Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году

Вид материала

Доклад

Содержание После получения гражданства РФ мы были признаны вынужденными переселенцами, выдали соответствующие документы, и после этого нача Стоимость одного квадратного метра на территории г. Владикавказа равна 7000 рублей». Ворсобин В., Добрюха А., Стешин Д.

Подобный материал:

• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 369.1kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 352.45kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 354.84kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 287.02kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 202.36kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 239.32kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 312.35kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 160.7kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году, 318.7kb.
• Доклад о соблюдении прав человека в чувашской республике в 2004 году, 552.39kb.

Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2004 году

© Московская Хельсинкская группа, 2005


Миграция и соблюдение прав беженцев и вынужденных переселенцев

А. Соколов, правозащитный центр «Мемориал»


Прошедший год не принес существенных изменений в положении многих беженцев и вынужденных переселенцев, приехавших в Российскую Федерацию¹. Как и остальные жители России, они испытывают гнет тяжелых социальных и экономических проблем, однако бесправие этих людей усугубляется еще и их неопределенным положением. Трудно оценить, какая часть мигрантов, покинувших свой дом из-за межнациональных конфликтов либо притеснений властей, добилась признания своего статуса как беженцев или вынужденных переселенцев. Хождение по бюрократическим кругам длится годами и десятилетиями. Процедура получения гражданства, — а именно это сегодня в большинстве случаев является целью мигрантов, может включать в себя два предварительных этапа: надо получить разрешение на временное проживание²; затем убедить чиновников, что имеешь право получить вид на жительство. Для получения гражданства с недавнего времени необходимо доказать, что претендент может обеспечить не только себя, но и свою семью и не нуждаться в поддержке государства.

Основные трудности у приезжающих на постоянное жительство в Россию возникают с получением разрешения на временное проживание и вида на жительство. При этом временно проживающим не требуется разрешения на работу, а вид на жительство выдается без квот, и его обладатели согласно закону имеют большинство прав граждан РФ кроме политических прав. При обычной процедуре получение этих документов становится ступенью для получения российского гражданства. Однако практика показывает, что иногда российское гражданство проще получить, минуя эти промежуточные этапы.

В нарушение международных соглашений, Конституции и федеральных законов органы здравоохранения, социальной защиты и даже банки привязывают оказание своих услуг к регистрации (прописке) и гражданству клиента. В результате не только иностранцы или лица без гражданства, но даже соотечественники, как постоянно проживающие, так и недавно переехавшие в Россию на постоянное место жительства, не могут получать пенсии и пособия, открывать счета в банках.

Существуют только приблизительные оценки количества прибывших в Россию людей, которые могли претендовать на получение того или иного законного статуса. По примерным оценками, это сегодня каждый десятый человек в стране. Однако значительная часть приезжих — уроженцев бывшего СССР, не видят возможности законным путем бороться за получение статуса вынужденного переселенца или гражданина и пытаются добиться легализации в России иными средствами, часто в обход закона.

Для общей оценки ситуации приведем данные о количестве зарегистрированных приезжих в Россию. По данным Управления организации визовой и регистрационной работы Федеральной миграционной службы РФ, в первом полугодии 2004 г. максимальное число приезжих было зарегистрировано в следующих семи регионах: Санкт-Петербург — 343 тыс.; Москва — 314 тыс. (на самом деле легальных мигрантов в столице больше, но из-за реформы ОВИРов информация о тех, кто регистрируется в гостиницах, в статистику 2004 г. не попадала); Московская область — 217 тыс.; Приморский край — 75 тыс.; Краснодарский край — 74 тыс.; Свердловская область — 52 тыс.; Калининградская область — 48 тыс.

В докладе по Челябинской областной приводятся данные, показывающие приблизительность государственной статистики в этом регионе. Согласно сведениям А. В. Чернова, доцента Челябинского юридического института МВД России, оглашенным в марте 2004 г. на уральской научно-практической конференции «Взаимодействие правоохранительных ведомств и общественных организаций Свердловской и Челябинской областей в противодействии торговле людьми и мошенничеству в сфере трудоустройства за рубежом», в Челябинскую область ежемесячно въезжает 30—40 тысяч иностранных граждан, основная доля которых (47%) — из Казахстана. Только официально за год на территорию Челябинской области (через государственную границу с Казахстаном) въехало 426 708 иностранных граждан и лиц без гражданства. На учет встало в десять раз меньше — 30 278 человек. Остальные либо отправились транзитом в другие регионы и страны, либо проживают нелегально на территории области. Только 10% от вставших на учет получили подтверждение права на занятия трудовой деятельностью — 2919 человек.

Не секрет, что большая часть нелегальных трудовых мигрантов работают без трудового договора и лишены каких бы то ни было социальных гарантий. Зачастую их документы, подтверждающие личность, работодатели изымают. Обращаться в правоохранительные органы боятся, так как сами являются правонарушителями. 426,7 тыс. человек — это только те, кто официально пересек государственную границу. Однако в Челябинской области проходит почти 700 км практически незакрытой государственной границы. Ее можно пересечь не только пешком, но и на любом транспорте, что и происходит ежедневно.


Принятие закона о гражданстве, вступившего в действие осенью 2002 г., должно было стать итогом длительной работы по созданию государственной концепции в области миграции. К сожалению, этого не случилось. Закон принимался сумбурно, с внесением многих поправок, противоречащих общей концепции закона. Между тем необходимость государственной концепции миграции очевидна.

Государство согласно с тем, что приток мигрантов должен снять негативные последствия убыли населения Российской Федерации. Около 25 млн русских находятся за пределами России, в основном в странах СНГ и Балтии, и возвращение даже части из них³ даст положительный эффект. Президент РФ В. В. Путин ставил как первоочередную задачу облегчить получение российского гражданства для бывших советских граждан, которые уже давно живут в России. Кроме того, стремление государства усилить контроль над обществом, в том числе и в плане антитеррористических усилий, также должно было бы привести к мерам по легализации значительного числа фактически постоянных жителей России, которые сегодня пытаются уклониться от любых контактов с государством. Но этого не случилось.

Напротив, подавляющая часть иммигрантов, несмотря на настойчивые обращения к государству, остаются вне его поля зрения. В действиях госслужащих, в первую очередь сотрудников правоохранительных органов, отражаются нарастающие негативные процессы, связанные с ростом ксенофобии и социальной напряженности. Многие СМИ занимают крайне непродуманную или провокационную позицию, перемежая конкретные факты страшилками, основанными на еще советских страхах, например перед китайской экспансией. «Иностранцы реально тысячами (а в масштабах России — миллионами) заселяют российские города и села, и кто-то в них, безусловно, заинтересован, если учесть, что китайско-азиатская миграция России проводится устрашающе ударными темпами»⁴.

Очевидно стремление региональных властей отгородиться от проблем беженцев и вынужденных переселенцев, закрыть свой регион, как, например, Краснодарский край или Кабардино-Балкарию, превратить процедуру регистрации в получение разрешения на жительство, выдаваемое местным чиновником. В итоге, основанием для получения вида на жительство становятся не обстоятельства заявителя, а произвольное желание чиновника включить заявителя в определенную квоту или нет. На этом основан закон Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-КЗ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край», предусматривающий порядок рассмотрения заявлений в непредусмотренных федеральными законами межведомственных комиссиях разного уровня. Кроме того, краевой закон (ст. 3) предусматривает установление численной квоты для постоянно проживающих иностранных граждан, хотя федеральное законодательство предусматривает квоту только для выдачи разрешений на временное проживание.

Еще дальше пошло правительство Кабардино-Балкарской Республики. В опубликованном постановлении правительства КБР № 178-ПП «О некоторых мерах по усилению государственного контроля за миграцией населения в Кабардино-Балкарской Республике» обращает на себя внимание п. 2: «Ввиду нестабильности криминогенной обстановки и социально-экономического положения в Северо-Кавказском регионе запретить необоснованную регистрацию лиц, прибывающих в Кабардино-Балкарскую Республику». В следующем пункте органам местного самоуправления КБР рекомендовано «в пределах своей компетенции образовать комиссии для рассмотрения вопросов регистрации лиц, прибывающих в Кабардино-Балкарию»⁵.

Согласно федеральным нормам, для получения разрешения на временное проживание или вида на жительство требуется представить более полутора десятка документов, в том числе медицинские справки, срок действия которых ограничен. В результате многочисленных придирок, в том числе к другим документам, многие справки приходится оформлять неоднократно. Кроме того, в каждом регионе могут возникать, пусть и незаконно, но не менее действенно, дополнительные требования. И если чиновники заинтересованы в торможении документов, то выполнить формальные требования становится практически невозможно. Создается среда для повальной коррупции при оформлении документов мигрантов, что естественно затрагивает беженцев и вынужденных переселенцев.

Так описывают ситуацию с оформлением документов сами мигранты: «…Вот на это и покупаются дураки, которые пытаются жить по закону. Я два года пыталась собрать эти справки в отведенные правилами два месяца. Обобьешь все пороги, дашь взятку чуть ли не за каждую бумажку, простоишь неделю в очереди к заветному окошку, а оттуда говорят: это квитанция старого образца. Или «вот здесь сберкасса должна поставить вот такие цифирьки». Я заметила: если на уголке анкеты стоит ма-а-аленький такой крестик, значит, обязательно придерутся. Потому что на наш район квота — 700 иностранцев. А квота — штука ценная и бесплатно, видимо, не раздается. Поэтому нам каждый раз приходится собирать документы заново. Но не это самое страшное!.. (Далее сквозь слезы.) Нас заставляют пересекать границу всей семьей туда и обратно ради идиотского купона, который выдают на границе»⁶.

Вокруг отделов МВД сложился фактически полукриминальный бизнес, сочетающий юридические услуги и телефонное право. В ходе журналистского расследования в одной из туристических фирм Москвы были получены сведения о механизме получения прописки и гражданства. Сотрудница фирмы сообщила таксу — 1500 долларов США за одного человека для получения гражданства, и пояснила: «Москва лучше, мы тут прописываем, как семечки щелкаем. С гражданством тоже все значительно проще. Сколько, говорите, эта женщина ходила? Два года? И еще будет столько же ходить. А обратилась бы к специалистам, давно бы потраченные деньги заработала. Нас просто так не отфутболишь, мы — юристы! А если нужно, я прямо из кабинета звоню куда нужно и передаю трубочку. Сразу же начинают разговаривать по-другому»⁷.


Дополнительная сложность для приехавших в Россию граждан бывшего СССР связана с окончившимся в 2004 г. обменом внутренних паспортов. На основании нового закона о гражданстве и действующих инструкций сотрудники паспортно-визовых служб отказывались выдавать или обменивать паспорта старого образца тем гражданам России, которые не имели постоянной регистрации на территории РФ на момент вступления в силу Закона «О гражданстве РФ» (6 февраля 1992 г.) и не получили гражданства за последние десять лет. В результате многие приехавшие в Россию в течение последнего десятилетия, в том числе получившие паспорта в РФ и считавшие себя гражданами, но не оформившие вкладыша о гражданстве, оказались в сложном положении. Типична история жительницы г. Чебоксар Рины Михайловны Волковой. В 1996 г. она вернулась из Болгарии, где прожила десять лет. Паспортно-визовая служба Московского РОВД выдала ей паспорт, подтверждающий, что она является гражданкой России. По этому паспорту она прописалась в новой квартире, с ним ходила голосовать на все выборы. А в марте прошлого года ей отказали в замене паспорта старого образца на новый. Заявили, что Волкова не является гражданкой России, поскольку в паспорте нет подтверждающего вкладыша. На вопрос, на каком основании выдали паспорт семь лет назад, вразумительного ответа она не получила⁸.

После принятия Закона о гражданстве 2002 г., по разным оценкам, от 500 тыс. до 3 млн человек, которые постоянно и законным образом проживали на территории Российской Федерации, внезапно стали нелегальными иммигрантами⁹. Так как продолжали действовать старые паспорта, в которых стояли данные об уже полученной регистрации, то большинство из них не подозревали, что стали нелегалами. Другие успели получить новый паспорт в России и были уверены, что этого достаточно для определения гражданства¹⁰.

Не получили документа о гражданстве и многие бывшие жители Чеченской Республики. Они не могли этого сделать до начала второй чеченской войны, когда Чечня, согласно российско-чеченскому договору 1996 г., имела неопределенный статус, а власти самопровозглашенной Ичкерии рассматривали жителей Чечни как граждан своего государства. Между тем работники паспортно-визовых служб предлагают этим людям вернуться в еще стреляющую Чечню только для того, чтобы обменять паспорта там.

Таким образом, новый Федеральный закон о гражданстве не только не упорядочил существующую ситуацию с получением гражданства, но и резко осложнил положение многих жителей России. Значительную часть этих людей даже нельзя считать настоящими мигрантами, т.к. они уроженцы тех же областей, где живут сейчас, а выехали в свое время в республики бывшего Советского Союза. Вместе с ними проживают их ближайшие родственники, сами они ощущают себя местными. Требования нового закона о гражданстве не только безмерно осложнили их жизнь, они еще и глубоко их оскорбляют.

Показательна история злоключений турок-месхетинцев в Краснодарском крае. Депортированные во время Великой Отечественной войны из Грузии в Среднюю Азию, бежавшие от погромов из Ферганской долины в Россию в конце 80-х годов, так и не признанные в качестве законных граждан нашей страны, с 2004 г. турки-месхетинцы начали уезжать в США, получая там статус беженцев. За 15 лет Россия не смогла принять и обустроить этот небольшой народ, позволив местным властям использовать его присутствие для разжигания ксенофобии и национализма в крае.


Получить в России официальный статус беженца чрезвычайно сложно. Некоторое количество людей, имеющих этот статус, впервые получили его еще в советское время, остальным необходимо проходить двухступенчатую процедуру. Сначала человек, заявивший о своем желании получить статус беженца, регистрируется, получая на руки свидетельство о регистрации ходатайства. И только через год он получает статус беженца. Общее число беженцев невелико — в столичном регионе, куда традиционно направлялся большой поток беженцев, за десять лет получили статус беженца 1956 человек. Далеко не все из них находятся в России сегодня, не все сохранили статус беженца. При этом нелегальных беженцев, которые хотят, но так и не могут получить статус, по приблизительным оценкам миграционной службы, около полумиллиона человек¹¹.

Примерно так же, в 300—400 тыс. чел., оценивает количество реально имеющих право на получение убежища в России председатель комитета «Гражданское содействие» и руководитель сети правозащитного центра «Мемориал» «Миграция и право» С. А. Ганнушкина¹². По ее наблюдениям, происходит исчезновение другой категории — так называемых вынужденных переселенцев, а фактически беженцев с российским гражданством. Часть из них получили российское гражданство в дипломатических представительствах России в странах СНГ и Балтии, часть — в России. Фактически предоставление статуса вынужденного переселенца прекращено, а имевшие лишаются его, часто так и оставшись необустроенными. В 1996 г. в России было около 900 тыс. вынужденных переселенцев и 270 тыс. беженцев. К середине 2004 г. первых было уже менее 200 тысяч. И не стоит думать, что за год обустраиваются 100 тыс. человек. Хотя в случае, если человек остался не обустроен, статус должен был автоматически ежегодно продлеваться, реально он просто отбирается.

Что касается беженцев, то на конец 2003 г. в России было восемь тысяч человек, имевших этот статус. Более семи тысяч из них —осетины из Грузии, получившие статус беженцев в Северной Осетии (всего из Грузии в Россию в результате осетино-грузинского конфликта, тянущегося с начала 90-х годов, переехало более 100 тыс. осетин). Около 1500 человек — беженцы из других стран, в основном СНГ. К концу 2004 г. практически все осетинские беженцы получили российское гражданство. Но это не стало для них радостным событием.

Процитируем обращение к депутату Государственной думы РФ А. Фадзаеву, подписанное 34 бывшими беженцами:

«Мы все проживали в Боржомскои районе ГССР. После известных событий в Грузии в 199 году, мы, как лица осетинской национальности, были вынуждены покинуть свое прежнее местожительство и переехать на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. В 1991 году переехали в РСО-Алания, вселились в санатории „Редант“ и „Осетия“ и стали проживать там.

После получения гражданства РФ мы были признаны вынужденными переселенцами, выдали соответствующие документы, и после этого началось наше мученье.

После получения удостоверения вынужденных переселенцев к нам по месту проживания приехали председатель временной комиссии при правительстве РСО-А — Баскаев С. и представители УДМ МВД РСО-А — Галачиев А. и Тхапсаев К., которые нам разъяснили, что для выдачи нам так называемых подъемных денег в сумме по 15 000 рублей мы должны были подписать какие-то документы.

В связи с тем, что за время пребывания на территории РСО-Алания в качестве беженцев и вынужденных переселенцев мы никакой материальной помощи не получили, мы поверили, что нам выдают единовременные пособия, и поэтому подписали документы, сущность и содержания которых мы не знали. Как только получили деньги (каждая семья по 15 000 рублей), к нам было предъявлено требование, чтобы мы освободили комнаты, которые занимали в санаториях „Редант“ и „Осетия“. Мы, само собой разумеется, не подчинились требованиям о выселении, так как некуда было выселяться.

После нескольких предупреждений о добровольном выселении нас с помощью работников правоохранительных органов (милиция, ОМОН, спецназ, ФСБ или др.) можно сказать насильно выкинули из наших мест проживания. Факт о нашем принудительном выселении подтвердят множество свидетелей, есть даже видеозапись, которую предоставим по первому же требованию.

Стоимость одного квадратного метра на территории г. Владикавказа равна 7000 рублей»¹³.


Действия властей привели к тому, что к концу 2004 г. в России оставалось всего 625 человек, имевших статус беженца, как из стран бывшего СССР, так и дальнего зарубежья. Еще около 1200 человек получили так называемое временное убежище, которое дает намного меньше прав, чем статус беженца¹⁴. Впрочем, и временное убежище были бы рады получить жители, бегущие из стран Центральной Азии, в первую очередь из Узбекистана и Туркмении. В этих странах не только процветают преследования политической оппозиции, но и существует реальная угроза жизни для лиц, в чем-либо разошедшихся с политикой правительства, и для их родственников. Российские власти, сохраняя лояльные отношения с этими режимами, стремятся не создавать поводов для их неудовольствия и отказывают беженцам в предоставлении убежища. В нескольких случаях люди, искавшие убежища в России, были выданы на родину, в том числе в Узбекистан, где практически не скрывается применение пыток.

Но если еще можно найти циничный политический расчет в отказе предоставлять убежище беглецам из бывших советских среднеазиатских республик, то совершенно непонятно ухудшение ситуации с афганскими беженцами. В 1992 г. пал просоветский режим в Кабуле. Поддерживавшие его функционеры Народно-демократической партии Афганистана, сотрудники государственного аппарата, их родственники и простые сторонники свергнутого режима бежали из страны. В России их, по оценкам Верховного комиссариата ООН по правам беженцев, около ста тысяч. Но статус беженца имеют примерно триста человек. По свидетельству С. А. Ганнушкиной¹⁵, после двух обращений к Президенту РФ В. В. Путину в течение года власти ничего не предпринимали, а через год Межведомственная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства представила доклад, в котором, в частности, утверждалось: «Исходя из современной обстановки в Афганистане, у большинства из афганцев, обращающихся с ходатайствами, оснований для получения убежища нет, так как предпосылки для опасений подвергнуться преследованиям со стороны нынешних афганских властей за свою прошлую деятельность у них отсутствуют. Современное афганское общество отличается высокой политической терпимостью…» Далее авторы предлагают «ужесточить контроль за пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан, в том числе афганцев», принимать меры для стимулирования их добровольного возвращения и «ускорить завершение подготовки нормативной правовой базы по вопросам административного выдворения и депортации, а также создания специальных помещений для лиц, ожидающих депортации»¹⁶.

Надо ли говорить, что нынешнее афганское правительство, опирающееся на вооруженные отряды моджахедов Северного альянса, и есть тот режим, от которого бежали «советские» афганцы. Возвращение в сегодняшний Афганистан — реальная угроза их жизням.


Можно заключить, что российские власти рассматривают любых беженцев (как выходцев из стран бывшего СССР, так и третьих стран) и вынужденных переселенцев (как граждан России, так и трудовых мигрантов из соседних стран) в качестве досадной обузы. Чиновникам проще игнорировать возникающие проблемы этих людей, отказывая в признании их статуса и делегализуя их пребывание в России, чем решать эти проблемы, выполняя миграционные законы. Расширение практики депортации, сегодня еще недостаточно проработанной в российском законодательстве и неэффективной, может стать опасным оружием в руках российских чиновников. Как звучит афоризм, приписываемый конструктору советского бюрократического аппарата Сталину: «Есть человек — есть проблема, нет человека — нет проблем». Коррупция, помогающая одним мигрантам преодолевать возводимые государством барьеры, неизбежно повышает эти барьеры для других.

Руководство страны, как видно из проводимой им политики, вполне удовлетворено сложившимся положением и не рассматривает проблемы беженцев и вынужденных переселенцев как важные. Прогнозы российских ученных показывают неизбежное увеличение притока иммигрантов и компенсацию убыли населения в ближайшие десятилетия даже при отсутствии усилий государства по обустройству новых жителей России. При этом их бесправное положение позволяет государству творить произвол и экономить на социальной помощи. Однако такая политика приводит к консолидации выходцев из других стран в рамках этнических групп и землячеств, продуцирует ксенофобию и придает социальным конфликтам этническую и религиозную окраску. Она стимулирует рост криминальных отношений и коррупцию государственного аппарата. В перспективе, особенно с учетом неизбежных демографических изменений в Российской Федерации, подобная политика обеспечения стабильности и видимой управляемости опасна для нашей страны.