Индикативное планирование путь к созданию общенациональной стратегии без вмешательства государства в России невозможно решить жизненно важные экономические проблемы
| Вид материала | Документы |
- Планирование (директивное, стратегическое, индикативное) как метод государственного, 53.96kb.
- Клинико-экономические аспекты лечения абдоминального сепсиса, 357.21kb.
- Календарно-тематическое планирование по учебному курсу «Математика», 542.18kb.
- С. Ю. Чапчиков, к ю. н. Структура современных национальных интересов россии, 197.72kb.
- Макроэкономические проблемы развития россии, 148.19kb.
- Обработка информации на ЭВМ. Урок Этапы решения задач на ЭВМ, 110.78kb.
- Гречнева Е. Ф. Социальная политика: теория и современная практика, 325.86kb.
- Путь россии 2011 г. Владимир Шибаев путь россии, 3106.29kb.
- Программа формирования культуры здорового и безопасного образа жизни, 248.07kb.
- Особенности построения курса "Математика и информатика", 67.29kb.
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ – ПУТЬ К СОЗДАНИЮ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ
Без вмешательства государства в России невозможно решить жизненно важные экономические проблемы
В Центре международной торговли состоялось очередное заседание «Меркурий-клуба» на тему «Планирование и прогнозирование экономического развития России в рыночных условиях». Вел заседание председатель Правления «Меркурий-клуба», президент ТПП Российской Федерации Евгений Примаков.
На обсуждение были вынесены следующие вопросы:
– государственное планирование и прогнозирование в рыночных условиях как переход от управления расходами к управлению результатами;
– мировой опыт индикативного планирования в рыночных условиях;
– практика стратегического планирования и прогнозирования в крупных корпорациях;
– программно-целевое планирование и задачи по удвоению ВВП;
– стратегическое прогнозирование социально-экономического развития России;
– прогнозы изменения структуры российской экономики;
– прогнозирование развития российских регионов.
Евгений Примаков, президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации
Проблема планирования социально-экономического развития России стала весьма актуальной в настоящее время. Представляется, что это вполне закономерно.
Во-первых, за период реформ мы убедились: нельзя уповать на то, что рынок сам все расставит по местам. Страна уже потеряла очень многое, руководствуясь в 90-х годах рекомендациями псевдолибералов, отрицающих необходимость определенной степени государственного регулирования в условиях перехода к рынку. Что было и остается очевидным и претворяется в практику в других странах с рыночным хозяйством, для нас оказалось под запретом.
Между тем без вмешательства государства в России невозможно решить такие жизненно важные экономические проблемы, как структурная перестройка народного хозяйства, насыщение инвестиционными ресурсами перерабатывающих отраслей промышленности, выравнивание уровня развития регионов.
Во-вторых, поставленная президентом задача удвоения валового внутреннего продукта – далеко не формальная. От темпов роста ВВП во многом зависит ликвидация экономической отсталости России, накопленной с начала 90-х годов прошлого столетия, ликвидация, или во всяком случае, ослабление бремени бедности значительной части населения. Но стоит вопрос качества роста ВВП. Если этот рост будет обеспечен за счет наращивания мощностей экспортно-энергетического комплекса, как это в основном происходит сегодня, то это самоубийственно для всей национальной экономики.
В таких условиях осмелюсь утверждать, что обеспечить эффективное и рациональное удвоение ВВП невозможно без прогнозирования и элементов планирования в отраслевом разрезе.
В-третьих, мировой опыт доказывает, что планирование в том или ином варианте – обязательный инструмент выхода стран из социально-экономических кризисов. Кстати говоря, зарубежные методики государственного планирования во многом опирались на опыт планирования в Советском Союзе. Не нужно этого забывать. При этом, естественно, вы понимаете, что я далек от призыва перенимать в нынешних российских условиях директивное советское планирование.
Многими учеными и политиками неоднократно ставился вопрос о необходимости разработки стратегии развития России, способной задать нации ясные и понятные ориентиры на ближайшую и более отдаленную перспективу.
К положительным, но явно недостаточным шагам в этом направлении можно отнести одобренную Правительством России концепцию реформирования бюджетного планирования. Это несомненное достижение, что к апрелю 2005 года все федеральные ведомства должны будут представить в Минфин свои стратегические планы, и бюджет 2006 года станет программно-целевым. Однако, по сути, как и раньше, единственным экономическим регулятором предполагается оставить бюджетный процесс. Это явно недостаточно для формирования системы стратегического планирования.
В создавшихся условиях представляется необходимым учесть следующие принципиальные моменты:
Первое. Общенациональная стратегия должна базироваться на индикативной методологии планирования, которая, в отличие от директивной, носит рекомендательный характер, но в то же время представляет собой систему показателей социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экономического, внешнеэкономического характера, на которые должно выйти общество за определенный период времени. При этом необходимо предусматривать комплекс мер по линии государственных органов – нормативные, финансовые, налоговые, – которые задавали бы нужный вектор и темп экономической жизни.
Второе. Работа по формированию индикативных планов должна осуществляться «снизу вверх». Начинается она с внутрифирменного планирования на уровне предприятий и организаций, независимо от формы собственности. За рубежом повсеместно – от крупнейших корпораций до небольшой компании – все вопросы внутрифирменного планирования решаются в рамках треугольника: бизнес – местная власть – профсоюзные организации.
На следующем муниципальном уровне к формированию планов подключаются предпринимательские союзы и объединения.
Следует обратить особое внимание на планирование в федеральных округах и субъектах Федерации. Это ключевое звено в обеспечении сбалансированности индикативных планов в условиях децентрализации экономики. И обнадеживает наблюдаемое здесь продвижение. Сошлюсь хотя бы на представленный Уральским отделением РАН глубокопроработанный и содержательный документ «Схема развития и размещения производительных сил в Свердловской области на период до 2015 года».
Индикативное планирование завершается созданием Общенациональной стратегии. Ее вариантом могли бы стать 5-летние индикативные планы с условием их ежегодного анализа и корректировки.
Третье. С общенациональными окружными и региональными индикативными планами должны корреспондироваться федеральные целевые программы. Представляется, что следовало бы прежде всего детально проанализировать ход выполнения уже принятых многочисленных программ, обратив внимание на их реалистичность, ресурсное обеспечение и приоритетность. Если говорить о приоритетности, то думается, например, что главенствующее положение в иерархии федеральных программ должна занимать долгосрочная программа инновационной модернизации отечественной промышленности, но никак не Энергетическая стратегия России, сориентированная на ускоренное развитие отраслей топливно-энергетического комплекса.
Четвертое. Известно, что начальный этап индикативного планирования – это прогноз. Однако ни о какой достоверности прогнозов не может быть и речи, когда 40 процентов национальной экономики прячется в «тени» или в «сером» секторе. Еще более удручающую картину выявили исследования ученых Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. Оказалось, что почти 100 процентов предприятий так или иначе уклоняются от уплаты налогов, более 80 процентов выплачивают зарплату по «черным» и «серым» схемам, около половины сделок на стадии реализации готовой продукции не отражаются в финансовой отчетности.
Следовательно, усилия по достижению высокого качества и реализма прогнозов и индикативных планов должны идти рука об руку с борьбой за чистоту, прозрачность и легальность российской экономики.
Наконец, последнее, но далеко не по важности: планирование в современных условиях должно иметь четко выраженную социальную направленность. Говоря иными словами, квинтэссенцией индикативных планов должно быть не побитие мировых рекордов по выплавке стали или выпуску тракторов, а постоянное и ощутимое повышение качества жизни наших граждан. Очевидна необходимость продуманной долгосрочной стратегии решения наболевших социальных вопросов, начиная, естественно, с проблемы ликвидации бедности.
Александр ДЫНКИН, член-корреспондент РАН, первый заместитель директора Института мировой экономики и международных отношений
С начала 90-х годов, особенно в период «шоковой терапии», сами термины планирования и прогнозирования, да и связанные с ними подходы оказались у нас за бортом нашей экономической политики.
В последнее время, на мой взгляд, ситуация начинает постепенно меняться. Подготовлены основные направления деятельности правительства до 2008 года, программа в области науки и инноваций до 2010 года, энергетическая стратегия и ряд других среднесрочных документов.
В некоторых регионах начинают широко использоваться методы индикативного планирования, и прежде всего в Татарстане, где эти методы уже используются в течение ряда лет.
Однако комплексное долгосрочное прогнозирование и программирование на его основе практически не получили должного распространения. Координация между нашими среднесрочными прогнозами и годовыми остается неудовлетворительной, а точность краткосрочных прогнозов очень низкой.
Тем временем все 90-е годы за рубежом продолжались очень активные поиски оптимизации различных планово-прогнозных инструментов. Можно сказать, что современная система планирования и прогнозирования пронизывает практически всю ткань хозяйственных отношений. Функционально она решает несколько задач.
Во-первых, практически во всех странах существует скользящая система 5-летнего бюджетного планирования. В Соединенных Штатах она была введена 30 лет тому назад. Сегодня бюджетное управление Конгресса уже занимается 10-летними бюджетными проектировками.
На базе этих программных целевых подходов сформированы индикаторы оценки эффективности реализации программ, на этой базе ведется мониторинг эффективности деятельности федеральных ведомств, и итоги этого мониторинга ложатся в основу и кадровых, и финансовых решений, и даже системы премирования американских чиновников.
Вторая популярная сфера планирования – это частное государственное партнерство. С помощью этого механизма решаются самые разные задачи – от инновационных до подготовки кадров, экологические проблемы, программы регионального развития и т.д.
Наконец, третья сфера планирования – разработка долгосрочных корпоративных стратегий. Корпоративное стратегическое планирование, как правило, имеет три горизонта: стратегический план на 10 лет, который определяет общие направления, бюджетный план – на 3 года и финансовый план – на 1 год.
В основе всех этих трех сфер применения различных плановых подходов лежит прогнозирование и стратегическое программирование, которое использует обширный опыт индикативного экономического планирования, накопленный за послевоенные годы.
Индикативное планирование, в отличие от директивного, использует инструменты косвенного экономического регулирования, систему госзакупок, систему контрактов и, как правило, сфокусировано на достижение узкого набора общенациональных целей.
Среди тенденций, наиболее характерных в последнее время, – интеграция ранее специализированных направлений прогнозирований и программирований. Скажем, стратегия в области развития науки и техники в Великобритании на 2004–2014 годы подготовлена совместно Минфином, Министерством торговли и промышленности и Министерством образования при участии 200 научных организаций. В основе этой стратегии лежит так называемый метод «Форсайт», или предвидение. Это относительно новый метод прогнозирования, который стал весьма популярным в Европе, в основе которого лежит синтез технологических, социальных и рыночных перспектив.
Если вернуться к нашим проблемам, то это переход к новому формату бюджетного планирования, а именно переход от сметного к целевому финансированию, от управления расходами к управлению результатами. Этот переход заслуживает, на мой взгляд, поддержки. Конечно, здесь многое нуждается в доработке, нельзя 100-процентно отказаться от сметных подходов. Целевых показателей, которые разработаны, на мой взгляд, слишком много: 66 только основных, да еще 300 ведомственных. Нужна, видимо, какая-то иерархия, пирамида этих показателей, нужен, наверное, какой-то специальный механизм и, скорее всего, специальный межведомственный орган для согласования задачи выделяемых ресурсов и контроля за достигнутыми результатами.
Еще одно направление – использование механизма государственно-частного партнерства. Два заседания Совета по конкурентоспособности были посвящены как раз этому направлению, принято решение о развитии этих методов в сфере инфраструктуры и для инновационной деятельности.
В последнее время горизонты стратегического планирования российских компаний имеют тенденцию к сокращению, поскольку стратегическое планирование сталкивается с высоким уровнем неопределенности. Неопределенность присуща как параметрам экономической конъюнктуры, параметрам государственной экономической политики, так и законодательству.
Эти типы неопределенности ориентируют наш бизнес на достижение краткосрочных целей. Но наиболее часты нарекания на краткосрочность, фактически одногодичную прогнозированность цен и тарифов на услуги естественных монополий, прежде всего – на энергию. Скажем, в Китае эти цены задаются на 20 лет, в большинстве стран – на 8–12 лет. Неопределенность создает ситуация, когда отменяются намеченные меры госрегулирования.
Еще одна особенность нашей экономики заключается в том, что стратегические планы или концепцию развития на длинные периоды имеют, как правило, добывающие компании, которые связаны с биржевыми товарами и занимают доминирующее положение на рынках. В таких компаниях по годовым контрактам и на основе авансовых платежей реализуется свыше 90 процентов продукции. Особенно коротки горизонты планирования в машиностроении. И в этом, конечно, парадокс нашей экономики, поскольку производственные циклы (с учетом НЕОКР) в машиностроении самые длинные.
Подводя итоги, хочу подчеркнуть, что, похоже, мы преодолели плановый нигилизм, но, конечно, до полноценного использования методов планирования предстоит еще долгий путь.
Конечно, помимо задачи повышения качества годовых и среднесрочных прогнозов необходимо комплексное прогнозирование развития страны со скользящими 10–15-летними горизонтами. И этот долгосрочный прогноз должен стать, на мой взгляд, основой для взаимоувязанной стратегии и программ развития в различных областях и сферах хозяйственной жизни.
Валерий ДРАГАНОВ, председатель Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму
В начале экономических реформ мы все, я имею в виду общество, специалисты, экономисты, юристы, государственные политические деятели, говорили или думали о том, что невидимая рука рынка наладит все экономические процессы. Мы находились в конце 80-х годов в состоянии соблазна децентрализации, а потом романтизма в предвкушении реформ.
В итоге мы получили серьезную диспропорцию воспроизводства. Я бы сказал, что мы утратили производительные силы Советского Союза и практически ничего не сделали для восстановления их, хотя бы частично. Стало очевидно, что даже самая передовая корпоративная промышленная политика не может заменить ее сочетание с государственной, то есть корпоративная политика не может существовать отдельно от государственного влияния.
Экономика «трубы», за которую, кстати, критиковали долгие годы Советский Союз, за последнее 10-летие только окрепла на наших глазах, практически устранив отрасли, несопоставимые с ней по уровню доходов. В условиях слабого антимонопольного законодательства, практически в условиях отсутствия конкурентной среды, в условиях жесточайшего административного пресса, но не власти, а отдельных чиновников, прогрессивные экономические проекты, а они были, они появлялись из года в год, не всегда приживались на российской почве, потому что эта почва была плохо подготовлена или вовсе не была подготовленной.
Модель идеального рынка предполагает совершенную конкуренцию, а у нас она отсутствует.
У нас отсутствует множество вспомогательных инструментов, позволяющих реализовывать экономические модели, которые на Западе уже давно стали нормой. Но самое важное, на мой взгляд, и это очевидно, у нас до сих пор отсутствует развитая инфраструктура. Нужда в механизме государственно-частного партнерства сегодня очевидна. То, что о нем стали говорить и что обсуждали на двух заседаниях Совета по конкурентоспособности, это, конечно, хорошо.
Перекос – это ключевое, пожалуй, слово в описании российской экономической действительности. Перекос, в результате которого 60 процентов валового внутреннего продукта состоит из экспортных и импортных материальных потоков. Внутренний фактор и наполнение ВВП сегодня значительно отстает от внешних.
И, конечно, ни в одной устойчиво развивающейся стране мира таких пропорций нет. И задача выравнивания этих пропорций, которая уже неоднократно ставилась в посланиях Президента, в решениях Правительства и так или иначе затрагивается при обсуждении того или иного закона в пакете институциональных реформ, должна, наконец, быть воплощена в конкретную форму.
Мы говорим о поддержке малого и среднего бизнеса. Мы пытаемся принимать законы о поддержке малого и среднего бизнеса. Однако средний, и особенно малый бизнес, никак не может встать на ноги. Он не может, потому что он беззащитен. Предполагается, что его должна защитить власть местная, но у власти свои интересы. Власти, не в обиду будет сказано губернаторам, которые здесь присутствуют, тоже нужны компании, которые наполняют региональный продукт быстрее и лучше. Лучше – это вертикально интегрированные компании. И до малого бизнеса нет дела.
И все потому, что нет регионального планирования. Ждать от федеральной власти вразумительного закона о поддержке малого и среднего бизнеса дело вообще неблагодарное. Сколько бы мы ни искали таких способов и возможностей, если мы не будем знать, сколько нам нужно сапожников, пекарей или портных, то малый бизнес мы не разовьем. А ведь малый бизнес может делать комплектующие, малый бизнес может создавать конкурентоспособные товары и услуги для крупных предприятий. Если это не будет спланировано, если на это не будет выделен стартовый капитал, не украденный из бюджета или полученный в результате изнурительных, унизительных хождений по инстанциям, то мы не добьемся положительных результатов.
Вам, очевидно, это известно, потому что многие присутствующие здесь являются руководителями разных экспертных структур в Государственной Думе.
Я не думаю, что после нашего сегодняшнего собрания и Правительство, и Государственная Дума примут немедленные решения. Самокритично глядя на это, я готов участвовать в создании условий, при которых в Парламенте может родиться нужный закон. Мы готовы разработать вместе с вами концепцию и подойти ближе к осознанию необходимости более реального участия государства в развитии бизнеса, в развитии экономики, в реализации стратегических целей. Без планирования эти стратегические цели и тактические задачи выполнить невозможно.
Николай ШЕКЛЕИН, губернатор Кировской области
Я полностью разделяю прозвучавшее здесь высказывание о важности проблемы стратегического планирования регионального развития.
В Кировской области, которая нуждается в более интенсивном экономическом развитии, мы убедились в необходимости проведения этой работы. В июне текущего года в Кирове был проведен четвертый Приволжский форум по данной тематике. Он помог нам приступить к разработке основных направлений регионального развития.
Сегодня, на наш взгляд, есть три типа стратегии у регионов. Первый тип – это когда стратегией региона является наведение элементарного порядка и эффективного использования тех ресурсов, которыми регион обладает исторически, той материально-технической базы, которая осталась в наследство от Советского Союза.
Стратегия второго уровня – это когда регион ставит основной своей задачей инвестиционную привлекательность. Такого уровня стратегии пытаются разрабатывать или уже имеют как минимум две трети регионов Приволжского федерального округа.
А дальше мы говорим о том, что может быть стратегия третьего уровня. Это стратегия, когда регион говорит: я не буду зависеть только от того, куда инвесторы готовы вкладывать средства, я сам субъект собственного развития, я проанализирую свою материальную базу, которая есть у меня, попробую выявить, что в ней является точками опоры и конкурентоспособности, пойму, чего мне не хватает для того, чтобы построить замкнутую цепочку получения прибыли в открытых рынках и собственно выйду на межрегиональную кооперацию и построю свою программу, свою стратегию конкурентоспособности не внутри отдельно взятого региона, а в открытых рынках. Работа по созданию такой стратегии у нас в области ведется в настоящее время.
А теперь давайте представим, что подобные стратегии есть в каждом регионе и все их активно реализуют. Мы уже столкнулись с тем, что сегодня отсутствуют так называемые точки сборки региональных стратегий. Федеральные министерства разрабатывают свои стратегии, регионы – свои, и никем они по-настоящему не стыкуются и не взаимоувязываются.
Кроме того, существующие федеральные целевые программы активной и стимулирующей роли в развитии регионов зачастую не играют, а также не соответствуют разработанным на федеральном уровне проектам стратегий и практически не вписываются в них.
На днях в Перми завершился «Социальный форум-2004». На нем также обсуждалась методика формирования стратегии регионального развития. Свое видение перспектив представила и Кировская область. И участники мероприятия сошлись во мнении, что необходимо сформировать общее требование ко всем создаваемым стратегиям регионального развития, обеспечить консолидацию общественных сил, отладить механизмы обратной связи.
Кировская область ощущает необходимость создания нового механизма, корпоративно-проектных центров, увязывающих муниципальные, региональные, межрегиональные и федеральные стратегии. На территории области корпоративно-проектный центр практически у нас создан. Проделана большая работа, создана оргструктура, координационный совет по стратегическому планированию, где активно участвуют представители Вятской ТПП. Разработаны четкие регламенты работы, тематические задания, методические рекомендации для формирования стратегии на региональном уровне.
Важным этапом по разработке стратегии в развитии области будет являться проведение в городе Кирове в декабре текущего года организационно-методического семинара для выработки эффективных рекомендаций по стыковке, или, как мы говорим, по сборке межрегиональных стратегий. Кировская область готова стать корпоративно-проектным центром по обсуждению и согласованию механизмов такой сборки региональных стратегий.