Программа "Поддержка Общественных Инициатив", Центр за Демократию государство и негосударственные

Вид материала

Программа

Содержание 1.7. Финансирование государством некоммерческих организаций 2. Поддержка деятельности независимых некоммерческих организаций государст­венными и муниципальными органами

Подобный материал:

• Информационный бюллетень, Программа "Поддержка общественных инициатив", М. Сентябрь, 484.34kb.
• Горяева Серия «социальные технологии», 764.25kb.
• Поддержка общественных инициатив в области демократических и экономических реформ, 1345.97kb.
• Г. Н. Новгорода И. Б. Тарасова 2011 г. Положение о проведении городского конкурс, 132.21kb.
• Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования и просвещения, 110.12kb.
• Второй Открытый конкурс общественных инициатив в области экологического образования, 82.74kb.
• Ассоциация сибирских и сибирский центр поддержки и дальневосточных городов общественных, 711.67kb.
• Государство и общественный сектор, 25.98kb.
• Введение, 1025.5kb.
• Отчет центра культурных инициатив за 2010 год Содержание, 254.95kb.

1.7. Финансирование государством некоммерческих организаций

В условиях сокращения бюджетных доходов федеральные, региональные и местные власти в своей политике по отношению к социальной сфере отдавали приоритет сохранению существующей сети государственных некоммерческих организаций здравоохранения, образования, культуры и финансированию их деятельности. Вместе с тем средства местных бюджетов использовались по мере возможностей для экономической поддержки негосударственных некоммерческих организаций. По данным уже упоминавшегося опроса О.Алексеевой, 65% организаций получают субсидии от государства, причем для 6% организаций поступления из местных бюджетов являются единственным источником средств⁸.

Систематическое финансирование из государственного бюджета получали негосударственные образовательные учреждения. Принятый в 1992 г. закон "Об образовании" разрешил создание негосударственных образовательных учреждений, установил порядок их лицензирования и государственной аккредитации. В 1993г. работало уже 368 негосударственных школ, в 1996 г. их число достигло 540. Но это составляет лишь 0,8% от общего числа школ в стране⁹. Более интенсивно за последние три года росла сеть негосударственных вузов. В настоящее время они составляют 30% от общего числа вузов (244 из 817), однако обучается в них менее 5,5% всех студентов¹⁰.

Негосударственные образовательные учреждения, прошедшие государственную аккредитацию, получили право на бюджетное финансирование. Государственная аккредитация предполагает проверку качества работы как минимум после первого выпуска из данного учебного заведения. На начало 1996 г. прошли аккредитацию и в результате получили право на бюджетное финансирование 25% негосударственных школ и лишь несколько вузов. Размеры бюджетного финансирования устанавливаются на основе нормативов, определяемых в расчете на одного учащегося. Таким образом, финансирование производится пропорционально фактическому количеству обучающихся в данном образовательном учреждении, независимо от его статуса. Но с 1996 г. право на получение такого финансирования было сохранено только для тех негосударственных образовательных учреждений, которые предоставляют среднее образование.

2. ПОДДЕРЖКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАВИСИМЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ГОСУДАРСТ­ВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ


2.1. Налоговые льготы организациям Третьего сектора

Принципы предоставления льгот

Согласно статье 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", льготы по всем налогам применяются только в соответствии с действующим законодательством; запрещается предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Последняя оговорка не имеет отношения к некоммерческим организациям, поскольку статья 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях" однозначно запрещает предоставлять налоговые льготы в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим организациям материальную поддержку.

В то же время названный закон содержит конкретную характеристику принципов, на основе которых следует предоставлять льготы некоммерческим организациям. В соответствии с этими принципами во внимание должны приниматься, во-первых, цели, ради достижения которых созданы организации, и, во-вторых, их организационно-правовые формы. Например, специфическими налоговыми льготами могут поощряться организации, преследующие благотворительные, образовательные, культурные или иные общественно значимые цели. Вместе с тем несколько разная политика льгот может проводиться, например, по отношению к фондам, с одной стороны, и некоммерческим партнерствам, с другой.

Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливая налоговые льготы, должны следовать указанным принципам. Однако при их применении на местном уровне могут возникать специфические проблемы.

Допустим, например, что орган местного самоуправления считает целесообразным поощрить с помощью налоговых льгот развитие независимых некоммерческих организаций культуры. Однако на момент введения льготы в городе или районе существует только одна такая организация. Не будет ли льгота истолкована как введенная в индивидуальном порядке? Нарушение запрета на предоставление индивидуальных льгот не произойдет, если решение представительного органа будет сформулировано таким образом, что льгота автоматически распространяется на организации, которые могут возникнуть в будущем, при условии соответствия их деятельности тем конкретным целям, которые стимулируются льготой, и принадлежности этих организаций к поощряемой форме.

Вместе с тем следует еще раз подчеркнуть, что для избирательной "тонкой настройки" некоммерческой деятельности на детализированные цели больше подходят механизмы прямого финансирования, а не льготы. Применяя последние, имеет смысл охватывать большие группы организаций, дабы влиять на некоммерческий сектор в целом, либо его крупные составляющие.


Права региональных и местных органов

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать льготы по тем налогам, которые поступают в их бюджеты в части, подлежащей зачислению в данный бюджет. Например, налог на прибыль предприятий и организаций относится к числу федеральных, но большая часть этого налога зачисляется непосредственно в бюджеты субъектов Российской Федерации. Более того, законодательные (представительные) органы этих субъектов самостоятельно устанавливают ставки, по которым налог на прибыль взимается в их бюджеты. Федеральным законом установлены лишь предельные размеры этих ставок: 22 или 30 процентов в зависимости от особенностей плательщика.

При установлении конкретных ставок органы субъектов Российской Федерации могут вводить льготы, то есть полностью или

частично освобождать ту или иную группу организаций от соответствующих платежей. Разумеется, установленная таким образом льгота не распространяется на ту часть налога, которая подлежит зачислению в федеральный бюджет.

Аналогично обстоит дело с правом органов местного самоуправления устанавливать льготы по налогам республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов. Например, платежи по налогу на имущество предприятий подлежат зачислению равными долями, с одной стороны, в бюджет соответствующего субъекта Федерации, а с другой - в бюджет района или города по месту нахождения плательщика. Орган местного самоуправления вправе освободить некоммерческие организации от уплаты налога на имущество в части, которая подлежит зачислению в местный бюджет.


Опыт предоставления льгот

Рядом субъектов Российской Федерации уже введены существенные льготы по налогам для отдельных категорий некоммерческих организаций. Как правило, это общественные объединения инвалидов, ветеранов войны и труда, молодежные общественные объединения и благотворительные организации. Можно указать несколько применяемых на практике способов законодательного оформления таких льгот.

Первый - это предоставление таких льгот в рамках специальных законов об определенных формах, видах некоммерческих организаций. Впрочем, чаще такие законы лишь указывают на необходимость (целесообразность, возможность) налогового стимулирования соответствующих организаций. В качестве примеров таких законов могут быть названы Закон Оренбургской области “О государственной молодежной политике в Оренбургской области” (Приложение II.10), а также рассматриваемые ниже законы субъектов РФ о благотворительной деятельности.

Второй способ состоит в принятии специальных налоговых законов, предусматривающих льготы для определенных групп организаций Третьего сектора. Примером таких законов является рассматриваемый ниже Закон Санкт-Петербурга “О льготном налогообложении участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге” (Приложение II.12).

Третий способ - это включение организаций Третьего сектора в налоговый закон, иной налоговый правовой акт, предусматривающий установление льгот не только для таких, но и для других организаций региона. В качестве примера здесь может быть указан Закон Краснодарского края “О предоставлении льгот на 1996 год по платежам в краевой бюджет отдельным категориям налогоплательщиков” (Приложение II.2), а также Постановление Мэрии г. Новосибирска “О предоставлении льгот” (Приложение II.15).

Четвертый способ состоит в предоставлении льгот отдельным категориям независимых некоммерческих организаций в рамках региональных законов по видам налогов: налога на прибыль, налога на имущество предприятий и т.п. В качестве примера такого подхода может быть назван город Москва ( для иллюстрации в Приложении II.7 приведены извлечения из Закона города Москвы “О налоге на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы”).

Следует также добавить, что в некоторых случаях льготы устанавливаются на строго определенный период времени, в других же не ограничиваются фиксированным сроком.

Каждый из названных подходов имеет свои преимущества и недостатки, и выбор одного из них определяется, естественно, условиями конкретного региона. Вместе с тем следует обратить внимание на второй из названных подходов, поскольку его преимущества проявляются как раз на этапе становления Третьего сектора. Кроме того, на этом этапе, когда особенно важна стабильность налоговых условий, было бы целесообразным предоставлять налоговые льготы, не ограничивая сроки их действия, или же устанавливать эти льготы на относительно большие периоды времени.

В последнее время весьма значительные льготы по налогам предоставлены благотворительным организациям. Так, в Санкт-Петербурге принят специальный закон “О льготном налогообложении участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге”, предусматривающий льготы по налогам на прибыль и имущество предприятий, а также по земельному налогу, целевым сборам (налогам) на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы, правоохранительных органов и др. Однако указанные льготы предоставлены только созданным в благотворительных целях общественным объединениям.

Довольно существенные льготы для благотворительных организаций предусмотрены и в некоторых других регионах республиканских, областных или краевых законах о благотворительной деятельности. Так, в Республике Коми денежные средства благотворительной организации, предназначенные непосредственно для финансирования благотворительной деятельности, концентрируются на особом целевом счете, и, согласно республиканскому Закону “О благотворительной деятельности” (Приложение II.1), освобождаются от всех видов налогов, сборов и пошлин в части, направляемой в бюджет данного субъекта Российской Федерации. Закон Республики Тыва “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях” (Приложение II.13) устанавливает, что благотворительные организации, не занимающиеся предпринимательской деятельностью и направляющие не менее 80% взносов и пожертвований на финансирование благотворительной деятельности, освобождаются от подлежащих зачислению в бюджет Республики сумм налогов на прибыль, на добавленную стоимость, на автодороги, а также от земельного налога и спецналога.

Иногда в законодательстве субъектов Российской Федерации предоставление благотворительным организациям налоговых льгот увязывается с получением организацией особого регионального статуса, включением ее в специальный перечень и т.п. По сути дела, речь идет о применении механизма сертифицирования благотворительных организаций, когда некоторый орган оценивает деятельность организации и принимает решение о предоставлении или подтверждении статуса, дающего ей право на получение льгот.

В основе такого подхода лежит представление, что только путем сертифицирования организаций, претендующих на льготы, можно предотвратить недобросовестное использование таких льгот - в интересах не благотворительной деятельности, а извлечения предпринимательских доходов. При этом обычно ссылаются на опыт США и Великобритании. В США решение о предоставлении некоммерческой корпорации статуса благотворительной организации, что дает право на налоговые льготы, принимается в индивидуальном порядке органами федеральной службы внутреннего налогообложения доходов. В Великобритании организация может получить статус благотворительной только по решению государственной Комиссии по благотворительности.

Но, оценивая зарубежный опыт, нужно иметь в виду, что в США и Великобритании работа указанных органов опирается на устоявшиеся традиции, накопленный опыт прецедентов, правовую культуру, развитый рынок, эффективную систему бухгалтерского учета и аудита. Деятельность этих органов, в свою очередь, находится под пристальным контролем средств массовой информации, общественности, политических партий. Условия переходного периода в России кардинально отличаются от условий, в которых работают такие органы в других государствах. При неразвитости демократических и рыночных институтов реализация подобного подхода к предоставлению налоговых льгот таит серьезную угрозу произвола в деятельности “сертифицирующих” органов, создает условия для коррупции и может усложнить жизнь многих благотворительных организаций.

Нередко в законах о благотворительной деятельности указано лишь на необходимость предоставления налоговых льгот благотворительным организациям. Примерами могут служить Закон города Москвы “О благотворительной деятельности” (Приложение II.6), Закон Приморского края “О благотворительной деятельности на территории Приморского края” (Приложение II.11), Закон Читинской области “О благотворительной деятельности на территории Читинской области” (Приложение II.14) и ряд других законов субъектов РФ. Конкретные же льготы в соответствии с этими законами должны устанавливаться региональным налоговым законодательством.

Разумеется, усиление налоговой поддержки благотворительной деятельности должно быть приоритетным, о чем подробно говорится ниже. Однако ограничиваться только им не вполне верно.

Во-первых, имеется немало организаций, которые не относятся к числу благотворительных, но при этом непосредственно решают задачи, социально приоритетные для страны, региона, города. Во-вторых, в настоящее время в России актуально стимулирование развития некоммерческого сектора в целом. Он все еще находится в процессе формирования. Любая некоммерческая организация подвергается, в соответствии с законом, довольно жестким ограничениям хозяйственной деятельности. Вместе с тем регионы и города объективно заинтересованы, чтобы таких организаций становилось больше, поскольку от этого в немалой степени зависит гармонизация структуры экономики и становление современного гражданского общества.

Несомненно, разным типам некоммерческих организаций, точнее разным целям их деятельности, должны соответствовать неодинаковые льготы. Необходимо выделять приоритеты и последовательно их соблюдать. В этой связи имеет смысл выделить такие налоги, льготами по которым могли бы пользоваться все некоммерческие организации, и те налоги, льготы по которым оправданы лишь в отношении социально приоритетной деятельности.


Дифференциация льгот

С точки зрения предлагаемых льгот, налоговые платежи, полностью либо частично поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, разделены на три группы. К первой отнесены налоги, уплата которых не в полной мере соответствует самой природе некоммерческих организаций. От этих налогов рекомендуется освобождать все некоммерческие организации или, как минимум, устанавливать для них существенно пониженные ставки.

По второй группе налогов льготы целесообразно применять выборочно. В качестве общего правила предлагается освобождать от этих налогов благотворительные организации, а также организации, которые имеют формы учреждений, фондов, общественных объединений и автономных некоммерческих организаций и при этом преследуют исключительно образовательные, культурные, научные цели, либо цели охраны и укрепления здоровья граждан, защиты их прав и свобод. Органы, предоставляющие льготы, могут, разумеется, счесть оправданным применение льгот по этой группе налогов и по отношению к некоторым из иных некоммерческих организаций.

При дифференциации налоговых льгот целесообразно различать некоммерческие организации, созданные в благотворительных целях, и собственно благотворительные организации. Первые могут учреж­даться сегодня в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях или об общественных объединениях. При создании вторых необходимо учитывать еще (дополнительно) и требования законодательства о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, устанавливающего более жесткий порядок использования имущества и денежных средств организации на благотворительные цели. Представляется, что более жестким ограничениям должны в данном случае соответствовать и большие льготы. Что же касается некоммерческих организаций, созданных в благотворительных целях, то они, по-видимому, должны рассматриваться в ряду других некоммерческих организаций, созданных в названных выше общественно значимых целях (организаций здравоохранения, образования, культуры и т.п.).

К третьей группе отнесены налоговые платежи, которые либо вообще не имеют прямого отношения к некоммерческим организациям, либо не играют для них значительной роли, либо, наконец, представляют собой, по существу, плату за конкретные услуги, освобождение от которой было бы недостаточно обоснованным. Так, по-видимому, нет необходимости повсеместно расширять круг организаций, освобождаемых от уплаты государственной пошлины (в настоящее время такой льготой по ряду позиций пользуются общественные организации инвалидов, их учреждения, учебно-производственные организации и объединения). Следует учитывать, что когда некоммерческая организация стремится, например, защитить через суд права потребителей, уже имеется законный путь избежать пошлины (иск, поддерживаемый организацией, должен исходить от самого потребителя).

К третьей группе отнесены, наряду с некоторыми другими, платежи в Пенсионный фонд, фонды социального и обязательного медицинского страхования. Эти платежи существенно сказываются на финансовом положении некоммерческих организаций, но их непосредственная цель состоит в обеспечении социальных гарантий для конкретных лиц, работающих в этих организациях. Платежи, относящиеся к третьей группе, далее не рассматриваются.


Стимулирование развития Третьего сектора:

льготы по налогам на прибыль и имущество предприятий

К первой группе налоговых платежей, льготы по которым рекомендуется распространить на все некоммерческие организации, предлагается отнести налог на прибыль предприятий и организаций и налог на имущество предприятий.

Получение прибыли некоммерческой организацией - лишь средство, условие, предпосылка достижения ее основных целей, которые в свою очередь не включают получение прибыли. Закон Российской Федерации "О некоммерческих организациях" достаточно надежно гарантирует целевое, некоммерческое по своей природе использование тех сумм, на которые доходы организации могут превысить ее текущие расходы.

Прибыль некоммерческих организаций по своей функциональной роли принципиально отличается от прибыли предприятий, которая составляет основную цель деятельности последних. Имея в виду принципиальную важность стимулирования развития "Третьего сектора" в целом, следует рекомендовать предоставление льготы по налогу на прибыль всем организациям этого сектора. Разумеется, условием получения льготы должно быть неукоснительное выполнение всех требований, предъявляемых к некоммерческим организациям в соответствии с законодательством.

Следует отметить, что Федеральный закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций" предусматривает, в частности, освобождение от налогообложения средств, направляемых государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также негосударственными образовательными учреждениями, получившими лицензии в установленном порядке, непосредственно на нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса в данном образовательном учреждении (подпункт "г" пункта 1 статьи 6). Данная льгота по своей конструкции отвечает характеру именно некоммерческих организаций. Однако, с одной стороны, она необоснованно распространяется на коммерческие образовательные структуры, для которых учебная деятельность - лишь средство получения прибыли, а с другой стороны, очевидна нелогичность той дискриминации, которой подверглись при предоставлении данной льготы, например, учреждения здравоохранения.

Итак, следует рекомендовать региональным и местным органам освобождать все некоммерческие организации от налога на прибыль в части, подлежащей зачислению в соответствующий бюджет.

Аналогично обстоит дело с налогом на имущество предприятий. Примечательно, что, если судить по названию данного налога, он вообще не должен был бы иметь отношение к некоммерческому сектору. Однако фактически указанный налог распространяется на часть некоммерческих организаций.

Впрочем, согласно закону, данным налогом не облагается имущество бюджетных учреждений и организаций, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, коллегий адвокатов и их структурных подразделений, религиозных объединений и организаций, многих общественных объединений, жилищно-строительных, дачно-строительных и гаражных кооперативов, многих, если не большинства, организаций образования, культуры и науки и т.д. (статья 4). Таким образом, едва ли не большинство некоммерческих организаций освобождено от данного налога, что делает заведомо нелогичным его применение к остальным.

Обложение указанным налогом некоммерческих организаций не имеет теоретических оснований и практически весьма мало дает с точки зрения пополнения бюджетов. В то же время такое налогообложение довольно существенно сужает возможности тех организаций, которые ему подвергаются.

Таким образом, оправданным был бы отказ от взимания в региональные и местные бюджеты налога на имущество предприятий, если плательщиками налога выступают некоммерческие организации.


Стимулы решения приоритетных задач

Льготы по налогам второй из выделенных выше групп призваны стимулировать развитие приоритетных направлений и форм некоммерческой деятельности. Рекомендуемый перечень приоритетов, как уже отмечалось, включает благотворительные организации всех допускаемых законом форм, а также те учреждения, фонды, общественные объединения и автономные некоммерческие организации, которые преследуют исключительно образовательные, культурные, научные и иные общественно значимые цели.

К налогам второй группы предлагается отнести, в частности, плату за землю, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, целевые сборы на содержание милиции, благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров.

При всем разнообразии перечисленных налогов у них есть немало общего. С одной стороны, все они служат укреплению региональной и местной инфраструктуры. С другой стороны, они не являются платежами за конкретные услуги.

Развитие некоммерческих организаций, указанных в ряду приоритетных, объективно имеет для регионов, городов и иных поселений по меньшей мере такое же значение, как развитие иных элементов инфраструктуры. Нелогично, например, взимать целевые сборы на нужды образования с учреждений здравоохранения. Фактически на местах соответствующие льготы нередко уже вводятся, и их целесообразно предоставлять повсеместно.

Что касается наиболее значимого из налогов второй группы, а именно платы за землю, то многие некоммерческие организации освобождены от него федеральным законом. Так, от уплаты земельного налога полностью освобождаются научные учреждения и организации (когда речь идет об участках земли, непосредственно используемых для научных, научно-экспериментальных и учебных целей), учреждения культуры, физической культуры и спорта, туризма, спортивно-оздоровительной направленности, высшие учебные заведения и др. (статья 12 Закона "О плате за землю"). Однако в этом перечне неоправданно отсутствуют благотворительные организации.

Следует рекомендовать, чтобы на благотворительные организации, цели и условия деятельности которых определяются наиболее жестко, по сравнению с другими некоммерческими организациями, распространялись любые налоговые льготы, вводимые региональными и местными органами для каких-либо иных типов некоммерческих организаций.

Только благотворительные организации рекомендуется в качестве общего правила освобождать от сбора за право использования местной символики.

Особого подхода требует применение лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей. Полное освобождение от него какого-либо типа организаций, не исключая и благотворительные, по-видимому, несвоевременно, но когда конкретная цель лотереи либо аукциона тесно связана с решением местных социальных проблем, освобождение от лицензионного сбора целесообразно.