Geum.ru

О некоторых проблемах правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации

Вид материалаДокументы

Содержание


Земельным кодексом
Лесной Кодекс
Преимущественное право на использование живых ресурсов
Подобный материал:

О некоторых проблемах правового регулирования

жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера

Российской Федерации


Современный правовой статус коренных малочисленных народов России регламентируется прежде всего действующим национальным законодательством. Анализ последнего позволяет отметить, что права аборигенов закреплены как в Основном законе страны, так и во многих принятых на сегодняшний день законах. В частности, статья 69 Конституции РФ гарантирует им право жить в соответствии с признанными международными нормами (правда, международная конвенция, в которой перечислены эти нормы, Россией до сих пор не ратифицирована). Статья 72 Конституции говорит о том, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Существенное значение для выживания и сохранения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов имеет закрепление их приоритетных прав и дополнительных гарантий в области использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов для целей традиционного природопользования, в иных специальных и отраслевых федеральных законах в виде отдельных статей или групп статей.

Так, например, Федеральным законом Российской Федерации “О плате за землю” 1991 года закреплены льготы по взиманию платы за землю для ряда категорий плательщиков, в которые могут быть включены и коренные малочисленные народы как наименее защищенная часть населения. В соответствии с законом полностью освобождается от уплаты земельного налога предприятия и граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами в местах их традиционного расселения.

Земельным кодексом от 2001 года предусмотрена возможность установления особого правового режима использования земель и природных ресурсов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей на землях различных категорий (п.3 ст. 7).

Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях” 1995 года коренным малочисленным народам и этническим общностям на территориях особо охраняемых природных комплексов разрешается вести экстенсивное природопользование, использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания и сохранение традиционного образа жизни (п. 4 ст. 9, п. 3 ст. 15, п. 4 ст. 24).

Защита природоохранных интересов и традиционного образа жизни предусматривается также Федеральным законом “О континентальном шельфе Российской Федерации” 1995 года. Законом в компетенцию федеральных органов государственной власти отнесено определение стратегии изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов и промысла живых ресурсов и т.д., при особом учете экономических интересов коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации (п. 3 ст.6). Кроме того, данным народам и этническим общностям предоставлено преимущественное право на использование живых ресурсов акваторий континентального шельфа (ст. 11).

Федеральным законом Российской Федерации “О недрах” 1992 года, с учетом изменений и дополнений от 1995 года, в обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования вменена защита интересов малочисленных народов (п. 10 ст. 4). Статьей 42 предусматривалось, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ, используется для социально-экономического развития этих народов и групп.

Федеральным законом РФ “О соглашениях о разделе продукции” 1995 года устанавливается, что в отношении расположенного на территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов участка недр, передаваемого под поиск, разведку и добычу минерального сырья, требуется разрешение законодательного органа субъекта РФ, на территории которого расположен такой участок, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления. Также этот закон предусматривает, что при разработке недр на условиях соглашений о разделе продукции инвесторам вменено в обязанность принимать все необходимые меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, а также обеспечивать выплату соответствующих компенсаций в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Необходимо отметить, что порядок выплаты компенсаций до настоящего времени не урегулирован Правительством РФ.

Федеральным законом “О животном мире” 1995 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями обеспечения прав коренного населения на территориях его традиционного расселения и хозяйственной деятельности в части охраны окружающей природной среды, обеспечения традиционного образа жизни, а также традиционных способов использования объектов животного мира (ст.6). Данным законом защищаются права и интересы коренных малочисленных народов в области природопользования. В соответствии с данным актом указанные народы и их отдельные представители наделяются дополнительными правами в области охраны и использования животного мира, а именно: право применять традиционные методы добывания необходимых объектов животного мира, а также право приоритетного пользования животным миром на территориях их традиционного расселения (первоочередной выбор промысловых угодий, льгот в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, исключительное право на добывание определенных видов животных).

Статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что особой охране подлежат объекты, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Пункт 3, статьи 21 (см. текст в предыдущей редакции)

Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» устанавливает, что в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, этнических общностей и других жителей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов, порядок и способы пользования природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря, обеспечивающие сохранение и поддержание необходимых условий для жизни, определяются и устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Федеральном законе “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации” 1996 года почти в каждой статье нашли отражение интересы коренных малочисленных народов Севера. Этот закон дает определение некоторых понятий, толкование которых в свое время вызывало бурные дискуссии, а именно: коренные малочисленные народы Севера, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера, традиционное природопользование. Одним из принципов государственного регулирования социально-экономического развития Севера провозглашено сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера, предусмотрен механизм государственной поддержки этих народов. Данным законом предусмотрены также организация этноэкологических зон, выделение лимитов и квот на биологические ресурсы для хозяйственного использования в соответствии с экологическими требованиями, а также ознакомление общественности коренных народов с проектами развития Севера.

Лесной Кодекс Российской Федерации 1997 года освобождает коренные малочисленные народы от платежей за пользование лесным фондом для собственных нужд (ст. 107) и констатирует, что на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей законодательством Российской Федерации устанавливается порядок пользования участками лесного фонда, обеспечивающий традиционный образ жизни этих народов.

В Федеральном законе от 17 декабря 1998 года «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» содержится несколько норм, определяющих преимущественное право коренных малочисленных народов на использование живых биологических ресурсов.

Статья 7 Закона предоставляет федеральным органам государственной власти, в исключительной экономической зоне, право определения стратегии изучения и промысла живых ресурсов, поиска, разведки и разработки неживых ресурсов, защиты и сохранения морской среды, живых и неживых ресурсов с особым учетом экономических интересов коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации.

Статья 9 Закона устанавливает за представителями коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов преимущественное право на использование живых ресурсов.

Статья 10 Закона устанавливает порядок и условия представления заявок на получение лицензий (разрешений) на промысел живых ресурсов. Согласно этой статье представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов, не указывают в заявке ту часть живых ресурсов, которая необходима этим народам и общностям для содержания семьи.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» 2002 года в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации выводит из оборота оленьи пастбища, которые могут предоставляться общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в аренду в целях сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Преимущественное право на использование живых ресурсов дают коренным малочисленным народам постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о Федеральном агентстве по рыболовству", «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов», «О концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», «О федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года", «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенные в Красную книгу РФ», «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера».

В тоже время проблема приоритетных прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации на пользование биологическими ресурсами не в полной мере отражена в действующем федеральном законодательстве. До сих пор не приняты федеральные законы “О северном оленеводстве”,  “Об охоте”, «О рыболовстве».

Многие из формулировок, звучащих в законах и постановлениях, носят декларативный характер, не предписывают конкретных правовых механизмов реализации прав коренных малочисленных народов.

Необходимо признать, что в федеральном законодательстве отсутствует системный подход. Законодатель, зачастую, не обращает внимание на нормы действующих законов, в результате чего из законов «вымываются» нормы, закрепляющие дополнительные права и гарантии коренных малочисленных народов. Так произошло со статьей 42 Федерального закона «О недрах», в результате принятия Земельного кодекса в 2001 году коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока потеряли право безвозмездного пользования своими исконными землями и территориями, хотя эта норма осталась в Федеральном законе о территориях традиционного природопользования. Но нормы Земельного кодекса имеют приоритет над другими федеральными законами, так как Земельный кодекс является главным отраслевым законом, к тому же он принят позднее, нежели закон о территориях традиционного природопользования. Следовательно, нормы закона о территориях традиционного природопользования необходимо приводить в соответствие с нормами Земельного кодекса.

В то же время, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», принятый в 2002 году еще более ограничил права аборигенов. Так оленьи пастбища, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, в соответствии с этим законом могут предоставляться общинам коренных малочисленных народов только на условиях аренды.

Необходимо так же отметить, что новая редакция Лесного кодекса в значительной степени ущемляет права коренных малочисленных народов Севера. Из нее исчез абзац, который в статье 34 действующего кодекса обязывает предоставление участков лесного фонда в аренду проводить гласно и с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Кроме того, в новом документе коренным населением может осуществляться свободно лишь побочное лесопользование, по сути такое же, как и всеми другими гражданами без учета особенностей ведения традиционной хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни. А пунктом 2 статьи 39 предусмотрено, что порядок лесопользования, обеспечивающий традиционное природопользование может быть установлен законодательством Российской Федерации. Но поскольку он не может противоречить лесному кодексу, то речь опять идет только о побочном лесопользовании, причем практически на общих основаниях. Поскольку общественному вниманию не представлен проект закона о плате за пользование лесным фондом, непонятно, сохранятся ли предусмотренные действующие льготы по платежам за пользование лесным фондом для представителей коренного населения.

С принятием Федерального закона № 122ФЗ, разграничившего полномочия уровней государственной власти и местного самоуправления, увеличивается риск того, что принятые региональные законы, регулирующие статус коренных народов, могут быть признаны противоречащими федеральным.

Об этом свидетельствует начавшийся в регионах процесс пересмотра региональных законов, а также пересмотра с последующей отменой всех предшествующих форм закрепления за этими хозяйствующими субъектами видов природных ресурсов, таких как оленьи пастбища, охотничьи угодья, рыболовные участки и т.п.

К тому же наличие широкой законодательной базы не препятствует массовому и опасному для жизни нарушению прав малочисленных народов.
Наиболее распространенными и типичными нарушениями прав коренных малочисленных народов является разрушение их традиционного образа жизни.

Разобщенные, разбросанные на огромных пространствах, отрезанные бездорожьем от административных центров, группы коренного населения чаще всего не информированы о правовом статусе своих исконных владений. Они пользуются своими землями и природными ресурсами на основе обычного права. Здесь жили их отцы и деды. В Российской Империи эти земли назывались родовыми управами, при советской власти вошли в состав колхозов и совхозов. Потом стали землями родовых общин. Сейчас они могут быть отданы в долгосрочную аренду или перейти в частную собственность добывающих компаний.

Так, вокруг эвенкской деревни Шахтинское Хабаровского края миллион триста тысяч гектаров были отданы на 25 лет (бесплатно) ЗАО «Уральский ОРС-1», за которым стоит мощная фигура бывшего советского снабженца, а ныне олигарха Бориса Дайнеки. Охотники-эвенки получают от него лицензии на соболиную охоту и сдают добычу, получая около 10% стоимости. Попытка добиться выделения других земель для охоты, которую предприняла группа эвенков, создавшая новую общину, окончилась ничем — местная администрация не стала даже обсуждать требования «бунтарей», а попытавшихся охотиться отлавливала и штрафовала.

Актуальным является вопрос о возмещении коренным малочисленным народам и их объединениям убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания деятельностью лесозаготовительных предприятий.

В Хабаровском крае, где территории традиционного природопользования занимают около 38 процентов площади края, органы исполнительной власти наделены полномочиями по предоставлению природных ресурсов в пользование (в том числе и участков лесного фонда). До принятия решения о проведении конкурса или аукциона они должны обеспечить проведение государственной экологической экспертизы обоснования предстоящего изъятия ресурсов с учетом экологических, экономических и социальных последствий. При передаче участков лесного фонда в аренду на территории Хабаровского края обычно готовится пояснительная записка, которая и должна подвергаться экологической экспертизе. Однако за 1996-2003 годы такая экспертиза проводилась лишь в единичных случаях, как правило, при проведении международных конкурсов. Только после вмешательства Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Хабаровского края в конкурсные условия были внесены предложения, учитывающие интересы проживающих здесь орочей.

Лишь в 2001 году впервые на Дальнем Востоке Арбитражный суд Хабаровского края рассмотрел четыре иска о взыскании с лесопользователей убытков за вред, причиненный вырубкой лесов. Истцом в суде выступала община орочей "Национальное коллективное хозяйство" Для них охота является видом традиционного природопользования и средством существования. Вырубка лесов вела к сокращению диких животных, отрицательно сказывалась на жизнедеятельности людей. Суд удовлетворил исковые требования общины.

Вырубка дальневосточных лесов с участием транснациональных компаний подрывает основы традиционного природопользования более 30 тыс. представителей коренных малочисленных народов, занимающихся охотой, сбором дикорастущих растений, рыболовством.

Одним из самых крупных нарушений прав коренных малочисленных народов явилась разработка нефтегазоносных месторождений на шельфе дальневосточных морей. Разработанная в 1994 году "Дальневосточная программа лицензирования пользования потенциально нефтегазоносными недрами до 2000 года" не обсуждалась с представителями коренных народов, что является нарушением Федерального закона "О континентальном шельфе". Начавшиеся с 1996 года на Сахалинском шельфе работы по нефтедобыче ухудшили качество окружающей среды и морских биоресурсов.

Серьезным нарушением прав коренных малочисленных народов считается изменение среды их обитания, происходящее в результате неконтролируемого промышленного освоения. Так, в 1999 году без экологической экспертизы и общественных слушаний началось строительство газопровода по западному берегу Камчатки. Он протянулся с севера на юг полуострова через верховья более чем ста нерестовых рек и охотничьи угодья, которые служат традиционными местами природопользования коренных народов.

В Эвенкийском автономном округе постановлением губернатора округа были признаны недействительными документы 55 родовых общин на их родовые угодья, переданные им в 1992-1995 годах. По мнению общественных организаций, это решение было связано с начавшимися разведками месторождений нефти и газа в округе. Только одной общине удалось опротестовать незаконное постановление властей.

Одним из распространенных нарушений является дискриминация при распределении лимитов на вылов промысловых рыб.

В частности, в Магаданской области, с одной стороны, с 1992 года ведется работа по созданию национальных предприятий с целью создания рабочих мест для коренного населения и сохранения традиционных промыслов, с другой стороны, при распределении лимитов на вылов лососевых в 2001 году только в Ольском районе 20 национальных предприятий были лишены возможности лова рыбы. Областная администрация нарушила права коренных народов. Ее действия противоречат нормам регионального и федерального законодательства, а также нормам международного права. Тем не менее эта ситуация так и не привлекла внимания прокуратуры.

Так, исконно основными занятиями населения многонационального села Ямск Ольского района Магаданской области были оленеводство, рыбный и звериный промысел, выделка шкур, пошив промысловой меховой одежды и обуви. В селе круглосуточно работала электростанция, телефонная связь, радио, телевидение, быстрыми темпами строилось жилье и объекты соцкультбыта. Имелись неполная средняя школа, больница, амбулатория, магазины, почта, существовало регулярное воздушное сообщение с областным и районным центрами.

Реформа, начавшаяся без учета особенностей северных территорий, привела к разрушению жизненно важных отраслей, каковыми для местного населения является оленеводство, рыболовство, охота. В результате 90 процентов трудоспособного населения остались без работы. Чтобы как-то выжить, коренные жители создали шесть национальных предприятий. Однако, по сути, все они ограничиваются лишь заготовкой для себя рыбы. Заработной платы работники не получают. Ни одно из национальных предприятий не получило государственных кредитов. Вместо этого руководство областных ведомств, отвечающих за распределение рыбных ресурсов, заключает договоры со сторонними организациями, которые получают 90 процентов всех лимитов, выделяемых на лов лососевых в реке Яма, успешно осваивают их и вывозят эту продукцию. Обязательства по содержанию социальной сферы села, что является формальным условием выделения лимитов, не выполняются.

Село, имеющее все возможности жить за счет возобновляемых биоресурсов и являвшееся одним из наиболее перспективных и стабильных в округе, сегодня находится на грани вымирания.

В 1996 году по предложению КамчатНИРО Авачинская бухта была закрыта для промышленного рыболовства. Также были закрыты реки Паратунка и Авача для всех видов пользования водными биологическими ресурсами за исключением любительского рыболовства и научно-исследовательских целей. Вылов анадромных видов рыб для личного потребления был выведен в акваторию Авачинской бухты. С этого времени коренные малочисленные народы Севера, проживающие в Елизовском районе, обеспечивались рыбой с рыбопромысловых участков № 22 Турпанка и № 23 Зайчик.

23 апреля 2004 года администрация Камчатской области (Чистяков А.Б.), ФГУ «Севвострыбвод» (Денисенков С.П.), ФГУП «КамчатНИРО» (Антонов Н.П.) подписали Реестр рыбопромысловых участков Камчатской области согласно, которому участки №22 и № 23 традиционно использовавшиеся для обеспечения рыбой для личного потребления коренных малочисленных народов Севера Елизовского района оказались переведены в категорию для промышленного рыболовства.

Таким образом, коренные народы Севера Елизовского района были лишены всех участков в Авачинской бухте, с которых обеспечивались рыбой на личное потребление.

Из приведенного ниже перечня законов и постановлений видно, что на федеральном уровне преимущественные права и интересы коренных малочисленных народов Севера в области традиционного природопользования и использования живых биологических ресурсов частично нашли свое закрепление в 4 Кодексах, 13 Федеральных законов и 7 Постановлениях Правительства Российской Федерации (список прилагается).