В. Е. Чиркин основы государственной власти учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Содержание Государственная власть: законность и обоснованность

Подобный материал:

• Учебное пособие Житомир 2001 удк 33: 007. Основы экономической кибернетики. Учебное, 3745.06kb.
• Н. Г. Сычев Основы энергосбережения Учебное пособие, 2821.1kb.
• Учебное пособие Сыктывкар 2002 Корпоративное управление Учебное пособие, 1940.74kb.
• Е. Г. Степанов Основы курортологии Учебное пособие, 3763.22kb.
• Н. Ю. Каменская основы финансового менеджмента учебное пособие, 1952.65kb.
• Н. Ю. Каменская основы стратегического менеджмента учебное пособие, 2151.46kb.
• О. А. Ломовцева Основы антимонопольной деятельности Учебное пособие, 1390.1kb.
• Учебное пособие 2002, 2794.97kb.
• Учебное пособие Краснодар, 2000. Печатается по решению редакционно-издательского совета, 571kb.
• Учебное пособие рассмотрено и одобрено на заседании кафедры экономики и управления, 1175.93kb.

Глава II

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ: ЗАКОННОСТЬ И ОБОСНОВАННОСТЬ

§ 1. Государственная власть как объект легализации и легитимации

Государственная власть — особая разновидность со­циальной, общественной власти — наиболее существен­ный признак государства. Термин «государство», как и само явление государственности, многогранны. В обы­денном словоупотреблении первый, как правило, обо­значает географическое понятие — страну (США, Рос­сия, Вьетнам и др.), да и ее иногда называют неточно (США — Америкой, Великобританию — Англией).

Авторы многих общеобразовательных публикаций, ис­пользуя термин «государство», имеют в виду общество (например, Япония — промышленно развитое государ­ство, африканский Бенин — экономически отсталое го­сударство). В философской и политической литературе также долго не существовало достаточного различия между обществом и государством. Немецкий государст-вовед XIX в. Г. Еллинек считал, что впервые отчетливо разграничил эти понятия в своем «Общественном дого­воре» Ж.-Ж. Руссо (XVIII в.), позже австрийский автор Гумплович полагал, что это было сделано Гегелем. Од­нако и до сих пор в некоторых зарубежных словарях определение государства начинается с утверждения, что государство — эго общество, хотя и обладающее рядом особенностей.

В специальной государствоведческой литературе под государством понимается особая, универсальная для об­щества данной страны политическая организация, обла­дающая публичной властью и специализированным ап­паратом управления обществом в пределах определен­ной территории. На территории исторически сложив­шейся одной страны могут быть два государства с раз­ным общественным строем: в 1949—1990 гг. в Германии было два государства — ФРГ и ГДР, два государства существовали во Вьетнаме (1946—1975), существуют сей­час на Корейском полуострове (КНДР и Республика Корея). В сравнительно экономически развитом обще­стве возможно архаичное, отсталое, реакционное госу-

21

дарство (например, до 90-х гг. в условиях режима апар­теида в ЮАР), и напротив, в обществе с меньшей сте­пенью экономической зрелости — государство, учиты­вающее общечеловеческие ценности и интересы различ­ных слоев населения (например, Индия). Такие приме­ры многочисленны, но не закономерны, не отражают главной тенденции исторического процесса. В целом, демократическое, социальное и правовое государство связано с эжкономическим и социальным прогрессом, с передовой, регулируемой рыночной экономикой, с об­разованием значительного и влиятельного «среднего клас­са», который жизненно заинтересован в стабильности и развитии демократических институтов.

Еще большим разнообразием отличается трактовка термина «государственность». С этим понятием связано положение субъектов федерации (в России наряду с федерацией и ее субъекты обладают государственной властью), употребляется термин «национальная государ­ственность», о чертах государственности говорится в связи с политической автономией (такова, например, Гренландия в Дании, имеющая собственный парламент и в отличие от метрополии отказавшаяся в свое время от участия в Европейском экономическом сообществе), а иногда и в связи административно-территориальной автономией, если последняя организована с учетом на­ционального признака.

В рамках более или менее общего подхода к феноменам государства и государственности существуют различные направления в понимании и исследовании этих явлений. В данной работе нет необходимости говорить о них де­тально, это не ее задача. Для понимания проблем легали­зации и легитимации государственной власти мы остано­вимся только на основных различиях некоторых школ. Эти различия начинаются с трактовки вопроса о проис­хождении государства и возникновения особой — госу­дарственной власти. Существуют два основные подхода к проблеме возникновения государства: марксистско-ле­нинская концепция и трактовка западных либеральных ученых (третий подход, о котором будет сказано ниже, представлен в сочинениях мусульманских фундамента­листов). В основе обоих подходов — признание длитель­ности процесса выделения из недр общества особой госу­дарственной власти и формирования государства. Марк-

22

систско-ленинская, радикалистская концепция связывает этот процесс с возникновением частной собственности и классов и утверждает об отмирании, исчезновении госу­дарства с ликвидацией классов, либеральная концепция исходит из того, что политическая власть, а иногда и зачатки государственной, существовали уже в коллективах первобытного общества и отстаивает необходимость го­сударства до конца бытия человечества.

В современной научной литературе существует взгляд о трех основных путях эволюционного возникновения государства: военном (война как способ перераспределе­ния общественного продукта и выделение на этой основе элитарной верхушки из среды военных, которая и поло­жила начало государству); аристократическом (выделение управленческой аристократии из среды жрецов, старей­шин, других представителей верхушки общества и при­своение этой аристократией рычагов государственного властвования); плутократическом, менее распространен­ном (сосредоточение власти в руках более состоятельных и влиятельных лиц, вокруг которых, преимущественно на основе личной преданности за получаемые блага, группи­руются сторонники, укрепляя власть первых, поднимая ее на уровень государственной). На практике обычно как свидетельствуют исторические данные, эти пути сочета­лись (с доминированием одного из них), но в целом они всегда связаны с выделением элиты, как первой ступени в образовании государства. Господствующая в науке эли­тарная концепция происхождения государства дает воз­можность объяснить происхождение государственной влас­ти, а также и существование самого государства с позиций асимметричной структуры общества. Правда, многие сто­ронники этой концепции распространяют элитаристский подход и связываемое ими с ним понятие политической власти также на профсоюзы, фирмы, клубы, партии и т. д., не делая к тому же достаточных различий между политической и государственной властью.

Наряду с неодинаковыми подходами к вопросу о происхождении государства (а в рамках второго из них есть множество школ со своими особенностями) в исто­рии человеческой мысли существует множество теорий, пытающихся объяснить, что такое государство, что пред­ставляет собой феномен государственности. Многие (но не все) из этих теорий связаны с вопросом о происхож-

23

дении государства, в нем, как это сделал и Ф. Энгельс в своей известной работе о происхождении семьи, частной собственности и государства, стремятся найти ключ к объяснению природы этого явления. Поэтому многие теории о сущности государства (в философской, а не социальной трактовке сущности) и концепции о проис­хождении государства взаимно переплетаются, дополняя друг друга. Такова, например, патриархальная теория государства, которая трактует государственную власть по аналогии с отеческой властью старейшин человеческого сообщества и считает, что государство явилось следст­вием разрастания семьи, в результате чего патриарх рода становился монархом. Иначе пытается объяснить сущ­ность государства органическая теория, исходящая из аналогии государства с человеческим организмом. Био­логические концепции пытались отыскать сходство го­сударства с колониями пчел и муравьев и т. д. Многие из этих теорий давно не пользуются влиянием в научной литературе. На современном этапе можно выделить пять подходов к понятию государства: теологический, клас­сический (или арифметический), юридический, социо­логический и новейший — кибернетический. Теологи­ческий, исходивший из богоустановленности и вечности государства, широко использовался в средние века, в настоящее время его отстаивают в своей трактовке при­верженцы мусульманского фундаментализма, развивая концепцию халифата, распространяя ее на современное государство. С их точки зрения, суть государства может быть понята лишь на основе заповедей Корана, а совре­менное государство должно быть построено с учетом той модели, которая существовала во времена пророка Му-хаммада и четырех «праведных» халифов, правивших поочередно после его смерти.

Классический (арифметический) подход использует­ся особенно широко политологами и специалистами по международному публичному праву. По их мнению, государство представляет совокупность трех слагаемых: власти, территории и населения. Иногда добавляют; четвертый признак - суверенитет, а индийский поли» толог Р. Гупта — и пятый — международное признание, Правда, сторонники этого подхода часто отмечают раз-j ную значимость «слагаемых», выделяя главное из них —•> власть (в современных работах часто говорится о власти

24

правящей элиты, власти олигархии — верхушки обще­ства)

Юридический подход рассматривает государство как юридическую персонализацию нации (под нацией пони­мается обычно в данном случае не какая-то этническая общность, а население страны), анализируя государство как систему различных структур (органов) и правоотно­шений между ними, то есть часто сводит государство к юридическим абстракциям. Он не пользуется влиянием в науке (хотя многие выработанные им частнонаучные приемы анализа различных институтов государственнос­ти всегда состоят на вооружении ученых), даже его наиболее известный представитель Г. Кельзен (умер в США в 1953 г.) в последние годы своей жизни стал склоняться к социальным аспектам в понимании госу­дарства. В последние десятилетия, однако, юридический подход, хотя и в измененном виде, стал возрождаться в структуралистских теориях государства (анализ элемен­тов государственности, их связей, отношений) и в юри-дико-экономических определениях государства (госу­дарство рассматривается как юридическая персонализа-ция нации, связанная с централизацией экономической жизни).

Социологический подход, особенно широко распро­страненный в наше время, используется очень давно. Он представлен в сочинениях средневекового арабского ав­тора ибн-Хальдуна, которого западные исследователи иногда называют «марксистом до Маркса», в работах английского писателя XVII в. Гоббса (идея государства-усмирителя в условиях всеобщей борьбы), французского мыслителя XVIII в. Ж.-Ж. Руссо (государство как гарант «общественного договора») и т. д. В современных усло­виях это также идеи государства как органа социальной солидарности (на основе контракта социальной соли­дарности оно должно исключать борьбу различных сил или вводить ее в определенные рамки), концепции го­сударства арбитра, идеи классового государства: государ­ство — это «машина», «дубина» в руках класса угнетате­лей для того, чтобы держать в узде эксплуатируемое большинство, а возникающее в результате революции угнетенных масс социалистическое государство («дикта­тура пролетариата») — важнейший инструмент преобра­зования общества на новых началах. В дальнейшем,

25

согласно марксистско-ленинской концепции, после ли­квидации класса частных собственников оно становится органом выражения интересов всего трудового народа, орудием строительства бесклассового коммунистическо­го общества.

В 60-х гг, XX в. возникла кибернетическая школа в государствоведении. Ее представители рассматривают государство как особую, уникальную систему в общест­ве, связанную с потоками информации, рецепторами (приемниками) этой информации, поступающей от на­селения, организаций, движений (такими рецепторами служат определенные государственные органы), цирку­ляцией информации в государственной системе, приня­тием решений государственными органами («выход» си­стемы). Эти решения в виде законов, указов, постанов­лений правительства вновь порождают информацию от населения, которая вводится в систему (государство), и процесс продолжается.

Многие из этих направлений касаются лишь тех или иных сторон феномена государственности, но тем не менее они содержат некоторые данные для анализа во­просов легализации и легитимации государственной влас­ти. Мы остановимся только на характеристике лишь че­тырех сторон государства, связанных с этой проблемой: государстве как универсальной политической организа­ции в обществе, государстве-арбитре, государстве — орга­не по выполнению общих дел и государстве — институте легализованного принуждения и даже насилия в обществе. Каждая из этих сторон государства по-разному соотно­сится с вопросами легализации и легитимации власти: организационные качества государства теснее связаны с вопросами правового обеспечения, тогда как, например, концепция государства-арбитра может в полной мере осуществляться, когда государственная власть пользуется лигитимностью в представлениях различных социальных слоев.

Вопрос об организационных сторонах государства рассматривается в работах Маркса, Энгельса, Ленина. Маркс и Энгельс говорили о государстве как политичес­кой организации общества, они исследовали некоторые отличия этой организации, например, от родового строя. Качества государства как организации неоднократно от­мечал в своих работах В. И. Ленин, практически зани-

26

мавшийся вопросами организации работы советского государства. Однако в целом основное внимание в марк­систско-ленинской теории уделялось все же не органи­зационным качествам государства, а его социальному характеру. Качество государства как специфической ор­ганизации в марксистско-ленинском направлении ис­следовались мало (если исключить юридический подход, например, в конституционном и административном пра­ве). Если же эти качества все же рассматривались, то имелась в виду прежде всего организация класса, а не народа. Классовый подход превалировал, заглушая раз­работку вопросов о специфических чертах государства как особой организации народа, общества.

Между тем, государство — единственная универсаль­ная организация в обществе, на населенной территории в пределах ее государственных границ. Государству-ор­ганизации присущи качества, неразрывно связанные с его универсальным характером. В эту организацию вхо­дят все находящиеся на данной территории лица, неза­висимо от их желания. Все они принадлежат к этой организации, хотя принадлежат по-разному, имея раз­личные статусы: гражданина, лица без гражданства, лица с множественным (чаще всего — двойным) гражданст­вом, иностранца (гражданина другого государства).

Легализация их положения в государстве осуществля­ется конституцией, законами, международными согла­шениями, другими актами и официальными документа­ми (например, паспорт для гражданина, вид на житель­ство для иностранца).

Они уплачивают на содержание этой организации не добровольные, как во многих партиях, профсоюзах или общественных организациях, а обязательные взносы (раз­ного рода налоги) освободиться от которых иностранцы могут, например, если только между государствами есть соглашение об исключении двойного налогообложения. В ряде случаев освободиться от налогов они не могут, даже если покинут страну (например, если продолжают иметь собственность в ней). Проживающие на территории стра­ны лица распределены по административно-территори­альным единицам (в государствах-карликах, например, в Науру и Тувалу, с населением менее 10 тысяч человек, нет административно-территориального деления) и подчине­ны их органам.

27

В современном социально-асимметричном обществе нет другой аналогичной всеобъемлющей организации. Правда, в некоторых африканских странах, при пожиз­ненных президентах-диктаторах, делались попытки со­здать организацию, которая в конституциях именовалась партия-государство (Гвинея при президенте Секу Туре, Заир при Мобуту и т. д., когда в состав единственной партии-государства включалось большинство населения, а то и все населения страны), но это было извращением исторического процесса.

Государство, как организация, имеет разветвленный и специализированный государственный аппарат, подобно которому не имеет и не может иметь ни одна другая организация. Он специализирован по ветвям власти и наделен публичноправовьши функциями. У государства есть свои вооруженные силы (конституция запрещает иметь их другим организациям), государство как органи­зация выступает в качестве представителя общества внут­ри страны и на международной арене. Словом, это уни­кальная организация общества в целом, единственная в своем роде. Она имеет в своем распоряжении огромные материальные и человеческие ресурсы, не сопоставимые с любой другой организацией.

Будучи универсальной организацией общества, госу­дарство одновременно выступает как социально-поли­тический арбитр в обществе. В этом — одна из специфи­ческих черт данной организации. Роль государства-ар­битра связана с асимметричной структурой общества, различные группы которого (социальные, профессио­нальные и другие) а также личности имеют собственные интересы, иногда совпадающие, а нередко не совпадаю­щие с интересами общества в целом. В общественном производстве и разделении труда, а также в обществен­ном распределении и обмене положение каждой заинте­ресованной группы и личности таково, что она склонна отступать от требований социальной справедливости и имеет повышенные притязания на долю общественного продукта, не соответствующую ее вкладу в общество и реальным возможностям общества удовлетворить эти притязания. Отсюда возникает общественная необходи­мость и общая заинтересованность личностей и групп в арбитре, который устанавливал бы общие правила рас­пределения общественных ценностей: богатство, здраво-

28

охранение, образование, социальное обеспечение и т. д., наблюдал бы с правом вмешательства в это распределе­ние, корректировал бы его с учетом социальной стабиль­ности, а. следовательно, в интересах всего общества, поддерживал бы правила распределения, сложившиеся на основе саморегуляции общества, одновременно ис­правляя их недостатки. Особенность социально-полити­ческого арбитража государства состоит в том, что оно осуществляется в качестве контроля от имени всего общества и, в конечном счете, в интересах самого обще­ства в целях исключить нежелательные последствия для него. Но вместе с тем, на деле государство всегда при­страстно, оно никогда не является полностью беспри­страстным арбитром и не может быть им. Оно защищало прежде всего интересы рабовладельцев в Древнем мире (хотя законом и запрещало им убивать своих рабов), интересы феодалов в средние века (хотя и разрешало городские «вольности»), современное социально-право­вое государство выступает прежде всего как выразитель интересов «среднего класса», заинтересованного в поли­тической стабильности (в США в соответствии с уров­нем доходов к этому классу относится 70% белых и 20% черных американцев). Но во многих развивающихся странах государство и сейчас является прежде всего выразителем интересов небольшого социального слоя, привилегированной элиты, местных помещиков и биз­несменов.

Осуществляя социально-политический арбитраж, госу­дарство предоставляет определенные гарантии одним (на­пример, пособия по безработице) и устанавливает огра­ничения для других (например, максимум землевладений, размеры которых ограничены, например, в Японии, Паки­стане или Египте) Эти и аналогичные им меры служат интересам всего общее 1ва, хотя и ущемляют интересы его отдельных слоев. Они смягчают столкновения различных сил. Мероприятия по предоставлению социальной помо­щи одним и по ограничению интересов других легализо­ваны конституциями и законами современных государств. Нормы о возможности национализации определенных отраслей промышленности есть, например, в Италии и Франции (она в этих странах проводилась неоднократно), но и интересы собственников защищены: национализа­ция возможна только законом (а, например, не декретом

29

правительства), при условии общественной необходимос­ти и справедливом вознаграждении собственнику, иногда, предварительном, которое устанавливается судом (а, на­пример, не актом президента) При осуществлении земель­ной реформы в большинстве стран также выплачивалась компенсация собственникам за отчуждаемое имущество. Арбитраж государства осуществляется, однако, в слож­ных условиях, поскольку наряду с требованиями беспри­страстного арбитра каждая социальная группа на деле желает иметь арбитра, который бы выступал прежде всего в ее интересах. Группы давления оказывают влия­ние на решение государственных органов, воздействуют на должностных лиц, на парламент (наиболее ярким примером является деятельность двух десятков тысяч лоббистов при парламенте США, которые по закону вправе отстаивать интересы своих компаний в законо­дательном процессе, им лишь нужно зарегистрировать­ся, указать, кого они представляют и размер своего гонорара). Давление на государственную власть возмож­но и в других, самых различных формах: путем угроз и коррупции, поддержки, лести, демонстраций протеста и т. д. Поскольку такое давление осуществляют в той или иной мере практически все значимые общественные группы (в разных формах и с неодинаковыми требова­ниями), образуется своеобразный «арбитражный век­тор» с направлениями в виде преимуществ той или другой стороне. Это отчетливо обнаружилось в ходе важнейшего общественно необходимого мероприятия в России: приватизации государственных предприятий. В ряде районов страны этот процесс приобрел номенкла-турно-мафиозный характер, когда в руки недобросовест­ных дельцов (часто прежних директоров государствен­ных предприятий и близких к ним людей) перешел большой массив народной собственности. На основе ваучерной приватизации и других способов в руки акци­онерных обществ (на деле, тех же управленцев вкупе с мафией) переходили целые производственные комбина­ты, которые строила вся страна. В условиях галопирую­щей инфляции крупные заводы передавались по «оста­точной стоимости», по цене, равной иногда стоимости контракта российского хоккеиста в западном клубе. Эти действия легализуются и центральными, и местными властями, объективно стремящимися ради благого дела:

30

покончить с огосударствлением экономики, дать свобо­ду ее развитию, но они остаются нелегитимными в глазах значительной части, если не большинства, населения страны.

«Арбитражный вектор» весьма подвижен и меняет направление в зависимости от силы давления на власть и ее практических мероприятий, но в конечном счете государство-арбитр обычно оказывается пристрастным: чем больше сила давления и возможности поддерживать эту силу другими способами, тем больше преимуществ получает определенная группировка в обществе. В ка­кой-то мере это неизбежно. Однако важно соблюсти в данном случае определенное равновесие: неудовлетворе­ние обоснованных притязаний может привести к кон­фликтам, иногда кровавым. С другой стороны, излиш-

t ние социальные блага, возможностями для удовлетворе­ния которых государство не располагает, имеют следст-

¹ вием, как показывает опыт некоторых стран с социал-

' демократическими правительствами, упадок деловой ак­тивности, замедление темпов экономического развития

¹ (Швеция конца 80-х — начала 90-х гг.).

Конечно, государственный арбитраж не обходится без компромиссов и консенсуса противоборствующих сторон, тех или иных сторон с органами государства, это сглаживает диспропорции, но и в этом случае сторона, находящаяся в более выигрышном положении в «поли­тической игре», получает большие блага. При этом не следует такое распределение понимать слишком узко, как, например, дотации из государственного бюджета (хотя и это может иметь и почти всегда имеет место) . Речь идет об условиях общественного положения, бла­гоприятных или неблагоприятных факторах жизнедея­тельности общественных групп и личностей.

В случае особо острой борьбы противоборствующих сил арбитраж государства принимает специфические фор­мы: вводится чрезвычайное положение, приостанавли­вается или запрещается деятельность политических пар­тий, иных объединений, дестабилизирующих обстанов­ку, прекращается издание некоторых газет, запрещаются митинги и демонстрации и т. д. Если эти действия совершаются на основе закона, принятого представите­лями народа в парламенте (а такой акт, как следствие компромиссов, призван создать равные условия всем

31

группировкам), при строгом соблюдении закона, то они не выходят за рамки социально политического арбитра­жа государства. Важно, чтобы эти меры были не только юридически законными (легальными) , но и обоснован­ными, легитимныи в представлениях народа.

Концепция государства-арбитра имеет ответвления виде традиционного представления о главе государст­ва — монархе, который по утверждениям сторонников этого взгляда стоит над классами и партиями (монарх не бывает членом партии); конституционных положений, появившихся в последние десятилетия в ряде стран, об институте президента-арбитра, который осуществляет арбитраж в отношении других государственных инсти­тутов. Наиболее ярко такой подход проявился во фран­цузской конституции 1958 г., и в какой-то м.ере в кон­ституции России 1993 г.

Будучи организацией всего общества, государство при­
звано выполнять и общие для общества дела, осуществлять
такие мероприятия, которые по своему характеру не могут
быть реализованы другими организациями. Это не только
оборона страны во время военных действий, создание
разветвленной сети транспорта и связи, борьба с эпиде->
миями и стихийными бедствиями, но и поддержание
общественного порядка, недопущение в обществе такой
борьбы противоборствующих сил, которая может привес­
ти к анархии и его распаду. Эти задачи решаются, прежде ,
всего, правовыми нормами (установление порядка opra-f <
низации и деятельности партий, общественных организа-»
ций, роспуск антиконституционных организаций по pet I
шениям судов и т. д.), но используется и множество других,
методов, в том числе, заключение упомянутых выше об-И
щественных договоров с участием государства, его пред*!
ставителей. si

Наконец, государство — это единственный институт¹ легализованного принуждения, насилия. Конечно, теми или иными средствами принуждения обладают и другие субъекты, есть родительская влась, политическая партия может объявить взыскание своему члену, а в качестве высшей меры наказания — исключить из своих рядов. Аналогичные меры по отношению к своим членам могут принимать и другие организации, но крайняя мера — исключение — свидетельство того, что они не могут обеон» печить нужную им деятельность ее участника.

32

Иным является положение «членов» государственной организации, «государственного сообщества», а ими ста­новятся в данном случае не только граждане и друг ие лица. но и территориальные коллективы (население админи­стративно-территориальных единиц) субъекты федерации в федеративном государстве, партии, общественные орга­низации, предприятия, находящиеся на территории госу­дарства, и т.д. Они подчинены этой «организации», не могут прекратить односторонне свои связи с ней, кроме как выхода из гражданства или, например, роспуска самой партии. Государство, уполномоченные им государствен­ные органы вправе применять легализованное насилие от имени всего общества, подчиняя членов сообщества ус­тановленным им правилам, хотя бы они расходились с их убеждениями. Для этой цели используется государствен­ная власть, аппарат государства. Легализация принужде­ния, насилия со стороны государства осуществляется в соответствии с правовыми нормами, которые устанавли­ваются самим же государством, но, которые, как предпо­лагается, выражают интересы всего общества и одобрены им. Эти правила поведения обязательны для всего обще­ства: физических и юриических лиц, объединений граж­дан, иностранцев, находящихся на территории данной страны и т.д. Они устанавливают юридическую ответст­венность за их неисполнение, и наказание может быть крайне суровым, вплоть до смертной казни (для физичес­ких лиц) , смещения должностного лица, ликвидации государственного органа, партии и т. д. Право является не только средством легализации принудительной дея­тельности государства, но и, как правило, средством ле­гитимации, о чем речь пойдет ниже. Однако для выпол­нения последней роли само право должно быть легитим-ным в представлениях населения, соответствовать обще­человеческим ценностям, выработанным тысячелетней практикой человечества, включенным в современные кон­ституции. Фашистское право Германии, расистское право ЮАР, отрицавшее равноправие людей по расовому при­знаку, представляло собой нелегитимное право, антипра­во, хотя формально оно могло быть принято и с соблю­дением парламентских процедур (так было в ЮАР до 1994 г.).

В соответствии с различными направлениями и шко­лами было сделано множество попыток дать определение

33

понятию «государство». Наибольшей известностью в за­рубежной литертуре пользуется юридико-экономический подход. Государство определяется как юридическая пер­сонификация народа (нации), связанная с централиза­цией его экономической жизни. В отечественной литера­туре существуют разные взгляды, которые учитывают признаки как указанные в свое время Энгельсом, так и данные новых исследований. Опираясь на уже накоплен­ный материал и суммируя имеющиеся выводы, можно сказать, что современное государство — это универсаль­ная и уникальная политическая организация в обществе, обусловленная его социальной асимметрией и необходи­мостью выполнения «общих» для общества дел, обладая особой публичной (государственной) властью и специа­лизированным аппаратом управления, выполняющая в определенной степени функции социально-политическо­го арбитража в обществе и обладающая монополией на легализованное принуждение от имени всего общества.

Конечно, право применять какие-то элементы при­нуждения оно может перепоручить другим организациям (например, добровольным народным дружинам по охра­не общественного порядка), но вручает эти права оно: монополия сохраняется за государством.

Как отмечалось, одна из главных составляющих госу­дарства—это особая, государственная власть. Слово «власть» употребляется очень широко в обыденной речи, в политической науке, художественной литературе. Име­ется много определений власти: говорится о родительской» политической, хозяйской власти, о власти дрессировщика! над прирученным зверем, о власти законов природы и| общества и т. д. Власти как таковой и государственной власти в особенности посвящено много исследований (в Париже издается специальный журнал «Власти»).

Тем не менее проблемы социальной, общественной власти, ее легальности и легитимности по многим прин­ципиальным вопросам остаются дискуссионными. Во-первых, нередко не проводится четкого различия между влиянием, воздействием и общественной властью.

Влияние обусловлено природными или иными каче­ствами явления (например, паника), особыми свойства­ми людей (выдающаяся физическая сила, красота, ора­торский талант и др.) Оно не определяет принудитель­ным путем желаемое поведение, а является лишь одним

34

из побудительных мотивов поведения. Такие мотивы обычно дейс1вун>1 слихийно, не включают момент осо­знания их как власти. Последнее же необходимо для феномена власти. Волевой характер властеотношений между людьми проистекает из того, что они наделены сознанием и волей (независимо от того, идет речь о личности или коллективном субъекте). Всякая общест­венная власть, любое отношение господства и подчине­ния есть «присвоение» чужой воли.

Однако не всякое волевое отношение является исклю­чительным признаком общественной (в том числе госу­дарственной) власти. Родительская власть включает воле­вой характер отношений между членами семьи, она есте­ственно воспринимается как легитимная, но это — не общественная власть. В основе последней лежит сущест­вование определенных общностей, коллективов, связи внутри которых опираются не на родственные отношения, а на другие факторы. Такая власть может возникать в самых различных коллективах, например, в монашеских орденах или в старательских артелях по добыче золота. Необходимость власти в коллективе обусловлена совмест­ной и осознанной деятельностью людей, что предполагает разделение труда, установление определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей в коллективе, а затем — и коллективов между собой. Власть — существенный эле­мент всякой организации социальной жизни.

Общественная, социальная власть характеризуется не только волевымим отношениями, связанными с сущест­вованием более или менее устойчивого коллектива, она всегда содержит элемент принуждения, коренящийся в необходимости управления совместной деятельностью людей.

Такое принуждение принимается участниками кол­лектива как легитимное (разумеется, в определенных пределах) ибо всякое объединение включает элемент ограничения его членов.

Формы управления коллективом могут быть различ­ными (экономическое, административное, идеологичес­кое и т. д.), различны и способы «присвоения» чужой воли. Неполитическая, негосударственная, корпоратив­ная власть общественной организации отличается от государственной, выделяют много других разновиднос­тей власти: экономическую, военную, техническую. Не-

35

которые отечественные исследователи в свое время на­зывали партийную, колхозную и другие виды власти.

Особое внимание в политической литературе уделяется политической власти. Есть различные подходы к понима­нию ее природы. Некоторые современные авторы (Р, Даль, П. Кальверт и др.) считают, что она предшествует госу­дарству и существует в любом коллективе — профсоюзе, клубе, племени, фирме и т. д. Марксистская теория свя­зывает политическую власть с появлением классов и государства. Есть и другие взгляды, но обычно полити­ческую власть связывают с борьбой социальных групп за распределение социальных ценностей в социально-асим­метричном обществе (политика — способ перераспреде­ления социальных статусов в обществе).

Как и всякий коллектив, социально-асимметричное человеческое общество нуждается в управлении, руко­водстве. В конечном счете, если говорить о социальных образованиях, то руководство (то есть определение ос­новного подхода к распределению социальных ценнос­тей в обществе) имеет тенденцию сосредоточиваться в руках того класса, социальной группы, которая владеет средствами производства, распределения и обмена, в руках коалиций нескольких таких групп или домини­рующей группы, если групп-владельцев несколько. В условиях переходных состояний и некоторых других специфических условиях возможна иная ситуация. Та­кой группой может быть армия в условиях военного режима (точнее, ее высший офицерский состав), пар­тийно-государственная номенклатура, которая в странах тоталитарного социализма фактически распоряжалась средствами производства и распределения. Руководство обществом со стороны определенной социальной груп­пы (коалиции групп) , оказывающей решающее влияние на властные структуры государства — это и есть полити­ческая власть. Когда в конституциях стран тоталитарно­го социализма говорилось о власти трудящихся, рабоче­го класса, а в основных законах так называемых стран социалистической ориентации — о власти патриотичес­кого блока, включающего трудящихся и определенную часть нетрудящихся (национальную, патриотическую бур­жуазию) речь шла именно о политической власти. Кон­ституции демократических стран, провозглашающие, что власть исходит от народа, принадлежит ему, что народ

36

(а, например, не монарх, как в Кагаре или Саудовской Аравии) является источником власти, также говорят о политической япясти, об определении путей развития общества в соответствии с волей народа, большинства населения. Наиболее широким выражением политичес­кой власти народа является понятие народного сувере­нитета. Реально политическая власть концентрируется в руках верхушки доминирующей в стране социальной общности (ею может быть и «средний класс», включаю­щий большинство населения), в руках элиты, которая, как иногда считают в литературе, образует «политичес­кий класс» (иногда последнему термину придают более широкое истолкование, включая всех лиц, оказывающих существенное влияние на политический процесс, в том числе и представителей оппозиции).

В современном цивилизованном обществе в условиях некоторого «распыления» собственности при широком распространении акционерных компаний, существова­нии разветвленной сети групп давления наблюдаются определенные уступки доли политической власти: доми­нирующая группа хотя бы частично вынуждена учиты­вать интересы некоторых других групп. Политическая власть в какой-то мере рассредоточивается и во многих цивилизованных странах в современном «информацион­ном обществе» на деле принадлежит в основном «сред­нему классу», имеющему неплохие условия жизни, об­ладающему собственностью в той мере, какая необходи­ма для комфортного существования, заинтересованному в стабильности и государственном арбитраже при рас­пределении социальных благ с использованием компро­миссов и консенсуса. В условиях демократического ци­вилизованного общества политическая элита вынуждена прежде всего ориентироваться не на люмпен-пролетари­ев, хотя их может быть значительное количество, а на средний класс, учитывать его интересы, хотя, конечно под давлением тех или иных сил могут иметь место, как правило, кратковременные повороты и зигзаги.

В условиях переходных состояний общества, когда наблюдается особенно острое противоборство различных сил, рассредоточение политической власти, перемещение социальных фигур на политической сцене бывают доволь­но очевидны, что явственно отражаетася в поворотах во внешней и внутренней политике. Но такое рассредоточе-

37

ние часто происходит по-иному, а давление на государст­венную власть обычно осуществляется отнюдь не по правилам правового государства. Это наблюдается в ка­кой-то мере и в современной России, где реально значи­тельная доля политической власти принадлежит «новым русским» (некоторые из них обладают уже состоянием, превышающем миллиард, а то и два долларов, «добытым» за два-три года при покровительстве государственных чиновников в конечном счете путем использования госу­дарственного имущества); крупному и, как утверждается иногда, более многочисленному чиновничеству, чем в бывшем СССР, обладающему правом предоставлять или не предоставлять материальные и иные блага за счет или от имени государства; административно-хозяйственному корпусу — прежней директорской верхушке государст­венных предприятий, совхозов, руководителей колхозов, сохранивших в своих руках право распоряжаться, хотя часто в форме руководителей акционерных и иных об­ществ, обладающих основной долей акций; мафиозным и полумафиозным группировкам, которые запугивают и обирают население, предпринимателей и с которыми государственная власть пока что справиться не может.

Из сказанного следует, что хотя политическая власть, в конечном счете, связана с обладанием решающими позициями в вопросах собственности, ее нельзя сводить только к последней. Есть множество других внеэконо­мических и идеологических факторов, оказывающих вли­яние на политическую власть, которое может стать ре­шающим. Об этом свидетельствует опыт некоторых со­временных капиталистически развитых стран с социаль­но ориентированной экономикой. Экономика постро­ена по капиталистическим принципам, но на политичес­кую власть огромное влияние оказывают концепции социальной солидарности, идеи государства благосо­стояния, социального государства. Возможны даже кон­фликты власти и собственности, о чем, например, сви­детельствуют радикальные аграрные реформы и нацио­нализация жизненно важных объектов в ряде капиталис­тических стран, проводившиеся государственной влас­тью вопреки сопротивлению собственников. Наконец, надо иметь в виду, что и само государство является огромной экономической, а также политической и идео­логической силой, В странах тоталитарного социализма

38

ему принадлежали, а в сохранившихся тоталитарных социалистических государствах и сейчас принадлежат фактически все основные средства производства, огром­ные материальные ценности. В демократических странах его экономическая, а следовательно и политическая самостоятельность также высока. В 1995 г. в Австрии 40% собственности страны было в руках государства, в Германии - 33%, в США - 22%.

Политическая власть неразрывно связана с властью государственной: чтобы доминирующая социальная об­щность могла в полной мере реализовать политическую власть, свою волю, она должна обладать рычагами госу­дарственной власти. Тем не менее, первую следует отли­чать от второй. Всякая государственная власть имеет политический характер, но не всегда политическая власть является государственной. Наиболее известный пример — двоевластие в России в течение нескольких месяцев 1917 г., когда государственная власть находилась в руках Временного правительства, а значительная доля полити­ческой власти принадлежала Советам рабочих, крестьян­ских, солдатских депутатов, объективно выражавших тог­да чаяния народа (прекращение мировой войны, передача земли крестьянам и др.). Это было не столько территори­альное, сколько функциональное разделение: двоевластие существвало на одной и той же территории.

Возможно и территориальное разделение. В Анголе, Лаосе и других странах длительное время, иногда деся­тилетия, а в Китае более двух десятилетий существовали так называемые освобожденные (в Китае — советские, красные) районы. В них действовала предгосударствен-ная политическая власть, которая осуществляла корен­ные реформы (вводила новую систему образования, со­здавала «народные магазины», иногда на основе прямого продуктообмена, проводила земельную реформу). В Гви­нее-Бисау в одном из освобожденных районов Бое в 1973 г. была принята конституция, которая в 1974 г. стала конституцией нового государства. В некоторых странах такая власть переросла затем в государственную, в результате освободительной борьбы были образованы новые государства.

Выше говорилось о разных аспектах политической власти (власть народа и одновременно политической элиты, ее единая социальная сущность и вместе с тем

39

некоторая распыленность между различными группами давления и т. д.), которые представляются противоречи­выми и даже исключающими друг друга. Но дело б том, чго разнообразно, многоаспектно и даже противоречиво само явление политической власти, неоднозначны его конкретные проявления. Наши представления, сформу­лированные наукой понятия, лишь отражают сложную реальность, да и то нередко огрубляя ее в обобщениях.

В отличие от политической власти определенной со­циальной общности, которая хотя и вынуждена учитывать интересы других слоев, но прежде всего ориентирована на собственные интересы, государство — такой институт, одна из важнейших задач которого — «общие дела». Кроме того, как отмемечалось, государство, государственная власть вынуждены учитывать интересы многих противобор­ствующих группировок, стремясь к сохранению стабиль­ности в обществе. Эти задачи не являются существенными для политической власти социальной общности, ищущей пути прежде всего для удовлетворения собственных инте­ресов, не стремящейся, в силу самой своей природы, к решению общих дел. В этом, как и в некоторых других отношениях (например, при осуществлении социально-политического арбитража), государственная власть отчуж­дается от политической власти доминирующей социаль­ной общности, имеет собственное бытие, определенную автономию, свои закономерности развития.

Социальная общность, обладающая политической властью, конечно, может учитывать и в какой-то мере учитывает давление других социальных слоев. Однако она не склонна к арбитражу, да и не обладая специали­зированными институтами по выполнению «общих дел», не имеет достаточных возможностей для этого. Напро­тив, как говорилось, одна из главных задач государства (а, следовательно, государственной власти) — социаль­но-политический арбитраж в обществе.

Политическая власть доминирующей социальной об­щности полнее всего реализуется в обычных условиях через государство, его власть, его управленческую и иную деятельность. Да и в периоды революционных событий речь идет о захвате государственной власти, овладении институтами государства (прежде всего, о создании нового правительства). Политическую и госу­дарственную власть бывает трудно разграничить и по

40

причине «двойной» (собственно политической и госу­дарственной) роли правящих политических партий. Р то элитарном государстве единственно разрешенная за­коном правящая партия на деле осуществляет власть как «государственная партия». Выше уже говорилось, что в некоторых развивающихся странах (особенно в Африке) этот подход был доведен до логического завершения: ликвидировано различие партий и государства, в кон­ституциях объявлено о создании единственного полити­ческого института в обществе — «партии-государства». Но и в демократических странах партия, победившая, например, на выборах в парламент и сформировавшая правительство, наделе получает рычаги государственной власти. В Великобритании страной попеременно правят то лейбористы, то консерваторы, в Германии менялись у власти социал-демократы и христианские демократы. Есть, однако, и принципиальная разница: в тоталитар­ном государстве правящую партию (даже если это не единственная партия в стране) нельзя путем выборов отстранить от власти, она навсегда провозглашена кон­ституциями руководящей силой общества и государства, а государственный аппарат состоит в основном из ее представителей. В демократическом государстве правя­щая партия подчиняется правилам «политической иг­ры», она уступает свое место у власти в результате применения демократических процедур, а чиновники, делающие государственную работу, должны быть поли­тически нейтральны, многие категории из них не могут участвовать в политических акциях, быть членами поли­тических партий, они остаются на местах при смене партий у власти.

Вместе с тем, при всей близости рассматриваемых явлений следует подчеркнуть, что юридически ни соци­альная общность (общности), обладающая политической властью, ни ее собственные организации не выступают в качестве официального представителя общества (хотя такие заявления, например, о роли рабочего класса дела­лись в странах тоталитарного социализма). Функции пред­ставительства всего общества, его общих интересов (не­зависимо от того, существует ли это на практике), роль олицетворения воли народа внутри страны и на междуна­родной арене юридически принадлежат только государст­ву, только государственная власть может осуществлять их.

41

Политическая и государственная власть имеют разные механизмы реализации. Политическая власть социальной общности (в качестве собственно политической власти, не реализуемой еще через государственные структуры) осуществляется посредством деятельности ее политичес­ких партий, массовых выступлений, давления через прес­су, формирование определенного общественного мнения, с которым вынуждена считаться государственная власть, воздействия на государственный аппарат, путем руковод­ства определенными звеньями этого аппарата (например, представители разных фракций руководят постоянными комиссиями парламента, а посты министров в коалици­онном правительстве могут принадлежать разным парти­ям), хотя сами чиновники пользуются несменяемостью и не подлежат замене при смене политических партий у власти. Напротив, государственная власть централизована и формализована. Она реализуется посредством деятель­ности специализированного государственного механизма (парламент, правительство, суды и т. д.), обеспечивающего деятельность, как принято считать, трех ветвей государ­ственной власти: законодательной, исполнительной и су­дебной. Таких ветвей у политической власти социальной общности нет.

Наконец, политическая власть социальной общности непосредственно не располагает средствами принуждения в отношении всего общества, хотя в известные периоды и осуществляет это (например, советы в условиях двое-власти в России, повстанцы в освобожденных районах имели свои вооруженные силы, а в Китае — целую армию, эти отряды осуществляли не только принуждение, а иног­да и прямое насилие). Но опять-таки юридически инсти­тутом легализованного принуждения в отношении всего общества, как уже говорилось, является только государ­ство. Лишь государственная власть может использовать такое принуждение, которое не только легально, но в большинстве случаев и легитимно.

Таким образом, с нашей точки зрения, государственная власть это основная форма политической власти и вместе с тем — главный канал реализации последней. Она пред­ставляет собой возникающее на основе социальной асим­метрии общества и обусловленное необхоимостью управ­ления им социальное волевое отношение, в котором всег­да одной из сторон является особый субъект — государ-

42

ство, представляющий его орган или должностное лицо (другим субъектом также может быть представитель госу­дарства, когда властные отношения возникают между государственными органами, а может быть партия, граж­данин, иностранец и т. д., любой субъект, на которого распространяется государственная власть). Суть этого спе­цифического властеотношения состоит в том, что эконо­мически, политически и идеологически господствующий класс, другая социальная общность (например, админи­стративно-хозяйственная, партийно-государственная но­менклатура в тоталитарном государстве), народ в совре­менном демократическом государстве делает свою волю, которая складывается в ходе противоборства, компромис­сов, консенсуса общеобязательной под угрозой особого, государственного принуждения.

Политическую и государственную власть следует раз­личать, но не противопоставлять. В обычных условиях их социальный характер одинаков. Политическая власть — это власть социальной общности (общностей), опреде­ляющей в конечном счете, в противоборстве с другими силами, направление развития страны, государственная власть — это имеющая политический характер власть осо­бой организации — государства, его органов, должност­ных лиц, реализующих в конечном счете волю той поли­тической общности (общностей), которой принадлежит политическая власть. В отличие от политической государ­ственная власть осуществляется в особых процедурных формах, присущими государству средствами и методами. Как говорилось, от имени государства ее осуществляют прежде всего органы и должностные лица, уполномочен­ные на то конституцией. Часто бывает, однако, что зна­чительную роль в осуществлении государственной власти играют иные органы, строго говоря, не наделенные власт­ными полномочиями, а иногда являющиеся лишь сове­щательными (советы безопасности, обороны и др.). Не­редко фактическми значительная доля государственной власти принадлежит «окружению» главы государства, если последний обладает по конституции широкими собствен­ными полномочиями. Это явление имеет место и в России.

Выше речь шла главным образом о социальных и политологических аспектах государственной власти. Но государственная власть не только социальное явление, а и конституционно-правовой институт. Правовой инсти-

43

гут государственной власти — это внутренне согласован­ная совокупность правовых норм, регулирующих одно­родное общественное отношение 13 рамках определенной отрасли права (в данном случае — конституционного права). Особые статьи конституций разных стран опре­деляют его содержание (обычно говорится о власти народа, хотя в социалистических конституциях были и есть положения о диктатуре пролетариата, власти рабо­чих и крестьян, а в отдельных монархических конститу­циях утверждается, что вся власть исходит от короля), основные законы закрепляют формы организации госу­дарственной власти (различные виды монархии и рес­публики; унитарное и федеративное устройство, автоно­мию, разделение властей или единство власти, напри­мер, в руках советов и т. д.), регулируют методы осущест­вления государственной власти (тоталитаризм, автори­таризм, демократический режим), определяют структуру органов государства (президент, парламент, правитель­ство и т. д.) и отношения между ними.

§ 2. Единство, разделение, «противовесы» и взаимодействие «ветвей» власти

Одной из важнейших проблем, относящихся к орга­низации государственной власти, в течение нескольких столетий является вопрос о единстве и разделении влас­тей. В обоих случаях речь идет об организационно-пра­вовом и социальном аспектах проблемы. Если мы гово­рим о единстве власти, то организационно-правовой аспект заключается в том, вручается государственная власть какому-либо одному органу (например, абсолют­ному монарху) или единой системе определенных орга­нов, провозглашаемых единственными носителями го­сударственной власти в юридическом понимании этого термина (например, власть советов в марксистско-ле­нинской концепции), а второй аспект единства означает властвование определенной социальной общности (на­рода, пролетариата и т. д.), что осуществляется, как мы говорили, прежде всего, но не только, посредством го­сударства. Единство государственной власти в организа­ционно-правовом смысле — это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принци­пиально единые методы их деятельности.

44

В данном параграфе речь идет о единстве государст­венной влагти, а че г» монизме всякой втасти вообще. Суверенитет народа не исключает разделения, напри­мер, экономической, политической и духовной власти. В капиталитических странах господствуют капиталисти­ческие экономические отношения. Хозяйская власть на предприятиях не может быть разделена — таково было основное требование предпринимателей Франции (их национальной ассоциации), выступавших против наде­ления советов предприятий (рабочих, заводских, произ­водственных советов) полномочиями в сфере производ­ства (деятельность этих советов ограничивали преиму­щественно вопросами социальных: услуг). Но в той же Франции в области идеологии, художественного творче­ства господствуют левые взгляды, нередко левый аван­гардизм, они идеологически властвуют во французском обществе, а политическая власть, ее содержание, ее мероприятия в значитепьной мере зависят от силы раз­личных групп давления, от смены правых и левых партий у власти. С другой стороны, возможно и абсолютное единс1во властвования в обществе с огосударствленной экономикой, однопартийностью и государственной иде­ологией.

Единство государственной власти юридически обо­сновывалось и провозглашалось еще в Древнем мире (например, обожествление фараонов в Египте), в Сред­ние века такой подход получил наиболее отчетливое выражение в абсолютных монархиях, в XX в. тезис о единстве власти, сосредоточенной в руках фюрера, дуче, каудильо, отстаивали пропагандисты фашистских режи­мов. Другие тоталитарные и авторитарные режимы так­же исходили из концепций единой, до предела центра­лизованной государственной власти.

С требованиями единства власти выступали не только представители реакционных сил и тоталитаризма, но и наиболее прогрессивные представители молодой бур­жуазии, выражавшей общенародные интересы. Возра­жая против концепции разделения властей, выдающийся французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо отстаивал идею единой верховной власти, что, как он считал, неизбежно вытекает из требований суверенитета народа. Руссо по­лагал, что различные формы деятельности государства, характеризующие его властные полномочия (законода-

45

тельство, управление, правосудие), служат лишь прояв­лению этого суверенитета.

Сказанное не означает, что Руссо отождествлял суве­ренитет народа и единство государственной власти. Пос­леднее для него реализовывалось в форме прямой демо­кратии, путем принятия решений на народных собрани­ях и референдумах (Руссо был уроженцем Швейцарии, где широко использовались и сейчас используются, пре­имущественно в кантонах, субъектах Швейцарской фе­дерации, эти институты). Для крупных государств, в том числе Франции, Руссо допускал создание общегосудар­ственного представительного органа, который служил бы выражением суверенитета народа. Впрочем, вопросы о структуре государственных органов в условиях сувере­нитета народа Руссо детально не разрабатывал.

Взгляды Руссо были поддержаны и развиты марксис­тами, включая В. И. Ленина. Выражением требования единства власти стал в 1917 г. в России лозунг: «Вся власть — Советам!». Это положение было закреплено во всех советских конституциях, а также в конституциях других стран тоталитарного социализма (советы имели неодинаковые официальные названия), оно фигурирует в конституциях Китая, КНДР, Кубы, Вьетнама, было провозглашено в конституциях стран социалистической ориентации в Азии, Африке и Латинской Америке. На деле советы в условиях тоталитарного социализма от­нюдь не обладали полнотой власти, реальные властные рычаги находились в руках партийной номенклатуры в центре и на местах, хотя советы, состоявшие из депута­тов различных слоев населения, в какой-то степени отражали интересы народа. Когда под руководством М.С. Горбачева началась так называемая перестройка, лозунг «Вся власть Советам!» был видвинут вновь, буду­чи направлен на подрыв властной монополии КПСС. На первом съезде народных депутатов СССР (1989 г.) он прозвучал в специальной декларации в качестве основ­ного требования.

Таким образом, тезис о единстве власти был легали­зован в различных актах и использовался разными со­циальными силами, но они вкладывали в него неодина­ковое содержание. Авторитарные и тоталитарные режи­мы видели в нем путь к максимальной концентрации власти в одних руках (это нашло свое выражение в идее

46

вождизма, в упомянутой формуле партии-государства), представители прогрессивных социальных слоев таким образом отстаивали либо суверинитет народа, либо оши­бочно полагали, что этот тезис поможет восстановить роль представительных органов, придушенных партий­ной номенклатурой. Кроме того, представители прогрес­сивных сил, выдвигая это требование, нередко смеши­вали разные явления: социальное и организационно-правовое единство власти. Руссо, выдвигая лозунг суве-ринитета народа, почти не рассматривал организацион­но-правовые формы его осуществления: он отстаивал сам принцип. Но социальное единство государственной власти имеет место всегда, важно лишь установить, в чьих интересах оно осуществляется. Все органы государ­ства, в конечном счете, проводят общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти: «по­литическим классом», «средним классом», администра­тивно-хозяйственной номенклатурой, номенклатурой правящей партии, фюрером, руководителем государства по конституции 1979 г. в теократическом Иране. Если какой-то орган занимает особую позицию, в итоге он распускается, ликвидируется, его деятельность приоста­навливается, его персональный состав изменяется. Так было в России со Съездом народных депутатов и Вер­ховным Советом в 1993 г., с Конституционным судом в 1993—1994 гг. Если должностные лица не разделяют курс государства, определяемый монархом, президен­том, правительством, они смещаются или подают в от­ставку. В 1996 г. Президент России Б. Н. Ельцин сместил со своих постов многих высокопоставленных должност­ных лиц, занимавших особые политические позиции по вопросам развития страны, в отношении принимаемых государственных решений. Некоторые были вынуждены сами подать в отставку. В 1995 г. Президент Казахстана распустил законодательный орган республики — Верхо­вный совет после того, как через год после выборов, Конституционный суд Казахстана установил, что выбо­ры в этот орган в марте 1994 г. были проведены с грубыми нарушениями закона. Следует учесть, что до Ьтого в Казахстане были постоянные трения между пре-1идентом и парламентом. В марте 1995 г. Президент Белоруссии потребовал самороспуска парламента, кото­рый также находился в оппозиции президенту по прин-

47

ципиальным вопросам государственной политики (са­мороспуск осуществлен не был). Президенты других постсоциалистических стран угрожали роспуском строп­тивым парламентам. С другой стороны, смещались со своих постов президенты, занимавшие особые позиции по кардинальным вопросам общественного развития (Азербайджан, Грузия), парламенты угрожали им им­пичментом (Румыния) и даже пытались таким способом остановить переход страны на путь свободного развития (Россия в 1993 к), увольнялись в отставку многие пра­вительства, нарушавшие государственный курс.

Словом, социально-политическое единство власти, выражающееся в принципах государственной политики внутри страны и на международной арене, должно при­сутствовать всегда. Если между органами государства, проводящими эту политику, возникают принципиаль­ные разногласия, они преодолеваются самыми разными способами, вплоть до насильственных. Социально-по­литическое единство власти должно быть обеспечено.

Иначе решается вопрос организационно-правового единства государственной власти. Возможны: организа­ционно-правовое единство, находящее свое персональ­ное выражение в личности монарха, фюрера, руководи­теля государства и т. п.; такие системы, когда все органы государства, выполняющие различные функции, пред­ставляют собой иерархическую структуру, и лишь опре­деленный вид органов объявляется носителем всей пол­ноты власти (Советы в СССР); организационно-право­вое единство, которое допускает на базе общих консти­туционных принципов автономию различных ветвей влас­ти в резервированной для них сфере, устанавливая ие­рархическое соподчинение органов исполнительной влас­ти (например, в России, США или африканской Ниге­рии). В федеративном государстве требование единства власти связано также с отношениями федерации и ее субъектов, поскольку и в федерации, и в ее субъектах осуществляется государственная власть (а не только ме­стное самоуправление в административно-территори­альных единицах). Организационно-правовое единство в данном случае предполагает подчиненность государст­венной власти субъектов власти федерации по вопросам, зарезервированным конституцией в качестве предметов исключительного ведения федерации, сферу совместных

48

полномочий, где закон федерации имеет верховенство по отношению к законам ее субъектов, наконец, сферу исключительного ведения субъектов федерации, где в случае противоречий федерального и местного законов действует закон субъекта федерации. Есть и другие спо­собы размежевания компетенции, то есть властных пол­номочий между федерацией и ее субъектами (например, в Индии), но в любом случае организационно-правовое единство государственной власти тем или иным путем обеспечивается. В конечном счете, независимо от того, идег речь об унитарном или федеративном государстве, при любом варианте все органы государственной власти действуют согласованно, взаимосвязанно, на основе об­щих принципов. В этом смысл тезиса о единстве госу­дарственной власти, что не противоречит концепции разделения власти на ее отдельные ветви, принципу разделения властей. Так решается вопрос и конститу­цией России 1993 г. Ст. 5 гласит, что федеративное устройство России основано на «единстве системы госу­дарственной власти» и одновременно провозглашает принцип разделения властей (ст. 10).

Тезис о разделении властей был выдвинут идеологами прогрессивной буржуазии, представлявшей интересы народа, в борьбе против произвола королевского абсо­лютизма. Обычно эту концепцию связывают с именем французского автора Ш.-Л. Монтескье, взгляды которо­го в известной мере отражали стремление недостаточно сильной буржуазии к компромиссу с феодалами (до него аналогичные идеи высказывал английский мыслитель Дж. Локк, опираясь на британскую практику). Монтес­кье утверждал, что сосредоточение власти в одних руках ведет к «ужасному деспотизму» и предлагал разделить государственную власть на три ветви: законодательную (парламент), исполнительную (король и его министры) и судебную (независимые суды). Впервые концепция разделения властей получила законодательное закрепле­ние в конституции США 1787г., действующей до сих пор. Наряду с концепцией разделения властей на эту конституцию оказали влияние идеи Руссо о единстве власти как выражении суверенитета народа. Поэтому организационно-правовое разделение властей сопрово­ждалось не только системой их сдержок и противовесов, но и социальной трактовкой единства власти. Словами:

49

«Мы, народ Соединенных Штатов...» создатели консти­туции провозглашали его суверенитет, а затем «делили» органы государства по трем ветвям власти.

Таким образом, в концепциях единства и разделения властей и в их конституционном выражении имеются различные аспекты. Концепция разделения властей де­лала упор на организационно-правовое размежевание полномочий между ветвями власти (различными систе­мами органов государства), хотя при появлении этой концепции в основе такого разделения лежали социаль­ные моменты: стремление ограничить всевластие дво­рянства и его представителя — короля, хотя бы путем компромиссов, что и осуществлялось в Великобритании, служившей отправным пунктом для этой концепции. Концепция единства власти при ее появлении (речь идет о работах, обосновывающих эту концепцию, а не о практике всевластия египетских фараонов) делала ак­цент на социальном единстве власти. Ж.-Ж. Руссо, от­стаивавший суверенитет народа, как отмечалось, очень мало говорил о самих формах осуществления государст­венной власти. Однако в своей практической реализации эта концепция приобретала, как правило, реакционные организационно-правовые формы, воплотившись в ав­торитаризм, а то и тоталитаризм власти, всевластие одного органа, одной структуры.

Разные стороны обеих концепций не исключают друг друга (что, казалось бы естественным при употреблении слов «единство» и «разделение»), а сочетаются. Почти во всех современных конституциях в тех или иных форму­лировках говорится и о единстве, и о разделении властей, провозглашается власть народа (лишь в немногих консти­туциях абсолютных монархий говорится о всевластии короля) и закрепляется принцип разделения властей. По традиции, идущей от Локка и Монтескье, называются обычно три ветви власти, легализованные конституциями: законодательная, исполнительная, судебная, но в некото­рых государствах организационно-правовая сторона этой концепции подверглась модификациям. Конституцион­ная доктрина стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополни­тельно названа избирательная власть (корпус граждан-из­бирателей, а иногда в его состав включаются и не собст-

50

венные граждане, а граждане других стран Латинской Америки, но на основе взаимности). Свое организациоп ное выражение эта четвертая власть нашла в создании избирательных трибуналов, от общегосударственного до местных, которые рассмагривают споры о выборах, ут­верждают их результаты и т. д. Иногда говорится о другой четвертой власти: власти прессы, средств массовой ин­формации. В данном случае, однако, происходит подмена понятий. Пресса в современном государстве, особенно демократическом, социально-правовом государстве, ока­зывает огромное воздействие на общественное мнение, а через него и непосредственно на органы государственной власти. Но пресса не является государственной властью, во многих странах нет даже газет, издаваемых государст-веннымии органами, в США нет государственного теле­видения. Характеристика прессы как четвертой власти имеет лишь описательное, но не научное значение.

Иногда называют и большее количество властей. В доктрине и некоторых проектах конституций (в частности, в проекте конституции Никарагуа, предложенном в 1986 г. одной из партий) фигурирует контрольная власть, которая должна была быть представлена, в частности, Генераль­ным контролером республики с подчиненным ему аппа­ратом. Система органов «национального контроля» есть в некоторых странах Латинской Америки, в Бангладеш, контрольные органы (органы конституционного контро­ля, омбудсманы, счетные суды или счетные палаты, кон­трольные палаты, прокуратура и др.) существуют в боль­шинстве государств мира.

По существу, шесть властей были названы в консти­туции Алжира 1976 г., действовавшей до принятия новой конституции в 1989 г.: политическая (осуществлялась правящей в то время единственной легальной партией), законодательная (парламент), исполнительная (прези­дент и правительство), судебная (суды), контрольная (различные органы, не составлявшие единой системы), учредительная (предполагалось, что ее осуществляет на­род путем принятия конституции, на референдумах и т.д.). Эти шесть властей в конституции названы функ­циями, но раздел III, посвященный им, имеет заголовок: «Об организации властей».

Не все упомянутые выше идеи о множественности ветвей власти приняты в науке, но тезис об особой

51

контрольной власти получает в доктрине определенное признание, хотя есть и противники этой точки зрения. В конституциях отчетливого выражения эта идея пока не получила.

В связи с концепцией, которая предусматривает от­деление президента от ветви исполнительной власти (правительства) и характеризует его только как главу государства, встает вопрос о возможности особой ветви власти — арбитражной. В конституции Франции 1958 г., как упоминалось, говорится, что президент своим арбит­ражем обеспечивает нормальное функционирование пу­бличных властей (ст. 5). Конечно, нужно иметь в виду, что эта формулировка была включена в текст при пре­зиденте де Голле, который стремился к укреплению личной власти, но нельзя не придавать значение консти­туционной норме и соответствующей практике Фран­цузской Республики в течение нескольких последних десятилетий. Аналогичные формулировки включены в 90-х гг. в конституцию Румынии, некоторых стран Аф­рики. Проблема о характере власти президента встала и в ходе длительной дискуссии при подготовке нового проекта Конституции России. В тексте Конституции, принятой на референдуме 12 декаблря 1993 г., предус­матривается отделение Президента от исполнительной власти (исполнительная власть по тексту конституции принадлежит Правительству, но формулировки об ар­битраже Президента нет). На практике Президент РФ осуществляет определенные функции исполнительной власти (ему непосредственно подчинены некоторые ми­нистры, в том числе все «силовые» министры, он дает указания премьер-министру), принимает участие в зако­нодательной власти, промульгируя, в частности, законы, а указами Президента в специфических условиях России регулируется огромное поле общественных отношений. На деле, Россия не парламентарная, а полупрезидент­ская республика, но с подавляющим доминированием Президента в структуре власти.

Итак, обе теории, и единства, и разделения властей — завоевание передовой общественной мысли, но важна их интерпретация и реальная практика. Тезис о единстве власти как выражении исключительного суверенитета народа призван противостоять узурпации власти каки­ми-либо классами, социальными группами, политичес-

52

кими органиациями, партиями, военными или револю­ционными советами, а в юридическом плане — обеспе­чивав единою политик)- ьссл органов гос>Дарства по принципиальным вопросам. Единство системы власти в федеративном государстве служит целостности, укреп­лению государства, противостоит попыткам сепаратиз­ма, которые гибельны, что отчетливо показал опьп рас­пада, например, Югославии, как для федерации, так и для ее субъектов.

Концепция разделения властей призвана служить це­лям демократии в государственном управлении, взаим­ному контролю властей, препятствовать попыткам авто­ритаризма. Но такое разделение — отнюдь не панацея от всех бед в управлении обществом. Нужны еще многие слагаемые (соответствующий уровень политической и правовой культуры среди населения и в государственном аппарате, не только разделение, но и ограничение все­властия, в том числе правом, системой сдержек и про­тивовесов и др.), чтобы разделение властей стало плодо­творным. Более того, опыт современных государств, где принята эта концепция, свидетельствует, что успешное функционирование ветвей власти невозможно без их взаимозависимости и взаимодействия. Современная кон­цепция организационно-правовой структуры власти все чаще получает новое звучание: единство, разделение, взаимный контроль и взаимодействие властей. Такая постановка вопроса все чаще находит отражение в нор­мах новых конституций, хотя в качестве общего прин­ципа она почти нигде не зафиксирована в четкой фор­мулировке. Наиболее полное выражение этот тезис по­лучил в конституции Казахстана 1995 г. (п. 4 ст. 3 гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе конституции и законов в соответствии с принципами ее разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».)

Реальное осуществление такой формулы призвано иметь огромное политическое значение, в том числе для легализации и легитимации самой государственной влас­ти. Это относится и к России. Хаос в политической жизни нашей страны в начале 90-х гг., противостояние законо­дательной и исполнительной власти (в нем участвовал и

53

Конституционный суд), которое привело к вооруженным действиям и гибели почти полутора сотен человек (по официальным данным), ао мноюм были связаны с епсуг-ствием такого взаимодействия.

Исторический опыт показывает, что ни единство, ни разделение властей не могут быть реализованы в «абсо­лютно чистом» виде, Лицо или орган, концентрирующий государственную власть, вынужден считаться с другими составными частями государственного механизма. Так было в Древнем мире и в Средние века, армейская вер­хушка, органы политической полиции, ближайшее окру­жение разного рода фюреров корректировали многие их решения. В концепции социального единства власти на­рода тоже есть определенные коррективы: народ состоит из различных классов, социальных слоев, профессиональ­ных и иных групп и, как отмечалось выше, их воздействие на государственную власть неодинаково.

С другой стороны, теория разделения властей не может быть реализована в виде непроницаемых перегородок между различными сферами деятельности государства. Даже если говорить не о чрезвычайных, а об обычных условиях, то нормотворческая (по существу законодатель­ная) власть принадлежит не только парламенту. Акты, имеющие силу закона, издает президент (такая, «регла-ментарная» власть принадлежит ему по некоторым кон­ституциям), правительство (так называемое делегирован­ное законодательно по уполномочию парламента в каж­дом отдельном случае), в некоторых странах — отдельные министры. В России с начала 90-х гг. многие стороны общетвенной жизни, которые должны регулироваться за­конодательным путем, регулируются актами президента. Без объявления чрезвычайного положения президент Рос­сии своими актами 1993 г. приостановил действие кон­ституции 1978 г. (по существу отменил ее), деятельность парламента, местных представительных органов. Во мно­гих странах в сферу законодательства вклиниваются вер­ховные и конституционные суды, объявляя акты парла­мента неконституционными и тем самым отменяя их действие (сами акты парламента суды формально не от­меняют). Эти же органы вмешиваются и в сферу испол­нительной власти, признавая неконституционными неко­торые акты президента и правительства. Такая ситуация имела место и в России. С другой стороны, парламент,

54


его палаты могут выполнять некоторые судебные функции (например, при импичменте президенту, при обвинении в государственной измене высших должностных лиц), они иногда занимаются, хотя бы частично, управленческой деятельностью. Органы исполнительной власти иногда создают специальные административные суды. Таким об­разом, теория разделения властей осуществима прежде всего в плане общего принципа, руководящего начала, которое следует иметь в виду при создании структуры государственных органов и определении контуров их пол­номочий. Как и идея единства власти, она не имеет и, видимо, не может иметь абсолютно «чистых» форм осу­ществления.