Сти государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других научных и учебных дисциплин и специальностей

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ.

Немного истории.

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в национальной почве бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма, а в определенном смысле - и гораздо дальше. Ведь французская концепция государства прежде всего как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использовала в качестве образца Римскую империю, принципы организации которой были восприняты и развиты средневековыми французскими легистами. На практике традиция сильного центрального правительства восходит к ХYII веку – временам Ришелье, а затем - правлению Людовика ХIY⁶⁶. Революция, как отмечал А.де Токвилль, дала новый толчок развитию централистских начал⁶⁷. Наполеон же довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну разделили на департаменты во главе с назначенными из центра префектами, a во главе коммунальных округов поставили су-префектов. "Это подчинение усугубляется в эпоху Империи. В то же время возрастает престиж административных чиновников, как представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти. В провинциях и коммунах исчезает всякая независимость. Защищенные против всякого протеста... агенты правительства становятся всемогущими."⁶⁸ Лишь к концу прошлого века абсолютному доминированию центра были поставлены некоторые пределы. Но общий вектор, не говоря о традиции, сохранились, во всяком случае, вплоть до самых недавних времен.

Любопытно, что французская система администрации вомногом представляла для России нечто вроде недостижимого идеала упорядоченной государственной организации. И они действительно были во многом похожи (разумеется, не эффективностью, а внешними чертами), особенно в некоторые исторические периоды. К сожалению, советские "специалисты побуржуазной государственной службе" в своих идеологизированных работах, как правило, избегали подобных "щекотливых" аналогий и, тем более, серьезного сравнительного анализа⁶⁹.

Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже "Закон об общем статусе чиновников", принятый в 1946г. - в период максимального влияния в стране левых сил - в сущности, не так много изменил. А Конституция 1958г. отразила классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959г. Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность - усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.

Однако было бы неверным думать, что эта идеология оставляла за чиновниками лишь роль "винтиков" или "приводных ремней" власти. Ее более тонкуюсуть выразил в своей книге "На службе нации" деголлевский премьер-министр М.Дебре. Подчеркивая, с одной стороны, что публичные службы должны подчиняться приказам правительства, которое несет все заботы о государстве, он в то же время писал, что администрация должна брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и в исполнении решений власти⁷⁰. В настоящее время в практике превалирует не "теория пассивного подчинения", предполагающая исполнение любого законного приказа "без колебаний и недовольства", а "теория разумного управления", признающая за чиновником право на внесение начальнику своих замечаний до исполнения приказа и, в случае его подтверждения, определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия - во внешних отношениях исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.


Концепция карьеры.

Концепция карьеры или закрытой госслужбы в ее современном варианте, разумеется, не означает ее сословной или какой-либо иной изолированности от общества. Во-первых, она значит, что, в отличие от системы найма или открытой госслужбы, (действующей, например, в США), правовой статус французского карьерного чиновника в большей мере учитывает отличную от всех прочих специфику его работодателя - государство - и потому регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную (возможность служить "самой"власти), так и материальную. Во-вторых, система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, как правило, останется на ней всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной "лестницы" (отсюда – «концепция карьеры»).

Концепция карьеры имеет во Франции достаточно серьезное идеологическое обоснование. Прежде всего, она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих, профессии, требующей от человека особых качеств и полной отдачи в служении государству. Далее, она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе у государства наиболее ценные для нее кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями⁷¹. Помимо всего прочего, считается, что стабильный госаппарат - единственный надежный балансир, обеспечивающий устойчивость государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения.

Однако, с другой стороны, очевидно, что она имеет и ряд недостатков. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенению апппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и технологических перемен. Кроме того, система гарантированной отриска карьеры зачастую поощряет посредственность и нерассуждающее послушание, препятствуя выдвижению инициативных и динамичных людей. Тому же способствует и неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами, что очевидно, например, при анализе истории российской "Табели о рангах". Короче говоря, несменяемость кадров и эффективность системы управления далеко не всегда идут рука об руку.

Не претендуя на вынесение универсального суждения о сравнительной ценности названных и иных предполагаемых достоинств и недостатков системы закрытой карьеры, думаю все же, что в современных условиях, при современных требованиях к управлению баланс в целом скорей отрицательный. Не случайно ведь наблюдаемое практически во всех развитых странах движение к приданию госслужбе большей открытости и гибкости. Впрочем, мы вернемся к этому вопросу в конце нашего разговора о французской государственной службе. Пока же сконцентрируемся на рассмотрении ее основных принципов и особенностей в ее нынешнем состоянии, т.е. в том виде, как она существует после последней ее реформы в 1983-84г.г. При этом речь пойдет о системе центральной, а не местной госслужбы, которая заслуживает специального рассмотрения⁷².

В сущности, реформа 80-х годов внесла лишь два существенных изменения в сложившуюся систему, причем оба они коснулись, главным образом, местной госслужбы: во-первых, на нее была также распространена система карьеры и, во-вторых, в рамках общего курса на ограниченную децентрализацию местные органы наделили определенной автономией в регламентации и решении кадровых и иных вопросов относительно своего аппарата (что было, на мой взгляд, чересчур громко названо "выдвижением на первый план принципа свободного управления местными коллективами"). Но, повторяю, мы, в основном, будем говорить о традиционном стержне французской системы власти - госслужбе центральной. При этом, учитывая силу французской легалистской традиции и соответствующий ей уровень юридической проработки вопросов, представляется целесообразным в данном случае (в отличие от, скажем, анализа госслужбы англо-саксонских стран) сделать акцент именно на нормативистском описании и анализе предмета.

Итак, юридической основой ее статуса являются Конституция 1958г., Закон от 13 июля 1983г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984г., содержащий положения общего статута центральной госслужбы. Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регулируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного Совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными источниками права являются также решения Конституционного Совета и административных судов.

Президент страны обладает исключительным правом назначения на ряд установленных законом ключевых постов, а nо ряду должностей может делегировать эти свои полномочия премьер-министру, который производит назначения номенклатуры своего уровня плюс те, что ему делегировал Президент, утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной госслужбы. На практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство - Генеральное управление администрации и госслужбы. Именно на этом ведомстве лежат основные обязанности в области кадровой политики - координация, контроль за соблюдением общего и особых статутов, определение общих принципов вознаграждений, организация межведомственных конкурсов, опека над Национальной школой администрации и окружными институтами администрации. Вместе с ним фактическое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финансов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие финансовые вопросы госслужбы. Компетенция других министерств ограничена, в основном, решениями по индивидуальным вопросам - назначения, прием в штат, повышение, дисциплинарные меры, перевод на пенсию.

Защита корпоративных интересов чиновников возложена на консультативные органы - Высший совет центральной госслужбы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты и комитеты гигиены и безопасности. Эти ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей администрации и делегируемых профсоюзными организациями чиновников. Иногда их даже называют органами самоуправления чиновников. Персональное назначение всех их членов, однако, производится актом администрации. Их полномочия носят рекомендательный характер по общим вопросам, но весьма существенны при рассмотрении конкретных жалоб.