Программа "Поддержка Общественных Инициатив", Центр за Демократию государство и негосударственные
| Вид материала | Программа |
- Информационный бюллетень, Программа "Поддержка общественных инициатив", М. Сентябрь, 484.34kb.
- Горяева Серия «социальные технологии», 764.25kb.
- Поддержка общественных инициатив в области демократических и экономических реформ, 1345.97kb.
- Г. Н. Новгорода И. Б. Тарасова 2011 г. Положение о проведении городского конкурс, 132.21kb.
- Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования и просвещения, 110.12kb.
- Второй Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования, 82.74kb.
- Ассоциация сибирских и сибирский центр поддержки и дальневосточных городов общественных, 711.67kb.
- Государство и общественный сектор, 25.98kb.
- Введение, 1025.5kb.
- Отчет центра культурных инициатив за 2010 год Содержание, 254.95kb.
Таблица. Число организаций по секторам экономики.
| | Число на 01/01/95 единиц | В % к итогу | Число на 01/01/96 единиц | В % к итогу |
| Общее число юридических лиц | 1946276 | 100.0 | 2249531 | 100.0 |
| Первый сектор: государственные и муниципальные организации, в том числе | 495710 | 25.5 | 520018 | 23.1 |
| коммерческие организации | 306982 | 15.8 | 328538 | 14.6 |
| некоммерческие организации | 188728 | 9.7 | 191480 | 8.5 |
| Второй сектор: негосударственные коммерческие организации | 1348802 | 69.3 | 1579064 | 70.2 |
| Третий сектор: независимые некоммерческие организации, в том числе: | 101764 | 5.2 | 150449 | 6.7 |
| Общественные и религиозные организаци  и, их учреждения | 46149 | 2.4 | 85824 | 3.8 |
| Фонды | 3549 | 0.2 | 4103 | 0.2 |
| Потребительские кооперативы | 44375 | 2.3 | 51631 | 2.3 |
| Другие некоммерческие организации | 7691 | 0.4 | 8891 | 0.4 |
Источник: Госкомстат РФ.
1) макроэкономическая ситуация и проводимая правительством политика финансовой стабилизации и сокращения бюджетного дефицита;
2) давление нескольких хорошо организованных групп специальных интересов (религиозные организации, творческие союзы, организации инвалидов), направленное на получение и сохранение групповых налоговых льгот;
3) установление и использование отдельными организациями политических и экономических связей с руководителями исполнительных органов власти с целью получения индивидуальных налоговых и таможенных льгот, финансовой поддержки и других преференций.
Вместе с тем сделаны серьезные позитивные шаги по некоторым направлениям поддержки развития Третьего сектора. Это относится прежде всего к формированию правовой базы, регулирующей создание и деятельность некоммерческих организаций.
1.2. Правовое положение некоммерческих организаций
Правовую основу функционирования Третьего сектора в России составляют прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Большое значение имеют также федеральные законы "Об общественных объединениях " и "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"5.
Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает два признака некоммерческой организации. Во-первых, она не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Во-вторых, некоммерческая организация не распределяет прибыль между лицами, участвующими в этой организации.
Согласно Закону "О некоммерческих организациях", они могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы.
Российское законодательство допускает создание некоммерческих организаций в разнообразных формах. Правовая форма организации характеризует прежде всего специфику имущественных отношений между организацией и ее учредителями, но во внимание принимаются и другие обстоятельства, а именно: конкретные цели и содержание деятельности. Приведем перечень важнейших форм некоммерческих организаций, предусмотренных Гражданским кодексом и Законом "О некоммерческих организациях", и укажем ключевые особенности каждой из форм. Перечень включает потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Потребительский кооператив представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Создание потребительского кооператива осуществляется на основе объединения имущественных паевых взносов участников. Потребительские кооперативы широко распространены в нашей стране. Это, например, гаражные, дачные кооперативы и т.д.
Общественные и религиозные организации, как и кооперативы, являются добровольными объединениями своих членов. Но объединяться в общественные и религиозные организации могут только граждане, а не юридические лица. Кроме того, согласно закону, такие организации создаются для удовлетворения только духовных и иных нематериальных потребностей своих членов. Причем члены общественных и религиозных организаций не сохраняют каких-либо прав на передаваемое этим организациям имущество, в том числе на членские взносы. Правоотношения, связанные с созданием общественных организаций, регулируются главным образом упомянутым Законом "Об общественных объединениях".
Фонд. Термин "фонд" используется в нашей стране в различных значениях. До принятия нового Гражданского кодекса и Закона "О некоммерческих организациях" фондами были названы многие финансовые институты, созданные с целью получения прибыли и имеющие, например, статус акционерных обществ. Однако, согласно названным законам, фонд как особая форма некоммерческой организации, естественно, не имеет права распределять прибыль. Фонд не имеет членства, создается на основе добровольных имущественных взносов, причем его учредители утрачивают все права на переданное фонду имущество. Фонд призван преследовать социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
С точки зрения имущественных правоотношений есть много общего между фондом и автономной некоммерческой организацией. Но последняя создается с целью предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права и т.д. Что же касается фондов, то их функция состоит скорее в том, чтобы аккумулировать денежные средства и предоставлять гранты, пособия и т.п. Фонд призван заниматься прежде всего распределением, а автономная некоммерческая организация - производством. Например, уместно создание негосударственных некоммерческих пенсионных фондов, и в то же время независимую школу или больницу целесообразно создавать в форме автономной некоммерческой организации. Впрочем, в настоящее время разграничение, о котором идет речь, проведено в российском законодательстве недостаточно четко.
Основные особенности такой формы, как некоммерческое партнерство, заключаются в том, что такая организация создается для содействия ее членам в достижении некоммерческих целей, причем при выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член может получить часть имущества. Иными словами, вложения в некоммерческое партнерство не безвозвратны, что отличает эту форму от других форм некоммерческих организаций. Введение формы некоммерческого партнерства призвано сделать создание организаций Третьего сектора более привлекательным и менее рискованным для граждан и юридических лиц. В то же время закон предусматривает, что член некоммерческого партнерства не может получить из него больше средств, чем вложил. Иными словами, получение членом партнерства прибыли не допускается, ибо иное противоречило бы природе некоммерческой организации.
Учреждение представляет собой некоммерческую организацию, находящуюся в собственности своего учредителя. Собственник полностью или частично финансирует учреждение и при необходимости несет ответственность по его обязательствам. В то же время учреждение выполняет задания собственника и находится у него в административной подчиненности. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем некоммерческие организации других форм. Большинство учреждений принадлежат государству или муниципалитетам и, следовательно, не относятся к Третьему сектору. Однако собственником учреждения, например учебного заведения, созданного в данной форме, может быть и частное лицо, а также негосударственная организация, например, общественная или религиозная.
Объединения юридических лиц создаются для координации предпринимательской деятельности своих членов, а также представления и защиты их общих интересов. Эта форма уместна, например, для организаций, специализирующихся на осуществлении лоббистской деятельности.
Закон "О некоммерческих организациях" детально регулирует вопросы создания, реорганизации и ликвидации этих организаций. Существенно, в частности, что при ликвидации некоммерческой организации ее имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, должно, как правило, направляться на цели, ради которой организация была создана. Исключения из этого правила, в том числе обращение остатка имущества в доход государства, возможны лишь в отдельных случаях, специально оговариваемых федеральными законами.
1.3. Управление и контроль в некоммерческих организациях
До недавнего времени российское законодательство не определяло четких требований к управлению некоммерческими организациями, в результате чего многие из них фактически контролировались собственным персоналом и в огромной степени ориентировались на максимизацию заработков. Ныне этот недостаток в основном исправлен. Закон "О некоммерческих организациях" предусматривает образование коллегиальных высших органов управления для большинства форм некоммерческих организаций и, что наиболее существенно, фиксирует перечень вопросов, которые вправе решать только такой орган. Среди этих вопросов можно указать, например, определение приоритетных направлений деятельности организации, принципов формирования и использования ее имущества, образование исполнительных органов организации и досрочное прекращение их полномочий, утверждение финансового плана, годового отчета и годового бухгалтерского баланса. Для фондов обязательным является создание попечительского совета.
Члены высшего органа управления некоммерческой организации не вправе получать от нее вознаграждение за выполнение своих функций, за исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе этого органа.
Закон обязывает некоммерческие организации вести бухгалтерский учет и статистический учет, предоставлять необходимую информацию налоговым органам, собственным учредителям и иным лицам. Разме-
ры и структура доходов и имущества некоммерческой организации, а также сведения о ее расходах, численности работников и волонтеров, оплате труда не могут быть предметом коммерческой тайны.
Российское законодательство возлагает на государство ответственность и наделяет его полномочиями контролировать деятельность некоммерческих организаций. Если организация совершает действия, не согласующиеся с ее некоммерческим статусом, ей может быть вынесено письменное предупреждение органом, который ее зарегистрировал, либо прокурор может внести представление об устранении нарушений. Если таких предупреждений или представлений было более двух, возможно возбуждение судебного дела о ликвидации некоммерческой организации.
1.4. Благотворительные организации
Особый род некоммерческих организаций составляют благотворительные организации. На них распространяются все положения Закона "О некоммерческих организациях", но в то же время по отношению к ним действует также специальный Закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Смысл его состоит в том, чтобы предъявить к благотворительным организациям несколько более жесткие требования, чем к прочим некоммерческим, но тем самым создать предпосылки для предоставления им дополнительных преимуществ, в частности налоговых льгот.
Закон определяет благотворительную деятельность как добровольную деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Гарантировано право свободно заниматься благотворительной деятельностью индивидуально, или объединившись, с образованием или без образования с этой целью специальных организаций. Если для осуществления благотворительной деятельности создается негосударственная некоммерческая организация, она получает статус благотворительной. Такая организация может заниматься благотворительной деятельностью в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц.
Любая благотворительная организация должна иметь коллегиальный высший орган управления, члены которого выполняют свои обязанности в качестве добровольцев. В составе высшего коллегиального органа может быть не более одного работника исполнительных структур организации. Члены высшего органа управления благотворительной организацией и ее должностные лица не вправе занимать штатные должности в администрации коммерческих или некоммерческих организаций, учрежденных при участии этой благотворительной организации.
Законом установлен целый ряд специфических ограничений на использование имущества организаций, созданных в благотворительных целях. В частности, эти организации не имеют права использовать свои средства для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний. На оплату труда своего административно-управленческого персонала организация может затрачивать не более 20 % общей суммы средств, расходуемых ею за финансовый год. За исключением особых случаев, оговоренных Законом, не менее 80 % каждого благотворительного пожертвования должно быть израсходовано организацией на ее основные цели в срок не более года с момента получения данного пожертвования. Это требование введено, поскольку ранее была широко распространена практика помещения очень значительной части пожертвований в банковские вклады и ценные бумаги. Учредитель благотворительной организации не может приобрести у нее или продать ей какие-либо товары либо услуги на условиях, более выгодных, чем в сделках с другими лицами.
1.5. Регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих организаций
В условиях сокращения реальных доходов населения, сильного налогового пресса, заставляющего предприятия скрывать получаемые доходы и неразвитости традиций меценатства, особую значимость для некоммерческих организаций приобретают доходы от их собственной
предпринимательской (коммерческой) деятельности. В России, как и в других странах центральной и восточной Европы, вопросы регулирования такой деятельности стали предметом широких дискуссий6.
До 1995 г. предпринимательская деятельность некоммерческих организаций в России никак не ограничивалась. Многие организации стали в качестве источника доходов развивать коммерческую деятельность, не связанную с основными декларированными целями организаций. В основном это торгово-посреднические операции. По данным опроса 157 некоммерческих организаций в 5 регионах России, проведенного О.Алексеевой в 1994-1995 гг., 14% некоммерческих организаций непосредственно реализуют свои услуги населению за плату, и 35,6% организаций занимаются другими видами коммерческой деятельности7.
Отсутствие регулирования предпринимательской деятельности некоммерческих организаций вызвало многочисленные злоупотребления. Предметом обсуждения в средствах массовой информации стало множество случаев, когда "под крышей" благотворительных организаций развертывалась серьезная коммерческая деятельность, доходы от которой в очень малой степени служили для реализации основных целей организаций, определенных в их уставах.
В процессе обсуждения проектов закона о благотворительной деятельности и закона о некоммерческих организациях высказывалось такое мнение: может быть стоит вообще запретить некоммерческим организациям заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью? Однако подобное решение было бы неверным в условиях переходного периода. Сейчас для многих некоммерческих организаций занятие предпринимательской деятельностью является необходимым условием выживания.
В новом Гражданском Кодексе, вступившем в действие в 1995 г., такая деятельность была ограничена. Появилась запись о том, что некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы и соответствующую этим целям. Но такая правовая норма является довольно расплывчатой и оставляет трактовку соответствия или несоответствия предпринимательской деятельности целям некоммерческой организации фактически на усмотрение налоговых органов, осуществляющих контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций. Следует, правда, отметить, что на практике налоговые органы были больше озабочены другим вопросом: в полном ли объеме некоммерческие организации уплачивают налог на прибыль от предпринимательской деятельности. Если налог уплачивается правильно, то вопрос о соответствии или несоответствии тех или иных видов деятельности целям создания организации, как правило, не поднимается.
В Законе “О некоммерческих организациях”, принятом в конце 1995 г., вышеуказанный принцип был уточнен. Закон содержит положение, что предпринимательской деятельностью, служащей достижению целей, ради которых создана некоммерческая организация, и соответствующей этим целям, признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания организации. К разрешенной предпринимательской деятельности отнесено также приобретение и реализация долей, паев, ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах, если доходы от них используются в порядке, не противоречащем требованиям данного закона (требованиям, предъявляемым к общему порядку управления и хозяйствования некоммерческих организаций).
1.6. Налоговая политика
Налоговая политика слабо стимулировала развитие Третьего сектора. В странах с рыночной экономикой налоговая политика обычно дифференцирована по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям. В России льготы предоставлялись в зависимости от отраслевой принадлежности организаций и источников их финансирования. Наибольшие налоговые льготы существуют для организаций инвалидов и религиозных организаций. Значительные налоговые льготы предоставлены организациям народного образования и культуры. При этом государственные некоммерческие организации имеют больше налоговых льгот, чем организации Третьего сектора.
Для негосударственных некоммерческих организаций были установлены следующие налоговые льготы.
Освобождены от налога на прибыль:
- религиозные организации;
- общественные организации инвалидов;
- творческие союзы;
- общественные объединения охотников и рыболовов-любителей;
- музеи, библиотеки, филармонические коллективы (льгота действовала в период с 1993 по 1995 гг.);
- образовательные организации (средства, заработанные образовательными организациями, не подлежат налогообложению, только если направляются на осуществление их основной деятельности).
Не облагаются налогом на добавленную стоимость:
- товары и услуги, реализуемые общественными организациями инвалидов;
- медицинские услуги;
- услуги по уходу за больными и престарелыми;
- услуги религиозных организаций;
- образовательные услуги;
- услуги учреждений культуры.
Доходы от других видов деятельности некоммерческих организаций не освобождены от налога на добавленную стоимость.
От платы за землю освобождены:
- учреждения культуры;
- организации физической культуры и спорта, туризма;
- некоммерческие организации образования и здравоохранения, которые финансируются за счет бюджетных средств;
- детские оздоровительные учреждения;
- научно-исследовательские учреждения.
Не облагается налогом имущество:
- используемое исключительно для нужд образования и культуры;
- религиозных организаций;
- общественных организаций инвалидов;
- национально-культурных обществ;
- общественных объединений, не занимающихся предпринимательской деятельностью;
- научно-исследовательских институтов.
Предприятиям, перечисляющим средства социально-культурным учреждениям и на благотворительные цели, были предоставлены налоговые льготы, но небольшие. До 1992 г. сумма облагаемой налогом прибыли уменьшалась на величину соответствующих взносов, но не более чем на 1% от общего ее размера. С 1992 г. этот предел был увеличен - до 2%, а с 1993 г. - до 3%. Между тем, как показывает мировой опыт, для действенного стимулирования меценатства льготы должны составлять 5-10%. В российском законодательстве льгота по налогу на прибыль в размере 5% была введена с 1994 г., но для пожертвований только государственным организациям культуры, а также творческим союзам и благотворительным фондам, созданным для помощи в преодолении последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции.
С конца 1995 г. правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот. В применении к некоммерческим организациям это выражается в отмене ряда льгот по налогообложению осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Так, в 1993-1995 гг. библиотеки, музеи, филармонические коллективы были освобождены от налога на прибыль. С января 1996 г. действие этой льготы ограничено только прибылью, полученной от основной деятельности данных учреждений, причем из их числа исключены негосударственные организации. В 1991-1995 гг. не облагалась налогом прибыль коммерческих организаций, находящихся в собственности благотворительных фондов и творческих союзов и направляемая на осуществление уставной деятельности данных некоммерческих организаций. С 1996 г. такая льгота осталась только для предприятий, принадлежащих творческим союзам.
Интересен тот избирательный подход, который был применен при сокращении льгот. Отчетливо прослеживается принцип: чем лучше организованы группы специальных интересов для осуществления коллективных действий, тем больше льгот для них сохранено.
В конце 1996 г. Государственная Дума внесла по предложению Правительства новые изменения в налоговое законодательство. Они, в отличие от изменений, произведенных годом раньше, более последовательны, специфицированы (затрагивают не все доходы от предпринимательской деятельности некоммерческих организаций), не носят столь явного дискриминационного характера. Освобождение от налога на добавленную стоимость на товары и услуги, производимые и реализуемые общественными организациями инвалидов, теперь не распространяется на подакцизные товары, минеральное сырье и полезные ископаемые. Освобождение от налога на прибыль религиозных объединений и общественных организаций инвалидов, а также льготы по налогообложению прибыли принадлежащих или созданных этими организациями предприятий теперь не распространяются на прибыль, полученную от производства и реализации подакцизных товаров, минерального сырья и полезных ископаемых.
Итак, особенностью налоговой политики в России в переходный период было отсутствие четкого различения форм юридических лиц, действующих в социальной сфере, предоставление льгот по отраслевому признаку, определенная дискриминация негосударственных некоммерческих организаций по сравнению с государственными некоммерческими организациями. Отчасти это объяснялось тем, что вплоть до 1995 г. правовое положение некоммерческих организаций не было четко определено. Соответственно коммерческий и некоммерческий сектора в отраслях социально-культурной сферы не были четко разграничены. "Крыша" некоммерческих организаций могла использоваться и во многих случаях, действительно, использовалась коммерческими структурами для уклонения от налогообложения.
С введением в действие с января 1995 г. первой части нового Гражданского Кодекса и принятием в 1995 г. закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и закона "О некоммерческих организациях" были обеспечены необходимые правовые условия для оформления некоммерческого сектора в экономике, его развития и проведения по отношению к нему целенаправленной, точно сфокусированной государственной политики. Общий принцип отношения государства к некоммерческому сектору в демократических странах с развитой рыночной экономикой состоит в следующем: налоговые льготы, поддержка - в обмен на определенные ограничения в деятельности некоммерческих организаций и их "прозрачность". Ограничения и “прозрачность” служат гарантиями того, что некоммерческие организации не отклонятся в своей деятельности от социально значимых целей, ради которых они создавались.
Принятые в России законы содержат ограничения на деятельность некоммерческих организаций разных видов и определяют порядок контроля за соблюдением этих ограничений. Но новых налоговых льгот некоммерческие организации не получили. Наоборот, налоговая политика ужесточается. И обусловлено это стремлением правительства использовать все возможные средства для увеличения доходов бюджета, которые падают вследствие продолжающегося сокращения валового внутреннего продукта, развития бартерных связей, растущего умения экономических агентов скрывать свои доходы от налогообложения.
Предусмотренные законодательством дополнительные, по сравнению с ранее используемыми, формы контроля за работой некоммерческих организаций государством также пока не применяются. Финансовым и налоговым органам удобнее не прилагать лишние усилия по контролю за работой некоммерческих организаций, а просто лишать их налоговых льгот. С бюрократической точки зрения легче решить проблему злоупотреблений в некоммерческих организациях, пользующихся налоговыми льготами, путем простой отмены таких льгот, а не путем организации более эффективного контроля за тем, на какие цели организации используют свои доходы.
На развитии некоммерческого сектора в России сказываются не только частные, но и общие недостатки налогового законодательства. Уровень налогообложения юридических лиц очень высок. Трудно рассчитывать на рост объема благотворительных пожертвований при сегодняшней "удушающей" системе налогообложения. Таким образом, общие недостатки этой системы не только препятствуют экономическому развитию, но и, учитывая особую социальную роль Третьего сектора, являются тормозом на пути становления в России институтов гражданского общества.