­ческой ориентации проект, одобренный высшим партий­ным органом, до его рассмотрения парламентом выносил­ся на общегосударственное (обычно говорилось: всена­родное) обсуждение с активным участием массовых орга­низаций, граждан на различного рода собраниях. Прово­дилось множество собраний, иногда предлагались тысячи, а в отдельных случаях сотни тысяч пожеланий, поправок, дополнений, резолюций поддержки и т.д. Практические результаты таких обсуждений не очень значительны, по­скольку принципы конституции обычно определены, но в некоторых странах (СССР, Южный Йемен, Бенин, Эфиопия и др.) в проекты вносились существенные, а в отдельных случаях весьма важные поправки.

Хотя эта стадия нередко приобретает характер парад­ного одобрения проекта, она имеет исключительное значение для политической активизации населения, слу­жит формой его партиципации (участия) в конституци­онном правотворчестве. С точки зрения легальности конституции, она не имеет существенного значения (для легальности наиболее существенным является то, чтобы

60

конституцию законно принимал на то уполномоченный оргян и соответствовало ее содержание общечеловечес­ким ценностям, признанным мировым сообществом), но, с точки зрения легитимности конституции, устанав­ливающей порядок управления обществом и государст­вом, значение общегосударственного обсуждения проек­та основного закона огромно.

Этот процесс внедряет в сознание населения идею, что оно является творцом конституции (или во всяком случае причастно к этому), а установленный этой кон­ституцией порядок отражает волю народа. Поэтому в последние десятилетия опыт стран тоталитарного соци­ализма был заимствован некоторыми другими государ­ствами, в Либерии, Папуа-Новой Гвинее и некоторых других странах предпринимались меры, чтобы ознако­мить население с проектом конституции и учесть его мнение. Правда, круг лиц, участвовавших в обсуждении, ограничивался образованной элитой. Кроме того, по постановлениям органов, выносивших проект на обсуж­дение, оно могло касаться только деталей, а не основных принципов, например, в Шри Ланке в 1972 г. (в социа­листических странах таких ограничений не было).

Как отмечалось, в наибольшей степени вопрос о лега­лизации государственной власти связан с процедурой принятия конституции и ее содержнием. Одним из наи­более демократических способов считается принятие кон­ституции учредительным собранием, созданным на осно­ве специальных выборов. Первым собранием такого рода был филадельфийский конвент США, принявший кон­ституцию 1787 г. (правда, далеко не все делегаты этого конвента были избраны). Учредительными собраниями в последние годы были приняты конституции Бразилии 1988 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Колумбии 1991 г. и др. Однако Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов. В Гане в 1979 г., в Нигерии в 1978 г., в Турции в 1982 г. оно было частично избрано на корпоративной основе, а частично назначено военными властями. Кроме того, такие учредительные собрания нередко играют лишь роль консультативных органов (в Турции оно и называлось консультативным конституционным меджлисом), принятые им конститу­ции подлежат утверждению военным руководством стра­ны. Все это делает легализацию конституции и порядков,

61

установленных ею, недостаточными и в значительной степени снижает легитимацию конституции в представ­лениях населения, особенно образованной части общест­ва. Не случайно, многие из таких конституций (в Гане, Нигерии и др.) действовали сравнительно недолго.

Некоторые конституции принимаются обычными пар­ламентами, созданными для текущей законодательной работы. Так было в Нидерландах в 1983 г., в Танзании в 1977 г., в Папуа — Новой Гвинее в 1975 г.,: в бывшем СССР в 1977 г., на Украине в 1996 г. Однако для принятия конституции они иногда провозглашают себя учредитель­ными или национальными собраниями. В данном случае степень легальности конституции и установленных ею порядков соответствует той, которая имеет место при принятии конституции учредительным собранием: парла­мент — высший орган государства, избираемый на основе тех же принципов, что и учредительное собрание. Но некоторая ущербность в этом случае все-таки ощущается, парламент избирался не специально для принятия кон­ституции, что предполагает особый авторитет и особую ответственность. С другой стороны, учредительное собра­ние нередко после принятия конституции продолжает действовать как обычный парламент.

Все чаще в современных условиях конституция прини­мается путем референдума. Это — прямое голосование избирателей за или против проекта. Теоретически рефе­рендум — высшая форма демократии в общегосударствен­ных или местных (местный референдум) масштабах, он обеспечивает наибольшую степень легальности и легитим-ности конституции и предусматриваемой ею государст­венной власти: решение принимает непосредственно сам народ. Так были приняты конституции Франции 1958 г., Египта 1971 г., Кубы 1976 г., Филиппин 1987 г., России в 1993 г. и др. На практике, однако, референдум может использоваться по-разному и подлежит неодинаковой оценке. Без предварительного обсуждения в парламенте (а отчеты об этом публикуются и становятся доступными гражданам), без широкого обсуждения проекта избирате­лям бывает трудно разобраться в этом сложном документе. К тому же, на референдуме избиратель может ответить лишь «да» или «нет», предложить какие-либо поправки он не может. В некоторых случаях на референдуме принима­лись реакционные конституции (например, в Греции в

62

1968 г. в обстановке террора при режиме «черных полков­ников»). Иногда на референдум выносятся конституции, уже принятые парламентом или учредительным собранием (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), а ино(да конститу­ции, одобренные на референдуме, утверждаются (или подтверждаются) избранным на основе этих конституций парламентами (Бирма в 1974 г., Эфиопия в 1987 г. и др.). Такой способ принятия конституции внешне обладает наиболее высокой степенью легальности¹ в принятии конституции участвует и население, и избранный им высший представительный орган, состоящий, как пред­полагается, из наиболее достойных. Легитимность же этого способа зависит от тех условий, в которых прини­мается конституция: тоталитарные режимы манипулиру­ют и волей народа, и по существу волей подобранных ими парламентариев.

В некоторых странах конституции были приняты не­посредственно военными властями (например, действую­щая до сих пор конституция Ирака 1970 г.) или военные власти утверждают окончательно текст, иногда внося в него существенные поправки (Нигерия в 1989 г.). Такой способ не обладает ни легальностью, ни легитимностью: военные приходят к власти не в результате законно уста­новленных процедур, а путем военных переворотов. Прав­да, население иногда сначала поддерживает правление военных и принятые ими конституционные акты, но, как правило, скоро наступает разочарование.

В отдельных странах социалистической ориентации в прошлом конституции принимались съездом (Конго в 1973 г.) или высшими органами правящей революци­онно-демократической партии (Ангола, Мозамбик в 1975 г.). Этот способ устраняет государство, являющее­ся официальным представителем всего общества, и население от данной процедуры, отдавая принятие конституции на откуп представителям номенклатуры (в Конго в 1973 г. партия состояла из 231 члена, которые и приняли на съезде конституцию для всей страны).

Наконец, в некоторых монархических странах дейст­вовали и действуют октроированные конституции: они дарованы «хорошим» монархом «своему верному наро­ду»; монарх отказывается от одного из атрибутов абсо­лютизма — бесконституционного правления (Иордания 1952 г., Непал 1962 г., Саудовская Аравия 1992 г. и др.).

63

В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия даровала конститу­ции колониям, объявляя их независимыми государства­ми. В Великобритании это проводилось в форме «при­каза в Совете» ~ приказа монарха в Тайном совете (он состоит в основном из членов правительства), утвержда­емого затем в парламенте. Такой способ легален, по­скольку по международному праву метрополия несла ответственность за управление в колониях, но, с другой стороны, сама колониальная зависимость народов про­тивоправна. Многие из таких конституций были замене­ны новыми, но некоторые действуют до сих пор (напри­мер, конституция Зимбабве 1979 г. с существенными поправками), что зависит от оценки их легитимности правящей элитой новых государств.

Легализация и легитимация государственной власти, органов, ее осуществляющих, зависят не только от способов подготовки и принятия конституции, но и от ее характера, ее содержания. Реакционные конститу­ции, принятые с внешним соблюдением демократичес­ких процедур (например, на референдуме) наделе могут создавать лжелегализацию не только потому, что голо­сование проводилось в обстановке обмана и насилия, но и потому, что многие положения таких конституций находятся в противоречии с общедемократическими принципами, выработанными человечеством и закреп­ленными в основополагающих международных актах (Уставе ООН, пактах о правах человека и др.).

Такие принципы и нормы имеют приоритет по отно­шению к внутреннему праву страны. Положения кон­ституций, нарушающие права человека (например, расо­вая дискриминация в ЮАР до 1994 г.), провозглашаю­щие единую допустимую идеологию (например, идеоло­гия мобутизма в Заире по конституции 1980 г.), проти­воречащие суверенитету народа (например, о едином институте партии-государства по конституции Гвинеи 1982 г.) и другие антидемократические положения не соответствуют общечеловеческим ценностям и принци­пам международного права.

Эти основные законы не согласуются с пониманием права как социальной ценности, они, следовательно, с точки зрения их содержания, не являются также и леги-тимными, нелегитимной является и провозглашаемая

64

ими государственная власть. Не может быть легитимной в препгтавлении нярола конституция и власть, которые устанавливают неравноправие лишают людей основных прав, в том числе и права на жизнь в условиях репрессий.

Легитимация государственной власти связывается в представлении широких слоев населения также с соблю­дением властью, органами государства положений кон­ституции, прежде всего, норм, относящихся к социальным аспектам жизни людей, демократии, правам человека. Как уже отмечалось, такие положения в условиях нашего времени, когда о правах человека и демократии говорится даже в абсолютных монархиях, есть почти во всех консти­туциях. В конституциях тоталитарных режимов Алжира, Бирмы, Гвинеи, Эфиопии, Афганистана содержались по­ложения о решающем участии трудящихся в управлении государством, но на деле правила узкая прослойка пар­тийно-государственной номенклатуры. Так было и во многих африканских странах, ориентирующихся на капи­тализм, руководители которых — пожизненные президен­ты и председатели единственной партии — использовали государственную власть, государственный бюджет для собственного обогащения.

Основные законы многих из этих стран и стран тота­литарного социализма формально не запрещали создания других политических партий, (некоторые монократичес-кие государства Африки и Азии запрещали это, допуская лишь деятельность единственной партии), хотя и провоз­глашали правящую партию руководящей силой общества и государства. Такое положение было присуще и странам тоталитарного социализма (в некоторых из них существо­вало несколько партий). Однако, другие, кроме комму­нистической, не играли сколько-нибудь заметной роли в государственных делах, а там, где других партий не было, попытки создать их рассматривались как контрреволюци­онные, антигосударственные акты и могли повлечь суро­вое наказание. В конституциях тоталитарного социализма положения о свободе объединения, слова, митингов и демонстраций оставались «мертвой буквой». Даже один из принципов государственного строя в условиях социа­лизма — власть Советов — декларация. Такое расхожде­ние слова и дела (конституционной нормы и практики ее применения) приводило к выхолащиванию легитимности конституции и государственной власти. Население хоро-

65

5-860

шо видело разницу между демократическими декларация­ми и тоталитарной практикой.

Противоречие слова и дела, юридических норм и фактического положения создают негативное отноше­ние населения к существующей государственной власти и даже при сохранении каких-то элементов легальности ликвидируют легитимность.

§ 2. Формы государства: проблемы легализации и легитимации

Легализация государственной власти, неразрывно свя­занная с процедурами наделения властью ее носителей (прежде всего главы государства, парламента, правитель­ства), осуществляется по-разному в условиях различных форм правления, государственного (территориально-по­литического устройства), государственного режима. В со­временном мире принято различать две основные формы правления: монархию и республику.

В монархии глава государства (король, шах, султан и др.) — пожизненный и наследственный. Легализация монархии как формы правления и монарха как главы государства коренится не в факте выборов последнего (хотя основатели династий иногда выбирались, напри­мер, в 1613 г. в России, в Малайзии и сейчас король избирается каждые 5 лет), а по существу — в историчес­ких традициях, в харизме (известное обожествление мо­нарха), что закреплено в конституциях, законах о пре­столонаследии. Основные законы многих стран называ­ют царствующую династию (Швеция, Япония, Непал и др.), тем самым юридически закрепляя ее право на власть, а захват трона другой династией рассматривают как узурпацию (император Наполеон во Франции во время реставрации «легитимной монархии» Бурбонов был объявлен узурпатором).

Существует несколько способов правопреемства влас­ти монархом (наследование трона). Они различаются глав­ным образом по тому, в какой степени к наследованию престола допускаются женщины. В мусульманских стра­нах, Непале, Японии, некоторых других государствах пост монарха могут занимать только мужчины. В некоторых из них престол наследует по существу правящая семья из «благородного» племени (в Саудовской Аравии, Кувейте, Катаре и др.), которая из своей среды при участии высших

66

мусульманских священнослужителей выбирает короля (не обязательно старшего сына и вообще сына покойного или смещенного семьей монарха, она может объявить новым королем его брата или племянника, как это и бывало в Саудовской Аравии), она может заставить отречься короля от престола (это имело место в Саудовской Аравии под предлогом недостаточного благочестия короля). В других странах (например, в Непале) будущего наследника опре­деляет при своей жизни царствующий король, он должен быть из той же династии. На практике в некоторых арабских странах таким образом всходили на престол братья, дядья прежнего монарха.

Фактическое восшествие на престол происхоит во время наследования («Король ум&р, да здравствует ко­роль!»), но юридически оно оформляется в виде особой процедуры — коронации, совершаемой обычно в глав­ном соборе страны в присутствии высших священников и других высокопоставленных лиц. В европейских стра­нах (хотя и не во всех) при коронации высший священ­ник государства благославляет короля на царствование. Коронация призвана служить важнейшим средством не только легализации власти короля (это в значительной мере достигается фактом наследования), но и легитима­ции. Коронация организуется как всенародный празд­ник, с пожертвованиями и подарками населению, что призвано психологически укрепить легитимацию власти монарха.

В мусульманских странах, независимо от того, имеют ли они конституции (в настоящее время в подавляющем большинстве стран есть хотя бы дарованные конститу­ции), считается, что власть правящего семейства (аль-Сабахов в Кувейте, аль-Тани в Катаре и др.) происте­кает не столько из конституции, сколько коренится в воспитании преданности «благородному племени», в заповедях Корана, в концепции халифата — справедли­вого правления, идеалу которого призван следовать правитель по заветам пророка Мухаммеда. Правда, в некоторых странах по традициям бедуинов считается, что король не должен быть наследственным, он должен быть избран шейхами племен и быть одним из них, отличающихся военным искусством, мудростью и т. д. Способ избрания короля правящей семьей — в какой-то степени отголосок таких представлений, но, фактичес-

67

ки, в подавляющем большинстве мусульманских стран утвердиггась наследственная монархия,

Почти во всех европейских монархических странах пост главы государства — монарха могут занимать не только мужчины, но и женщины (с неодинаковой воз­можностью, иногда только при условии, что у покойного монарха нет сыновей), причем муж королевы не стано­вится королем, он лишь супруг царствующей дамы.

Монархии имеют неодинаковые формы правления с различными процедурами легализации органов государ­ственной власти.

В абсолютных монархиях вся власть исходит от коро­ля, и потому от него остальные органы государства получают свои полномочия и свою легальность. Даже если некоторые короли даровали конституции, которые предусматривают создание парламентов, само существо­вание конституций недостаточно легализует представи­тельные органы. Монархи Кувейта и некоторых других стран на годы приостанавливали действие конституций, распускали парламенты и правили без них, а монархи Бахрейна — десятилетия. Кроме того, в ряде стран при­нята концепция консультативного парламента. Она со­ответствует мусульманской идее аш-шура — совещания правителя с кругом особенно авторитетных лиц. Окон­чательные решения, независимо от того, есть парламент или его нет по конституции, действует он или распущен, принимает монарх. Поэтому многий монархии Персид­ского залива, хотя в них есть конституции и парламенты, на деле продолжают оставаться абсолютными монархия­ми. Абсолютизм лишь внешне «обшит» конституцион­но-парламентской оболочкой.

В дуалистической монархии существует конституция, принятая с участием представителей народа, иногда пар­ламентом, а основные полномочия по управлению госу­дарством разделены. Законы не могут быть приняты без участия парламента (хотя монарх обычно имеет право вето, в редких случаях абсолютного вето), но управление страной осуществляет король и подчиненные ему мини­стры. Парламент в данном случае действует не при короле, а представляет собой самостоятельное учреждение, его легализация зависит не от воли короля, а опирается на конституцию, исходит в конечном счете от народа, пред­ставители которого приняли конституцию и который из-

68

брал парламент (консультативные парламенты в абсолют­ных монархиях нередко назначаются монархом).

Правшелыльо, однако, получаст легализацию от ко­роля. Он назначает министров без участия парламента, и они несут ответственность перед ним, а не перед парла­ментом. В прошлом дуалистическими монархиями были Германия, Япония, Таиланд и другие страны. В настоящее время в «чистом» виде дуалистических монархий почти не осталось: какие-то, хотя бы слабые формы ответственнос­ти министров перед парламентом предусмотрены и в тех странах, которые близки к форме дуалистической монар­хии (кроме упомянутых выше абсолютных монархий). На практике существует двойная ответственность правитель­ства: перед монархом и перед парламентом, причем ре­альным является первый вид ответственности. Пережитки дуалистической монархии сильны в Иордании, Марокко, Непале, Таиланде (правда, в этой стране король предпо­читает действовать за кулисами), в некоторых других странах, хотя по нормам конституции они уже не являются дуалистическими монархиями, а, скорее, напоминают монархии парламентарные. На деле же, зачастую главы этих государств действуют как абсолютные монархи. Ко­роль Марокко в 70—80-х гг. неоднократно распускал пар­ламент на несколько лет и правил без него,, король Иор­дании осуществлял такое правление почти три десятиле­тия (до конца 80-х гг.).

Парламентарными монархиями является в настоящее время подавляющее большинство монархических стран мира (Великобритания, Япония, Канада, Испания, с 1990 г. Непал и др.). В каждой из них есть конституции и избираемый населением парламент. Законы принима­ет только парламент, и хотя без подписи короля они недействительны, он не обладает или по традиции не применяет право вето. Монарх царствует, но не правит. Правда, правительство формально назначает он, но на деле премьер-министра и, следовательно, состав прави­тельства определяет парламент: правительство формиру­ет лидер наиболее многочисленной партийной фракции в парламенте или коалиция нескольких партий, имею­щих вместе парламентское большинство. Монарх по традиции, а в некоторых странах и в соответствии с текстом конституции не может вмешиваться в формиро­вание правительства, он лишь подписывает указ о его

69

назначении. Волюнтаризм в данном случае невозможен, правительство считается образованным только в том случае, если в парламент оно будет утверждено боль­шинством голосов. Монарх при данной форме правле­ния не может присутствовать на заседаниях правитель­ства и таким образом влиять на его решения.

Роль парламента в формировании правительства повы­шает легальность и легитимность государственного управ­ления, поскольку состав правительства определяют из­бранные народом представители. Правительство — орган коллегиальный, однако в последние десятилетия роль коллегиальности в деятельности правительства значитель­но снизилась. Политику правительства определяет пре­мьер-министр, остальные министры зависят от него хотя бы потому, что их кандидатуры подбирает и представляет на утверждение парламента лидер большинства в нем, уже назначенный, как правило, премьер-министром. Во мно­гих парламентарных монархиях, особенно в странах с влиянием англосаксонского права, состав правительства, его взаимоотношения с главой государства, парламентом регулируются не конституцией, а правовыми обычаями. К числу таких вопросов относятся отказ монарха от права вето по отношению к законам принятым парламентом, кабинетская система, ответственность правительства, по­рядок принятия его решений и другие.

Несмотря на отсутствие в единичных парламентарных монархиях писаных конституций (целиком неписанных конституций нет, какие-то их части — писаные законы и другие акты существуют), степень легализации государст­венной власти в условиях данной формы высока, посколь­ку законодательная власть принадлежит только избран­ным представителям народа — парламенту, правительство и отдельные министры несут политическую ответствен­ность перед ним (могут быть уволены в отставку), а наследственный монарх не обладает реальной властью: в политических вопросах он действует по указанию прави­тельства, право вето по сложившемуся обычаю не приме­няет (в Великобритании — больше 300 лет), а по некото­рым конституциям (например, Японии) и не имеет его, правительство не формирует и т. д.

Помимо рассмотренных выше трех основных, тради­ционных форм монархии в современном мире сущест­вуют гибридные и смешанные формы. Гибриды соеди-

70

няют некоторые монархические и республиканские че­рты, смешанные формы объединяют признаки различ­ных монархических разновидностей. 1ак, в Малайзии существует выборная или ротационная монархия. Ко­роль в этой стране, как и президент в республиках, избирается на срок (5 лет), а не является пожизненным и наследственным. Но королем может быть выбран отнюдь не любой гражданин, а только один из султа­нов — наследственных правителей штатов, входящих в состав федерации Малайзии. Всего штатов 13, 9 из них возглавляются наследственными султанами, 4 управля­ются иным образом. Только 9 султанов участвуют в выборах короля на очередной срок. Существует особый список, состоящий из 9 фамилий, и из этого списка султаны в порядке очередности одного из них избирают королем. Легализация такой системы основана, прежде всего, на положениях конституции, но, вместе с тем, она опирается и на традиции страны. Выборы монарха, хотя в них участвует крайне ограниченное число лиц, все-таки в какой-то мере повышают степень легитимности его власти среди населения.

В Объединенных Арабских Эмиратах действует по существу коллегиальный монарх. Эмиры всех 7 состав­ных частей, входящих в федерацию, образуют Высший совет эмиров. Он является законодательным органом и решает по существу большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства Правда, есть Нацио­нальное собрание — совещательный орган, состоящий из назначенных эмирами представителей, но он законо­дательной властью не обладает. Высший совет эмиров избирает каждые 5 лет своего председателя. Но в отличие от Малайзии им на практике избирается одно и то же лицо — эмир Абу-Дубая, занимающего 86% территории федерации. Председатель совета не имеет наиболее су­щественных полномочий главы государства, в его руках сосредоточены главным образом церемониальные пол­номочия, но на практике роль председателя гораздо значительнее, чем это предполагает текст конституции. Легализация власти в этих условиях опять-таки опира­ется на конституцию, хотя это временная конституция 1971 г., которая была призвана закрепить условия опре­деленного переходного периода (действует она уже более четверти века). Вместе с тем, значительная степень ле-

71

гализации и особенно легитимации власти в данной стране связана не столько с конституционными текста­ми, сколько с религиозными постулатами шариата.

Наконец, своеобразная форма монархии существует в некоторых странах, являющихся членами британского Содружества, Значительная часть членов Содружества являются республиками, имеют собственного главу го­сударства — президента (Кения, Индия, Гайяна и др.), но почти половина стран, входящих в содружество (Ав­стралия, Канада, Ямайка и др.) признают главой госу­дарства английского монарха (в настоящее время — ко­ролеву Елизавету II), которая представлена в этих стра­нах генерал-губернаторами. Генерал-губернатор назна­чается короной, обычно на 5 лет, но на деле монарх Великобритании лишь утверждает кандидатуру, пред­ставленную местным правительством. Само же это пра­вительство формируется, как и в Великобритании, пар­тией большинства в местном парламенте (формально правительство назначается генерал-губернатором).

Легализация этой государственной формы и системы управления связана во многом не с конституцией (хотя в государствах-членах Содружества имеются свои кон­ституции), а с неписаными конвенционными нормами, правовыми обычаями англосаксонского права, действу­ющими в самой Великобритании и членах Содружества. Однако нужно иметь в виду, что по сложившейся прак­тике, правовой обычай действует, пока он выполняется добровольно. Нельзя подавать иск в суд в связи с невы­полнением конституционных обычаев, невозможно при­нудительно обеспечить их соблюдение. В этом состоят существенные особенности легализации и легитимации государственной власти в данной своеобразной форме монархии. Важная особенность заключается также в специфике правовых связей с другим государством, а именно Великобританией: некоторые важные моменты организации государственной власти определяются (хо­тя бы и формально) другим государством.

Таким образом, легитимация государственной власти в условиях монархической формы правления во всех ее разновидностях в большей или меньшей степени связана не только с конституцией, но и с неписаными соглаше­ниями, традициями, обычаями. Там, где конституций нет, такие нормы являются главным основанием лега-

72

лизации (нередко наряду с постулатами религии), но и там, где есть писаная конституция, роль традиционных норм весьма значительна. Легитимация данной формы правления также в значительной степени опирается на традиции и харизму правителя —«доброго», «сильного», «мудрого» и т.д. монарха, каждый выбирает из этих характеристик то, что импонирует его психическому складу и его практическому опыгу.

Республиканская форма правления, как особая мо­дель организации государственной власти, имеет две основные разновидности: президентскую и парламен­тарную республику. В обеих из них есть и президент, и парламент, различия состоят в иных взаимоотношениях между центральными органами государства: президен­том, парламентом и правительством.

В президентской республике правительство назначает президент по своему усмотрению, независимо от парла­мента, оно не нуждается в вотуме доверия парламента (иногда, например, в США требуется утверждение на­значений президента и прежде всего министров со сто­роны верхней палаты парламента — Сената). Правитель­ство представляет по существу кабинет президента, его совещательный орган (в ряде стран министры не обра­зуют коллегии Совета министров). Руководит заседания­ми правительства президент, особой должности пре­мьер-министра нет, он же принимает единолично реше­ния в присутствии министров (решения принимаются не большинством голосов, да и голосования не проводит­ся). Правда, в некоторых президентских республиках в последние десятилетия стала появляться должность пре­мьер-министра (в старых президентских республиках премьер-министром фактически является сам прези­дент), но это — административный премьер, выполняю­щий текущие обязанности. Собрать министров на засе­дание он может только по поручению президента.

Руководителем правительства, определяющим его по­литику, остается президент. Вотум недоверия министрам со стороны парламента при данной форме не грозит, если бы он даже был принят, он не имеет юридических последствий: министры не обязаны уходить в отставку, они несут ответственность не перед парламентом, а перед президентом. Правда, в последние десятилетия в некоторых президентских республиках заимствованы от-

73

дельные черты республик парламентарных и, прежде всего, стала возможной ответственность правительства (а также отдельных министров) перед парламентом. Та­кая ответственность обставлена настолько жесткими ус­ловиями, что на практике не применяется. Кроме того, даже при вотуме недоверия вопрос, в конечном счете, решает президент: он может уволить правительство в отставку, а может распустить парламент, выразивший недоверие, может вынести вопрос о доверии правитель­ству на референдум (Египет) и т.д. Легализация данной государственной формы мало связана с традициями и обычаями, она опирается прежде всего на конституци­онные нормы. Это не случайно, поскольку многие пре­зидентские республики возникли на месте монархий или в бывших колониальных странах, и принятие новых конституций означало юридический разрыв с прежними порядками. Однако легитимация поста главы государст­ва была весьма тесно связана с традициями: еще творцы первой, американской конституции 1787 г. конструиро­вали полномочия президента США по образцу британ­ского монарха, что не удивительно: иного опыта они не знали. Главы государств в президентских республиках Азии и Африки обычно использовали значение харизмы, они пытались перенести на себя представления населе­ния о вождях племен, шейхах и т. д. (правда, теперь в масштабе страны), что во многих случаях удавалось. Некоторые президенты африканских государств наряду с титулом президента имели и другие, официальные титулы, призванные подчеркнуть их величие: «лев», «со­лнце», «всепобеждающий», «разгрызающий любую кость» и т.д.

В парламентарной республике правительство форми­руется парламентом, фактически партией или партиями, имеющими большинство в нижней палате парламента или в однопалатном парламенте. Эта схема в принципе такая же, что и в парламентарной монархии, только место монарха при назначении правительства (акте чис­то формальном) занимает президент. Правда, в некото­рых ситуациях бывает, что президент, как и в крайне редких случаях, монарх, вмешивается в процесс форми­рования правительства, но это бывает в исключительных ситуациях. Правительство несет политическую ответст­венность перед парламентом. Он утверждает программу

74

деятельности нового правительства путем голосования, может выразить недоверие всему составу правительства или отдельному министру, и это влечет уход правитель­ства или министра в отставку (правда, при недоверии правительству президент вправе распустить парламент с обязательным назначением новых выборов). Если же новый состав парламента опять выскажется за недоверие правительству (путем голосования большинства), оно обязано уйти в отставку. При солидарной ответственнос­ти правительства весь состав кабинета уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному министру, при индивидуальной ответственности уходит в отставку тот министр, которому выражено недоверие парламентом.

Легализация формы парламентарной республики, как способа управления, мало зависит от традиций и обыча­ев. Она связана почти целиком с конституционными текстами, другими законами. В отличие от президент­ской республики в ряде развивающихся стран, положе­ние главы государства в парламентарной республике не связывается ни с традицией, ни с харизмой, ни с при­своением особых титулов. В парламентарной республике он не обладает существенными властными полномочия­ми. Однако в условиях данной формы, в отличие от президентской республики, действуют важные юриди­ческие фикции, которые оказывают самое прямое вли­яние на процесс осуществления государственной власти.

В большинстве парламентарных республик конститу­ции закрепляют весьма обширные полномочия прези­дента, но на деле он их не осуществляет. Эти полномо­чия фактически реализуются правительством. В некото­рых странах (например, в Индии) это делается на основе конституционной нормы, гласящей что президент осу­ществляет принадлежащие ему полномочия по совету правительству, в других странах существует принцип контассигнатуры: все акты президента для того, чтобы быть действительными, нуждаются в подписи премьер-министра или министров (Италия).

Развитие республиканской формы правления в совре­менном мире свидетельствует об определенной тенден­ции: творцы конституций пытаются совместить плюсы президентской и парламентарной республик и исклю­чить минусы. От президентской республики восприни­маются те стороны, которые обеспечивают стабильность

75

правительства (в парламентарной оно нередко весьма нестабильно, например, в Италии за полвека после вто­рой мировой войны сменилось более 50 кабинетов ми­нистров), от парламентарной берется подконтрольность правительства парламенту, но ограниченная рядом жест­ких условий. Начало такому соединению разных сторон положила французская конституция 1958 г., впервые создавшая модель полупрезидентской республики. Впо­следствии такая форма, но со своими особенностями утвердилась в некоторых развивающихся странах (на­пример, в Шри Ланке), она воспринята с рядом сущест­венных черт конституцией России 1993 г., где безраз­дельно доминирует президент. В условиях полупрези­дентской республики президент имеет обширные полно­мочия, он наделе назначает правительство и министров. Правительство несет ответственность перед парламен­том, но есть особые условия для принятия парламентом вотума недоверия, неудивительно, что после принятия конституции 1958 г. во Франции имели место лишь единичные случаи вотума недоверия правительству (в форме резолюции порицания). В России в соответствии с конституцией правительство подлежит увольнению президентом только при условии, что нижняя палата вынесет вотум недоверия правительству не один раз, а два, причем в срок, не превышающий четырех месяцев. Такой практики еще не было.

В республиках, остающихся парламентарными, тоже принимаются меры для укрепления стабильности прави­тельства. Так, в Германии предусмотрен «конструктив­ный вотум недоверия»: парламент, выражая недоверие канцлеру (главе правительства), обязан одновременно утвердить кандидатуру нового канцлера. Это создает дополнительные сложности на пути отставки правитель­ства. В Германии более чем за четыре десятилетия она имела место всего дважды.

Наконец, в некоторых развивающихся странах, как провозглашавших социалистическую ориентацию, так и идущих по капиталистическому пути, существовали осо­бые республиканские формы правления. В Латинской Америке такую форму принято называть суперпрези­дентской республикой. Она характеризуется особенно широкими властными полномочиями президента. В от­личие от США Сенат в странах Латинской Америки не

76

утверждает министерские назначения президента. Леги­
тимация суперпрезидентской республики связана в со- и
знании народа с известной привычкой к частым воен- ^;х
ным переворотам, когда новый предводигель хунты про- ^:~
возглашает себя президентом с исключительными пол­
номочиями: в истории стран Латинской Америки по
различным подсчетам было 6—7 сотен военных перево- ^т
ротов (включая неудавшиеся). Однако наряду с пассив­
ным, как правило, восприятием переворотов, население " 1
отрицательно относится и к ним, и к чрезмерной власти И
президента. Не случайно, в некоторых латиноамерккан- '
ских странах (Венесуэле, Уругвае и др.) в последние ¹
десятилетия стали вводиться некоторые, правда весьма
слабые, элементы парламентарной республики.

В некоторых странах Африки в 60—90-хх гг. существо­вала монократическая республика. Она была связана с конституционным разрешением деятельности единствен­ной партии, председатель которой был объявлен пожиз­ненным президентом (Бургиба в Тунисе, Иди Амин в Уганде, Нгема в Экваториальной Гвинее, Банда в Малави, Мобуту в Заире и т. д.). В КНДР пост президента (точнее, высшего руководителя государства) был объявлен даже не пожизненным, а наследственным: было заявлено, что после смерти Ким Ир Сена этот пост займет его сын, что и произошло в 1994 г. Кстати, впервые пост несменяемого президента был введен конституцией Югославии для Ио-сипа Броз-Тито. В настоящее время пожизненных прези­дентов нет (в прошлом один из них — Бокасса в Цент­рально-Африканской Республике провозгласил себя даже императором), они были либо свергнуты в результате очередного военного переворота, либо смещены с поста медицинскими консилиумами в связи с достижением преклонного возраста и неспособностью управлять госу­дарством (84-летний Бургиба в Тунисе), что осуществля­лось на основании конституции, но с участием вооружен­ных сил, либо, наконец, внесли изменения в конститу­цию, с отказом от пожизненного характера поста прези­дента, но не от самого президентства (Мобуту в Заире).

Легализация монократической республики осущест­вляется обычно путем внесения соответствующих поло­жений в конституцию. По форме это соответствует нор­мам права, но на деле такие изменения представляют собой просто реализацию воли всевластного президента

77

послушным ему парламентом, состоящим только из пар­тийной верхушки, возглавляемой тем же президентом (существовал партийный ценз: депутатами парламента могли быть только члены единственной, правящей пар- \ тии). Иногда такая квази-легализация осуществлялась даже не парламентом, а съездом «государственной» пар­тии. На деле, ни в том, ни в другом случае она не соответствовала принципам права, была «неправедной легализацией». По существу, президент принимал сам для себя законы о своем величии.

Не будучи легальной, такая власть не была и легитим-
ной, но в восприятии африканского населения, особен­
но его отсталых, невежественных слоев это не всегда s
было так. Монократические республики подпитывались
традициями племенного вождизма, представлениями о
сверхъестественной силе президентов — носителей влас­
ти, а то и просто инсценировками с неудачными поку­
шениями, устраиваемыми самими президентами и сви­
детельствующими о том, что они запросто побеждают i
любых врагов (Гана, Гвинея и др.). *<

Способы легализации государственной власти зависят | не только от формы правления, но и от формы политико-территориального, государственного устройства.

В условиях простого унитарного государства (т. е. государства, состоящего из административно-террито­риальных единиц и не имеющего в своем составе авто­номных территориальных образований) проблемы лега­лизации государственной власти не вызывают сложнос­тей: существует одна конституция, единое законодатель­ство, принятие конституции не сопряжено с какими-либо дополнительными условиями, относящимися к ад­министративно-территориальным единицам. Так же об­стоит дело и с изменением конституции.

Сложнее стоят вопросы легализации государственной власти в тех унитарных государствах, где имеется поли­тическая автономия, т. е. определенные регионы госу­дарства (обычно населенные национальными меньшин­ствами) обладают правом собственного законодательст­ва (Аландские острова в Финляндии и др.). В этом случае легализация связана с соответствием и соподчиненное- [ тью такого законодательства: предметом законодатель­ства автономии являются вопросы местного значения и оно должно соответствовать актам центра.

78

В федерации процесс легализации государственной власти имеет два уровня, поскольку (правла, не во всех странах) считается, что государственная власть принадле­жит, с одной стороны, федерации, а с другой, своя госу­дарственная власть есть у каждого члена федерации. Кро­ме того, субъекты федерации в тек или иных формах могут принимать участие в легализации федеральной власти. Самый простой пример последнего — создание федера­ции на основе договора между ее субъектами, когда имен­но договор легализует новую власть. Таким был Договор об образовании СССР в 1922 г., договор об объединении Танганьики и Занзибара в государство Танзанию в 1964 г.

Соглашения между субъектами федерации могут при­вести также к делегализации и делегитимации федераль­ной государственной власти. Таким было известное Бе­ловежское соглашение Белоруссии, России, Украины, а затем других субъектов СССР в 1991 г. в Алма-Ате, которое привело к делегализации государственной влас­ти СССР и его исчезновению как государства. На основе соглашения Чехии и Словакии о разделе федерации с 1993 г. перестала существовать федеративная государст­венная власть Чехо-Словакии. Аналогичные процессы (хотя в данном случае с применением вооруженных методов) были присущи Югославии.

Во многих случаях при создании федерации заключе­ние договоров не имело место, и легализация состояла в принятии федеральной конституции. В парламентах или учредительных собраниях, принимающих федеральную конституцию, всегда присутствуют избранные представи­тели всех субъектов федерации. Для того, чтобы обеспе­чить их представительство, обычно в парламенте федера­тивного государства создается вторая палата — Сенат, где субъекты представлены поровну, независимо от числа их жителей (в нижней палате представительство зависит от численности населения). Так было, например, в учреди­тельном собрании Бразилии, которое в 1988 г. приняло новую конституцию. Для того, чтобы такая конституция была действительной, не всегда требуется ратификация ее определенным числом субъектов федерации (как и было в Бразилии), но для того, чтобы внести в нее поправки, такое условие возможно. В США, например, вступление в силу конституции 1787 г. было обусловлено ратифика­цией ее определенным числом штатов, а поправки к

79

конституции вступают в силу только в том случае, если посгте принятия они бупут ратифицированы (утверждены) не менее, чем 3/4 общего числа штатов. В России требуется ратификация поправок 2/3 субъектов федерации (в неко­торые главы российской конституции поправки вносить нельзя).

Выше говорилось о договорах, которые легализуют государственную власть вновь созданной федерации. До­говор возможен не только в связи с созданием федерации, но и ее коренным реформированием. В 1992 г. в Россий­ской Федерации были подписаны три федеративных до­говора, которые установили новые взаимоотношения фе­дерации с ее различными составными частями: республи­ками в системе федерации; областями, краями, городами федерального значения; автономной областью и автоном­ными округами. Это были договоры о разграничении предметов ведения между федеральными органами госу­дарственной власти и органами власти соответствующих разновидностей субъектов федерации. Договоры легали­зовали новые отношения между ними, сложившиеся на практике после распада СССР. С принятием конституции Российской Федерации многие положения этих договоров были поглощены ее нормами, а в случае несоответствия некоторых норм договоров и норм конституции действуют положения конституции.

Договорная форма легализации возможна и при раз­межевании предметов совместного ведения федерации и отдельно взятых республик, которые могут передать не­которые полномочия федерации и, в свою очередь, феде­рация может передать осуществление определенных пол­номочий этим субъектам. Таковы были договоры, заклю­ченные между Российской Федерацией и отдельными субъектами — Татарстаном, Башкортостаном, Свердлов­ской областью и другими в 1994—1996 гг.