Программа "Поддержка Общественных Инициатив", Центр за Демократию государство и негосударственные
| Вид материала | Программа |
- Информационный бюллетень, Программа "Поддержка общественных инициатив", М. Сентябрь, 484.34kb.
- Горяева Серия «социальные технологии», 764.25kb.
- Поддержка общественных инициатив в области демократических и экономических реформ, 1345.97kb.
- Г. Н. Новгорода И. Б. Тарасова 2011 г. Положение о проведении городского конкурс, 132.21kb.
- Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования и просвещения, 110.12kb.
- Второй Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования, 82.74kb.
- Ассоциация сибирских и сибирский центр поддержки и дальневосточных городов общественных, 711.67kb.
- Государство и общественный сектор, 25.98kb.
- Введение, 1025.5kb.
- Отчет центра культурных инициатив за 2010 год Содержание, 254.95kb.
2.2 Налоговые льготы жертвователям
Льготы по отдельным налогам следует предоставлять также юридическим и физическим лицам, осуществляющим пожертвования в пользу благотворительных и некоторых иных некоммерческих организаций. Речь идет о налоге на прибыль и подоходном налоге с физических лиц. Определенные льготы такого рода предусмотрены федеральными законами (подпункт “а” пункта 6 статьи 3 Закона "О подоходном налоге с физических лиц" и подпункт “в” пункта 1 статьи 6 Закона "О налоге на прибыль предприятий и организаций"). Однако соответствующие положения законов недостаточно последовательны.
Так, льгота по подоходному налогу с физических лиц непосредственно увязывается в тексте закона с благотворительными целями, что безусловно правильно, но при этом данная льгота предоставляется лишь в тех случаях, когда организация, получающая пожертвование, хотя бы частично финансируется из государственного или муниципального бюджета. Между тем собственно благотворительные организации, как правило, не получают бюджетных средств, поскольку не относятся к числу государственных и муниципальных. В результате пожертвования в пользу благотворительных организаций не дают оснований для применения льготы, поощряющей именно пожертвования на благотворительные цели.
Льгота, которая относится к средствам, перечисляемым на социально значимые цели из прибыли предприятий и организаций, фактически распространяется на пожертвования в пользу весьма многих некоммерческих организаций. Однако соответствующие положения федерального закона целесообразно специально распространять на ту часть налоговых поступлений, которая подлежит зачислению в региональный или местный бюджет. Так уже поступают в ряде регионов. Например, Закон Приморского края “О благотворительной деятельности на территории Приморского края” (Приложение II.11) предусматривает, что предприятия, оказывающие благотворительную помощь нуждающимся, освобождаются от части налога на прибыль, подлежащего зачислению в краевой бюджет (количественно лимит в данном случае определен в 3%). В Республике Тыва налогооблагаемая прибыль может быть уменьшена на 50% при исчислении соответствующего платежа в бюджет субъекта Федерации, если сумма, на которую уменьшается прибыль, безвозмездно передана благотворительным организациям (Приложение II.13).
Однако содержащиеся в федеральном законе положения о льготном налогообложении прибыли предприятий и организаций необходимо также конкретизировать и дополнить. Проблема состоит в том, что эти положения не отличаются четкостью.
Так, исходя из текста закона, льгота относится ко всем пожертвованиям на благотворительные цели, однако ряд этих целей перечисляется дополнительно, что дает повод ставить под сомнение правомерность применения льготы в случаях, которые в данном законе непосредственно не перечислены. Между тем понятие "благотворительные цели" следует считать идентичным понятию "цели благотворительной деятельности", которое исчерпывающим образом раскрыто в статье 2 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Кроме того, рассматриваемая льгота по налогу на прибыль чрезмерно жестко ограничена в количественном отношении. Здесь следует отметить, что в настоящее время в Государственной Думе РФ рассматривается законопроект, предусматривающий повышение предела не облагаемой налогом прибыли с трех до десяти процентов в случаях перечисления средств благотворительным организациям.
К целям благотворительной деятельности, согласно закону, относятся:
- социальная поддержка и защита граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических и интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы;
- подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
- оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;
- содействие укреплению мира, дружбы и согласия между народами, предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов;
- содействие укреплению престижа и роли семьи в обществе;
- содействие защите материнства, детства и отцовства;
- содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности;
- содействие деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья, а также пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан;
- содействие деятельности в сфере физической культуры и массового спорта;
- охрана окружающей среды и животных;
- охрана и должное содержание зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, а также мест захоронения.
Следует рекомендовать представительным органам субъектов Российской Федерации принять положения, предусматривающие, что при исчислении сумм налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц, подлежащих зачислению в соответствующий бюджет, фактически полученные налогоплательщиком доходы (прибыль) уменьшаются на суммы, перечисленные на цели, которые отвечают статье 2 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". При этом, когда речь идет о налоге на прибыль, может устанавливаться тот или иной предельный размер благотворительного пожертвования, вычитаемого из облагаемой налогом прибыли.
2.3 Неналоговые формы поддержки Третьего сектора
Большую роль в развитии некоммерческого сектора и решении с его помощью социальных проблем регионов способны играть не только налоговые, но также и неналоговые льготы. Весьма эффективно они применяются, в частности, в Москве по отношению к благотворительным организациям.
Благотворительная деятельность в Москве поощряется преимущественным предоставлением в аренду помещений и выделением земельных участков, применением упрощенной процедуры продления лицензий для организаций, которые занимаются деятельностью, подлежащей лицензированию, и льготами по арендной плате и коммунальным услугам. При определенных условиях благотворительные организации освобождаются от арендной платы за помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, оплачивают услуги связи по тарифам, предусмотренным для населения, оплачивают коммунальные услуги по тарифам, установленным для бюджетных организаций.
Целесообразно, чтобы льготное предоставление помещений стало общей практикой в отношении благотворительных организаций всех допускаемых законом форм, а также тех учреждений, фондов, общественных объединений и автономных некоммерческих организаций, которые преследуют исключительно образовательные, культурные, научные цели, либо цели охраны и укрепления здоровья граждан, защиты их прав и свобод.
В то же время для всех некоммерческих организаций следует рекомендовать льготу, заключающуюся в предоставлении права оплачивать коммунальные услуги по тарифам, установленным для бюджетных организаций.
Поддержка функционирования и развития независимых некоммерческих организаций может осуществляться и в форме предоставления им субсидий. Они не обусловливаются заключением договора на реализацию тех или иных программ, выполнение работ, а предоставляются на осуществление и совершенствование уставной деятельности данных организаций.
Такая форма используется, например, в городе Омске. Постановлением главы городского самоуправления утверждено специальное
“Положение о порядке предоставления субсидий на организационно-методическое обеспечение деятельности детских и молодежных общественных объединений города Омска” (Приложение II.17). Субсидии из городского бюджета могут выделяться для оплаты лишь определенных видов расходов молодежных и детских объединений: на услуги связи, подготовку и тиражирование информационных материалов, обучение кадров, проведение конференций и семинаров и т.п. Необходимыми условиями получения субсидии являются: работа в течение, как минимум, года с момента регистрации и представление информации о деятельности объединения.
Приоритет в получении субсидий имеют объединения, деятельность которых в наибольшей мере соответствует приоритетным направлениям государственной молодежной политики в городе Омске. Но проектов и программ будущей деятельности представлять не требуется, нужны лишь обоснование и расчет финансовых расходов на организационно-методическую деятельность. Таким образом, субсидии имеют стимулирующий характер для развития деятельности молодежных и детских объединений.
В Оренбургской области законом “О государственной молодежной политике в Оренбургской области”, принятом в 1995 г. (Приложение II.10), предусматривается возможность предоставления вновь созданным молодежным организациям в первый год их деятельности разовых безвозвратных субсидий за счет средств соответствующего бюджета, либо внебюджетных фондов. Данный закон также предоставляет право государственным органам и органам местного самоуправления безвозмездно передавать молодежным организациям здания, сооружения и иное имущество, необходимое для осуществления их уставных задач.
Могут быть названы и другие примеры неналоговой поддержки независимых некоммерческих организаций государственными и муниципальными органами (приложения II.3, II.4, II.9, II.16). Такая поддержка сегодня весьма разнообразна и осуществляется не только в указанных, но и в иных формах. Так постановлением Главы администрации Краснодарского края (Приложение II.4) предусмотрена, в частности, информационная поддержка общественных организаций потребителей.
3. ПРИВЛЕЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИЙ ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА К РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ
3.1. Третий сектор и цели государственных и муниципальных социальных программ
Прямое финансирование деятельности независимых некоммерческих организаций со стороны органов государственной власти и местного самоуправления оправдано главным образом в той мере, в какой оно служит объединению усилий в решении наиболее насущных социальных задач. На практике это достигается в рамках федеральных, региональных и муниципальных социальных программ. По своей целевой направленности такие программы связаны с предоставлением социальной помощи населению и с поддержкой отраслей социально-культурной сферы (здравоохранения, образования, культуры).
В политике органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения в период радикальных экономических и политических преобразований можно выделить три главных направления:
1) оказание "неотложной социальной помощи";
2) социальная реабилитация;
3) профилактика социальных проблем.
Независимые некоммерческие организации способны играть значительную роль в реализации социальной политики федеральных, региональных и местных органов власти в рамках каждого из этих трех направлений. Социальная политика должна сочетать и балансировать финансирование государством определенных социальных услуг с мобилизацией и включением общественных инициатив. Участие независимых некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ как раз и позволяет решить эту задачу. Организации Третьего сектора обладают таким важным преимуществом перед государственными и муниципальными организациями,
как привлечение добровольцев, разработка и реализация инновационных проектов решения социальных проблем.
Наиболее развернутый перечень целей социальной политики государства в современных условиях сформулирован в "Программе социальных реформ на 1996-2000 гг.", которая в ноябре 1996 г. была принята Правительством РФ. Можно указать следующие цели указанной программы, в достижение которых заметный вклад способны внести организации Третьего сектора.
Оказание "неотложной социальной помощи":
- оказание помощи социально слабо защищенным группам населения (пожилым гражданам, инвалидам, детям-сиротам и другим);
- развитие сети различных видов организаций социального обслуживания населения (центры комплексного социального обслуживания, организации социального обслуживания семьи и детей, специализированной социальной помощи на дому и др.);
- поддержка обустройства социально слабо защищенных вынужденных переселенцев.
Социальная реабилитация:
- социальная реабилитация инвалидов;
- создание условий для интеграции в активную гражданскую жизнь лиц, уволенных с военной службы, членов семей погибших военнослужащих;
- развитие новых социальных технологий поддержки семьи, в том числе консультативных услуг по выходу из кризисных ситуаций, социально-психологической адаптации к новым условиям;
- социальная реабилитация пострадавших от насилия;
- создание системы социальной адаптации и реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей с ограниченными возможностями.
Профилактика социальных проблем:
- разработка и реализация программ, направленных на расширение занятости для отдельных социальных групп населения: молодежи, женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов;
- решение проблем детской безнадзорности, профилактики безнадзорности, наркомании и правонарушений несовершеннолетних, "социального сиротства", социальной помощи лицам без определенного места жительства;
- расширение государственной поддержки новых форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения;
- обеспечение условий полноценного вхождения в общественную жизнь и активного участия в ней молодежи;
- усиление профилактики социального неблагополучия.
Цели политики государства по отношению к отраслям социально-культурной сферы прямо предусматривают поддержку деятельности негосударственных (независимых) организаций образования, культуры, здравоохранения.
Программа социальных реформ определяет в качестве задачи государственной политики содействие развитию сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственных. Закон РФ "Об образовании" устанавливает право негосударственных общеобразовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ (пункт 7 статьи 41 указанного закона).
В Федеральной целевой программе "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 годы)", получившей статус Президентской программы, в числе приоритетных задач указывается всемерное содействие развитию как государственных, так и негосударственных организаций культуры.
Программа социальных реформ предусматривает создание конкурентной среды среди лечебно-профилактических учреждений независимо от форм собственности.
Независимые некоммерческие организации могут также внести значительный вклад в достижение целей государственных и муниципальных программ, связанных с развитием науки, осуществлением природоохранной деятельности, благоустройством территории, содержанием жилищного хозяйства.
Когда речь заходит о поддержке и сотрудничестве органов государственной власти и местного самоуправления с независимыми некоммерческими организациями, нередко можно услышать такое мнение: в условиях бюджетного кризиса, когда средств не хватает даже для своевременной выплаты заработной платы работникам государственных и муниципальных учреждений, наивно рассчитывать на бюджетное финансирование независимых некоммерческих организаций. Между тем на практике органы власти в ряде регионов уже имеют опыт финансирования программ, реализуемых благотворительными организациями.
В условиях экономического кризиса, с одной стороны, растет потребность населения в различных социальных программах. С другой стороны, чрезвычайно жестко ставится вопрос о том, что нуждается в поддержке общества, а что нет, и что следует финансировать и поддерживать в первую очередь. В такой ситуации особое значение приобретают проблемы эффективного распределения и использования средств, направляемых на социальные цели. Деятельность независимых некоммерческих организаций как раз и может обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств.
Как свидетельствует зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях гораздо лучше справляются с предоставлением таких социальных услуг, как уход за престарелыми и инвалидами, помощь бездомным, лечение от алкоголизма и наркомании, предоставление социально-психологической помощи, социальная реабилитация и др. Государство, местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социально значимых услуг, но заключают контракты на их предоставление с независимыми некоммерческими организациями. Естественно, на конкурсной основе. Как правило, это обеспечивает лучшее удовлетворение запросов потребителей и меньшие затраты.
Как уже говорилось во введении к данной книге, возможны три основные формы участия независимых некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных социальных программ:
1) координация деятельности и совместная разработка программ;
2) размещение заказа на выполнение социальных услуг;
3) поддержка проектов и программ независимых некоммерческих организаций в рамках государственных и муниципальных программ.
3.2. Координация деятельности и совместная разработка программ
Органы государственной власти и местного самоуправления привлекают независимые некоммерческие организации к процессу разработки государственных и муниципальных социальных программ и обеспечивают координацию направлений своей деятельности и деятельности государственных и муниципальных социально-культурных учреждений с программами благотворительных и других видов некоммерческих организаций.
Организационными механизмами, обеспечивающими решение этих задач, могут быть:
- проведение обсуждений проектов социальных программ в органах исполнительной власти с приглашением на эти обсуждения представителей Третьего сектора;
- проведение слушаний по проектам социальных программ в органах представительной власти с приглашением на эти обсуждения представителей Третьего сектора;
- направление проектов социальных программ на экспертизу в ассоциации, объединяющие независимые некоммерческие организации;
- создание при органах власти рабочих групп по подготовке программ и их отдельных разделов, включение в эти группы представителей Третьего сектора;
- проведение конкурсов на разработку концепций региональных и муниципальных целевых социальных программ, подпрограмм, разделов программ, участие в которых могут принять и независимые не-
коммерческие организации; гласное подведение итогов конкурсов, создание рабочих групп по подготовке соответствующих программ, составленных на паритетной основе из представителей органов власти и организаций или граждан - победителей конкурсов;
- создание советов программ, обеспечивающих координацию деятельности различных государственных и независимых организаций по реализации соответствующих программ, контроль за ходом их выполнения; включение в эти советы представителей Третьего сектора.
Смысл активного привлечения независимых некоммерческих организаций к обсуждению, разработке государственных и муниципальных программ и их координации с программами, самостоятельно осуществляемыми этими организациями, состоит в следующем. Открывается возможность для появления нетрадиционных решений социальных проблем, предложений по более рациональному и эффективному использованию ресурсов и государства и Третьего сектора, а также в установлении и укреплении обратной связи между государством и гражданским обществом, что является необходимым условием достижения социально-политической стабилизации.
3.3. Размещение заказа на выполнение социальных услуг
При обсуждении вопросов, связанных с прямым финансированием независимых некоммерческих организаций органами государственной власти и местного самоуправления, все более часто применяется понятие “социальный заказ”. Но значение этого термина еще не устоялось.
В проекте Федерального Закона "О государственном социальном заказе", подготовленном в Государственной Думе в 1995 г., государственный социальный заказ определяется как "механизм реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального уровня и уровня местного самоуправления, определяемых социальными программами. Государственный социальный заказ обеспечивается за счет бюджетных и внебюджетных источников, привлекаемых для решения социально значимых проблем". 11 А в доработанном проекте этого же закона, обсуждавшемся в феврале 1997 г. на парламентских слушаниях, государственный социальный заказ определяется как “поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней”.
Говоря о реализации государственных и муниципальных социальных программ и о размещении на их основе “социального заказа”, нужно учитывать существование двух существенно отличающихся друг от друга организационно-финансовых механизмов.
Первый механизм - это формирование и размещение заказа на выполнение услуг (реализацию мер, проведение мероприятий), перечень, содержание и объемы которых могут быть четко определены исходя из целей соответствующей программы. Органы государственной власти или местного самоуправления, ответственные за разработку и выполнение программы, знают, что требуется сделать, формулируют это в виде заказа и размещают его на конкурсной основе. Такой механизм наиболее уместен для решения задач по оказанию “неотложной социальной помощи”, реализации прав граждан на получение бесплатного образования и медицинской помощи и других, где задачи социальной политики могут быть сформулированы в виде однозначных требований к способам их решения.
Второй механизм применяется в ситуации, когда цели программы не определяют однозначно, какие меры лучше осуществить для их достижения. Решение задач социальной реабилитации и профилактики социальных проблем, развития культуры, содействия инновациям в образовании очень трудно, а то и просто бессмысленно конкретизировать в виде конкретных мероприятий, если не опираться на предложения, проекты, программы тех, кто этими задачами готов непосредственно заниматься. Конкретные, однозначно понимаемые задачи социальной политики и мероприятия, поддерживаемые государством в указанных областях, не могут и не должны однозначно детерминироваться ни теоретическими конструкциями, сколь бы основательными они не являлись, ни представлениями работников органов власти, сколь бы образованными они не были.
Здесь необходима организация конкурсного отбора проектов и программ, отвечающих задачам социальной политики государства и предлагающих конкретные пути их решения. Отобранные проекты включаются как составные части в соответствующую государственную (муниципальную) программу и получают необходимую поддержку. Только после этого возникают отношения “заказа”, когда с авторами отобранных проектов заключаются контракты на их реализацию. В отличие от первого механизма, предметом заказа служат мероприятия, предложенные самими исполнителями и отобранные в результате конкурса.
Первый из этих двух разных организационно-финансовых механизмов будем называть механизмом размещения заказа на выполнение социальных услуг, или механизмом социального заказа в узком смысле слова.
Второй - механизмом поддержки проектов и программ.
Размещение заказа на выполнение социальных услуг - это механизм реализации в условиях рыночной экономики социальных гарантий государства населению. Такие гарантии содержатся в Конституции Российской Федерации, федеральных, региональных и местных законах и нормативных актах. Предоставление социальных услуг населению в нашей стране в течение длительного времени выполнялось государственными учреждениями. В последние годы этим стали заниматься и независимые некоммерческие организации. В условиях рыночной экономики обязательства государства по обеспечению социальных гарантий и бюджетное финансирование предоставления соответствующих услуг совсем не тождественны необходимости использования только государственных и муниципальных учреждений для предоставления этих услуг.
Последовательность формирования заказа
на выполнение социальных услуг
Для эффективного использования бюджетных средств и обеспечения качественного предоставления населению социальных услуг необходимо:
1) максимально четко и по возможности однозначно сформулировать, предоставление каких видов услуг, кому именно, в каком объеме, какого качества должно финансироваться из бюджетных средств;
2) сбалансировать вышеуказанные характеристики с бюджетными возможностями и определить масштабы и условия предоставления вышеуказанных услуг и размеры ассигнований из соответствующих бюджетов;
3) определить организации, способные предоставить населению такие услуги, обеспечив требуемое их качество и количество.
“Программа социальных реформ на 1996-2000 гг.” предусматривает разработку и утверждение государственных стандартов, устанавливающих основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Такие стандарты станут основой для социальной политики органов власти всех уровней. Но устанавливать подобные стандарты на местном уровне можно и нужно, не дожидаясь принятия общегосударственных стандартов.
Если не на словах, а на деле хотеть обеспечить адресную социальную помощь и добиться эффективного использования средств, выделяемых на социальные цели, то для этого и нужно четко и однозначно определить перечень финансируемых из местного бюджета социальных услуг, их количественные и качественные характеристики и условия получения. Выполнение такой работы как раз и будет означать формирование заказа на социальное обслуживание определенных групп населения.
Выполнение первого и второго из перечисленных выше шагов - это есть формулирование органами власти заказа на выполнение социальных услуг. Третий шаг - это размещение данного заказа.
Организация конкурса
Бюджетное финансирование социального заказа совсем не означает, что этот заказ в полном объеме должны реализовывать государственные и (или) муниципальные учреждения. Целесообразно предусмотреть конкурсное распределение имеющихся средств для его выполнения. То есть, провести конкурс на право реализации заказа в целом или его отдельных частей. Это позволит выбрать тех, кто эффективнее и качественнее справится с выполнением сформулированного социального заказа.
За счет конкурсного размещения заказа органы государственной власти и местного самоуправления получают возможность определить организации, способные лучше выполнить социальный заказ. Лучше означает выполнение заказа при меньшем объеме финансирования, по сравнению с первоначально планируемым, что экономит государству средства, либо предоставление за те же деньги большего объема услуг или обеспечение более высокого их качества. Как раз независимые некоммерческие организации могут оказаться более эффективными, чем государственные и муниципальные учреждения, и тем самым обеспечат более эффективное использование государственных средств.
Для проведения конкурса заказ на выполнение социальных услуг может быть разбит на несколько составных частей, каждая из которых становится предметом самостоятельного конкурса. В условиях конкурса должны быть перечислены объемы требуемых услуг, требования к качеству и условиям их предоставления, предельные объемы финансирования заказа за счет бюджетных средств. В качестве ресурсного обеспечения реализации социального заказа могут также выступать предоставление льгот по местным налогам, по плате за аренду муниципального имущества и за коммунальные услуги.
В конкурсе должны получить право принять участие как государственные (муниципальные), так и независимые некоммерческие организации.
Критерии определения победителей должны быть четко сформулированы и сообщены при объявлении конкурса. В качестве таких критериев могут выступать:
А) стоимость выполнения социального заказа;
Б) предоставление большего объема услуг по сравнению с тем, который определен в условиях конкурса;
В) предоставление услуг более высокого качества по сравнению с требованиями, определенными в условиях конкурса.
С организациями, выигравшими конкурс, заключается контракт на реализацию социального заказа.