Geum.ru

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Глава  Общие положения статья

Вид материалаСтатья

Содержание


Общие положения
Статья 2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   58
Глава 1

Общие положения


Статья 1. Основные принципы проведения выборов депутатов Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации


Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — депутаты Государственной Думы) избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.


Комментируемая статья указывает основные принципы изъявления гражданином своей воли на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Более подробно порядок участия граждан Российской Федерации в выборах этой палаты Федерального Собрания — парламента Российской Федерации — регулируется в последующих статьях комментируемого Федерального закона. Здесь же следует ограничиться указанием на их конституционное происхождение и обоснование, а также на соответствие международным избирательным стандартам, действующим в демократических государствах. Текст комментируемой статьи не претерпел изменений по сравнению с прежним Федеральным законом.

Отметим прежде всего действующие в данной области международные избирательные стандарты. Здесь в первую очередь следует указать на статью 21 Всеобщей декларации прав человека1
19Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. В настоящее время членами ООН является 192 государства.

20Принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 года и вступил в силу 23 марта 1976 года.

21Подписан в г. Париже 20 марта 1952 года. В настоящее время членами Совета Европы являются 46 государств.


9, согласно частям 1 и 3 которой каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей и воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Декларация отражает демократическое правосознание мирового сообщества, однако источником международного права не является. Таким источником стал принятый Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1966 года Международный пакт о гражданских и политических правах20, вступивший в силу почти через 10 лет. Согласно пунктам «а» и «b» статьи 25 Пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Следует также упомянуть принятый в 1952 году и измененный в 1994 году Протокол № 1 к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (1950 года)21. Согласно статье 3 этого Протокола стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти.

Комментируемый Федеральный закон и, в частности, комментируемая статья, соответствуют указанным принципам. Первый принцип, характеризующий участие граждан Российской Федерации в выборах Государственной Думы, — это всеобщность. Данный принцип вытекает из частей 1–3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем свободные выборы представляют собой одно из высших непосредственных выражений власти народа. Далее следует указать на части 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, устанавливающие, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей и что граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти, то есть обладают активным и пассивным избирательным правом, являются, стало быть, избирателями, однако часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации предусматривает, что граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, этими избирательными правами не обладают. Что же касается возрастного ценза для избирателей, то необходимо обратиться к статье 60 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Это относится и к избирательным правам граждан Российской Федерации, кроме случаев, когда в Конституции Российской Федерации установлено иное.

Согласно части 3 статьи 95 и статье 96 Конституции Российской Федерации Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на четыре года, а порядок их выборов устанавливается федеральными законами. В части 1 статьи 97 Конституции Российской Федерации определено, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Конституционная норма статьи 97 является специальной по отношению к вышеприведенной общей конституционной норме статьи 60 и в силу этого имеет применительно к выборам депутатов Государственной Думы преимущество перед общей нормой2
22В то же время запрет, введенный в комментируемый Федеральный закон Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 128­ФЗ, имеет, на наш взгляд, конституционно­проблемный характер. Это связано с тем, что не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание этого гражданина на территории иностранного государства (часть 41 статьи 5 комментируемого Федерального закона). Как представляется, если недопущение в число законодателей лиц с двойным или множественным гражданством может быть обосновано оговоркой, содержащейся в части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации, позволяющей федеральному законодателю умалять права таких граждан, то вызывает сомнение обоснованность применения данной ограничительной меры к гражданину Российской Федерации, имеющему только гражданство Российской Федерации и надолго выехавшему за границу, например, для учебы или работы по контракту и имеющему документ, подтверждающий его право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

2.

Второй принцип — это равенство. Главная его конституционная база — это части 1 и 2 статьи 6 Конституции Российской Федерации, согласно которым гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин обладает на территории Российской Федерации всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. В связи с выборами необходимо указать также на положение части 4 статьи 13 Конституции Российской Федерации, гарантирующее равенство перед законом для общественных объединений. Наконец, статья 19 Конституции Российской Федерации установила, что все равны перед законом и судом и что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В этой же статье 19 запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности и предусматривается равенство прав и свобод и возможностей их реализации для мужчины и женщины.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ма­р­та 2000 года № 4­П о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области»2
23СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.


3 разъяснено, что равное из­бирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (статьи 1 и 3 Конституции Российской Федерации) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти.

Прежние федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы предусматривали наличие у каждого избирателя двух голосов — одного для федерального избирательного округа и одного для одномандатного избирательного округа. Для обеспечения равного избирательного права при голосовании в 225 одномандатных избирательных округах, в которых избиралась половина состава депутатов Государственной Думы, предусматривалась необходимость соблюдать единую норму представительства, то есть примерное равенство избирательных округов по числу зарегистрированных в них избирателей.

Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что все депутаты Государственной Думы избираются в федеральном избирательном округе, включающем всю территорию Российской Федерации. В этих условиях для обеспечения равенства активного избирательного права достаточно наличия у каждого избирателя одинакового числа голосов, в данном случае одного голоса.

Некоторые избиратели полагали, что конституционный принцип равенства общественных объединений нарушается тем положением комментируемого Федерального закона, которое дает право участвовать в распределении депутатских мандатов только федеральным спискам кандидатов, собравшим не менее установленного процента голосов. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года № 26­П о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указывается, что так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, позволяет избежать дробления избирательного корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом. Установление процентного барьера не ограничивает избирательных прав граждан и не нарушает равенства перед законом общественных объединений, предусмотренного частью 4 статьи 13 Конституции Российской Федерации. Из статей 13, 19 и 32 Конституции Российской Федерации, которым корреспондируют статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, что равенство основных прав граждан, а также равенство избирательных объединений (согласно комментируемому Федеральному закону — политических партий, имеющих право принимать участие в выборах) означает равенство перед законом и право на равную и эффективную защиту закона без всякой дискриминации по какому бы то ни было признаку или обстоятельству. Однако равенство применительно к избирательному праву не может означать равенство результатов, так как выборы — это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших. Правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам, одинаковы: условия избрания одинаковы для всех федеральных списков, и каждый избиратель вправе голосовать за любой федеральный список; ни одно избирательное объединение, собравшее менее установленного процента голосов, не участвует в распределении депутатских мандатов. Такой порядок не нарушает и статью 3 Конституции Российской Федерации, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов, то есть обеспечению свободного волеизъявления народа на выборах в орган законодательной власти. Не искажается им и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи проистекает: все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных комментируемым Федеральным законом, становится депутатом Государственной Думы как представительного и законодательного органа Российской Федерации, то есть представителем народа в контексте статьи 3 Конституции Российской Федерации2
24См.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992–1999). М.: Изд­во НОРМА, 2000. С. 661–678.

4.

Третий принцип — прямое избирательное право — означает непосредственную связь между волеизъявлением гражданина и результатом выборов. В какой­то мере его можно вывести из статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Что же касается четвертого принципа — тайного голосования, то он представляет собой по существу организационно­правовую гарантию свободы волеизъявления гражданина, упомянутой во втором предложении комментируемой статьи. Свободные выборы суть проявления более широкого принципа свободы личности, получившего выражение в целом ряде статей Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии с частям 1 и 2 статьи 17, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Статья 22 Конституции Российской Федерации установила в части 1, что каждый имеет право на свободу, статья 29 гарантирует в части 1 свободу мысли, а часть 3 запрещает принуждать к отказу от своих мнений и убеждений. Статья 45 (часть 1) и статья 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантируют государственную и, в частности, судебную защиту прав и свобод человека и гражданина. Все это относится и к свободному волеизъявлению во время голосования. Свобода волеизъявления при народном голосовании сопровождается запрещением любого воздействия на него. Ряд положений, обеспечивающих эту свободу, содержится в других статьях комментируемого Федерального закона, гарантируется также нормами уголовного и административного права.

В третьем предложении комментируемой статьи содержится запрет принуждать гражданина к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению гражданина на выборах. В целях обеспечения свободного характера народного волеизъявления в законодательстве Российской Федерации предусмотрена административная и уголовная ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав гражданами Российской Федерации, нарушение тайны их голосования, другие правонарушения в этой сфере (см. комментарий к статье 93 комментируемого Федерального закона)2
25Здесь же отметим, что административная ответственность за воспрепятствование гражданину в реализации его избирательных прав наступает за совершение, в частности, таких деяний, как нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, нерассмотрение в установленный комментируемым Федеральным законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, либо отказ выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей (статья 5.1 КоАП РФ); отказ работодателя предоставить предусмотренный комментируемым Федеральным законом отпуск зарегистрированному кандидату, доверенному лицу зарегистрированного кандидата, избирательного объединения для проведения предвыборной агитационной и иной предусмотренной комментируемым Федеральным законом деятельности, способствующей избранию зарегистрированного списка кандидатов, а равно отказ работодателя освободить от работы в установленном законом порядке члена избирательной комиссии для участия в подготовке и проведении выборов (статья 5.7 КоАП РФ). Согласно, в частности, частям 1 и 2 статьи 141 УК РФ воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав, нарушение тайны голосования наказывается штрафом в размере до 40 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок от 120 до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года. Те же деяния, соединенные с подкупом, обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения, или совершенные лицом с использованием своего служебного положения, или же совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.


5.


Статья 2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы


1. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67­ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), настоящего Федерального закона, других федеральных законов.

2. Основные термины и понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, применяются в том же значении, что и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.


1. Комментируемый Федеральный закон является специальным законодательным актом, регулирующим порядок подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы. В нем сформулированы основные принципы проведения парламентских выборов, права и обязанности участников избирательного процесса, определена избирательная система, на основе которой проводятся указанные выборы, а также систематизированы и подробно изложены все избирательные процедуры, начиная с назначения выборов и до определения их результатов. В то же время комментируемый Федеральный закон не является единственным законодательным актом, определяющим порядок формирования одной из палат российского парламента. Его положения основываются прежде всего на Конституции Российской Федерации, а также на нормах Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67­ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2
26СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253, № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572, № 27. Ч. II. Ст. 2711, 2716; 2004. № 24. Ст. 2335, № 33. Ст. 3368, № 35. Ст. 3607, № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2708, № 30. Ч. I. Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3124, 3125, № 31. Ч. I. Ст. 3427, № 50. Ст. 5303; 2007. № 1. Ч. I. Ст. 37, № 6. Ст. 681.

6, имеющего приоритет по отношению к иным принимаемым в Российской Федерации законодательным актам о выборах.

Провозгласив свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, Конституция Российской Федерации подчеркнула тем самым определяющую роль этого института в реализации народного суверенитета и формировании легитимных органов власти (статья 3). В качестве гарантий свободных выборов Конституция Российской Федерации закрепила равенство перед законом граждан и общественных объединений, право на свободу мысли и слова, свободу информации, собраний, деятельности общественных объединений, а также право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статьи 13, 19, 29–32). Указанные конституционные нормы определяют смысл и содержание представительной (электоральной) демократии и законодательства Российской Федерации, представляющих собой систему государственно­правовых институтов, основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их участие в избирательном процессе. В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, сформулированные в Конституции Российской Федерации только в отношении выборов Президента Российской Федерации, в равной мере распространяются на все проводимые в Российской Федерации выборы, в том числе выборы депутатов Государственной Думы (статьи 3–7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 1 комментируемого Федерального закона).

Основополагающими для проведения парламентских выборов являются также конституционные положения, предусматривающие порядок формирования палаты и ее состав. Так, согласно Конституции Российской Федерации (статья 96) Государственная Дума избирается сроком на четыре года в соответствии с федеральными законами. Этими положениями предопределяются, во-первых, сама необходимость проведения выборов депутатов Государственной Думы и их избрания непосредственно гражданами Российской Федерации, во-вторых, периодичность выборов и, в-третьих, их гласность, открытость и законодательная регламентация всех избирательных процедур.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов (статья 95 Конституции Российской Федерации). Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах, при этом депутат Государственной Думы не может одновременно быть членом Совета Федерации, депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности (статья 97 Конституции Российской Федерации). Перечисленные положения важны не только для статуса депутата, но и для реализации гражданами своего пассивного избирательного права на указанных парламентских выборах, формирования федеральных списков кандидатов, распределения депутатских мандатов, а также для регистрации избранных депутатов Государственной Думы (статьи 3, 5, часть 22 статьи 36, статьи 83 и 85 комментируемого Федерального закона).

Выборы Государственной Думы назначаются Президентом Российской Федерации (статья 84 Конституции Российской Федерации). В связи с возможностью роспуска палаты предусматриваются досрочные выборы, а также срок их проведения, устанавливаемый с таким расчетом, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска палаты предыдущего созыва (статьи 84 и 109 Конституции Российской Федерации). Данные конституционные нормы получили свое отражение и развитие в статье 6, частях 4 и 13 статьи 36, части 1 статьи 37, части 4 статьи 39, частях 3 и 4 статьи 63 комментируемого Федерального закона.

Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет вид избирательной системы, на основе которой проводятся выборы депутатов Государственной Думы, относя этот вопрос к ведению федерального законодателя. Вместе с тем перечисленные конституционные положения в их взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права диктуют необходимость применения такой избирательной системы, которая соответствовала бы предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, позволяла бы отобразить разделяемые гражданами убежде­ния и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа. Начиная с 1993 года формирование Государственной Думы осуществлялось по смешанной (мажоритарно­пропорциональной) избирательной системе, в соответствии с которой половина депутатского корпуса избиралась по одномандатным избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, а другая половина — по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями и избирательными блоками27. Такой порядок формирования палаты явился предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку, по мнению заявителей, им нарушалось равенство избирательных прав граждан. Однако Конституционный Суд Российской Федерации не согласился с доводами заявителей и указал, что «смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву и закрепленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (статья 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 года) и Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года (статья 25)»2
27См.: Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года № 1557 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3907; Федеральный закон от 21 июня 1995 года № 90­ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398; Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 121­ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178; Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175­ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

28Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года № 26­П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года № 90­ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.

29СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.


8.

Согласно комментируемому Федеральному закону выборы всего состава Государственной Думы впервые предусматривается проводить на основе пропорциональной системы, в соответствии с которой кандидаты выдвигаются только в составе федеральных списков кандидатов и право их выдвижения предоставлено только политическим партиям (статьи 3 и 7).

Особое место в системе законодательства Российской Федерации о выборах отводится Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67­ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который является законом прямого действия. Его нормы во многом предопределяют содержание иных нормативных правовых актов о выборах, в том числе комментируемого Федерального закона. Первый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» был принят в 1994 году29. Он носил рамочный характер и устанавливал только основные параметры реализации гражданами своих избирательных прав, поскольку детальная регламентация вопросов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления должна осуществляться соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В дальнейшем предмет регулирования этого Федерального закона постоянно расширялся, в том числе за счет конкретизации избирательных процедур и механизмов формирования органов власти всех уровней, что с учетом юридической значимости указанного Федерального закона требовало строгого соответствия его нормам специальных законов о выборах. Однако в законодательной практике данное требование, как известно, не всегда соблюдалось. Так, в июле 2005 года в законодательные акты Российской Федерации о выборах были внесены изменения, направленные на унификацию содержащихся в них положений3
30См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93­ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3104.

31СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

0, которые вступили в силу 6 августа 2005 года. В то же время унификация, осуществлявшаяся на базе комментируемого Федерального закона, вобравшего в себя опыт проведенных в последние годы избирательных кампаний, не затронула прежний Федеральный закон, действовавший, как известно, до 7 декабря 2006 года.

В числе иных федеральных законов, затрагивающих вопросы парламентских выборов прежде всего следует назвать Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95­ФЗ «О политических партиях»31, наделяющий политические партии исключительным по отношению к иным общественным объединениям правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (статья 36).

В связи с этим необходимо отметить, что возросшее в последние годы влияние политических партий на происходящие в стране общественно­политические процессы, а также принятые в этот период законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, позволили реализовать идею самостоятельного участия политических партий в выборах органов власти всех уровней и отказаться от объединения политических партий в избирательные блоки для совместного выдвижения федеральных списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях. Эта идея получила свое отражение прежде всего в комментируемом Федеральном законе, предусматривающем формирование всего состава нового депутатского корпуса исключительно на основе партийных федеральных списков кандидатов.

Важное место среди федеральных законов, связанных с процессом выборов, в том числе депутатов Государственной Думы, отводится УК РФ и КоАП РФ, устанавливающим ответственность за нарушение избирательных прав, а также ГПК РФ, обеспечивающему порядок их защиты.

В последние годы заметно увеличилось число федеральных законов, в которых нашли отражение отдельные аспекты проведения избирательных кампаний. Данный процесс обусловлен необходимостью обеспечения согласованности соответствующих законодательных актов и исключения возможных правовых коллизий. Так, в 2003 году в Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124­I «О средствах массовой информации»3
32Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Россий­ской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.

33СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

34СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. I. Ст. 4434.

35СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172.

36См.: Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С. 9.

2 включены нормы о порядке приостановления выпуска СМИ за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах. Одновременно Федеральный закон от 11 августа 1995 года № 135­ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»33 дополнен положением, согласно которому осуществление благотворительной деятельности в период избирательной кампании наряду с указанным Федеральным законом регулируется также законодательством Российской Федерации о выборах. Изменения, касающиеся ограничения на проведение лотерей в указанный период, внесены в июле 2005 года в Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 138­ФЗ «О лотереях»34.

Нельзя не отметить и Федеральный закон от 10 января 2003 года № 20­ФЗ
«О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»35, которым определяется порядок использования указанной системы при проведении выборов всех уровней на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах, что является одной из гарантий реализации избирательных прав граждан.

Комментируемый Федеральный закон не называет в качестве источников избирательного права судебные решения. Между тем решения Конституционного Суда Российской Федерации содержат нормативно-интерпретационные установления, имеющие общий и обязательный характер, что в единстве с нормативными предписаниями придает этим решениям качество не индивидуального, а нормативно-интерпретационного акта как источника права36. Поэтому правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации напрямую руководствуются при разрешении коллизий между федеральными законами, а также в случаях, когда законодателем не установлено соответствующее регулирование в связи с признанием неконституционным нормативного акта или его отдельных положений.

2. Комментируемая часть касается используемого в комментируемом Федеральном законе понятийного аппарата. При этом указанная норма не содержит каких­либо дефиниций, а отсылает к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прежде всего к его статье 2, в которой даются определения свыше 60 терминов и понятий, применяемых в законодательстве Российской Федерации о выборах. Такой подход способствует единообразному пониманию избирательного законодательства, облегчает его практическое применение. Комментируемый Федеральный закон не придает иного значения основным терминам и понятиям, а лишь конкретизирует те или иные категории с учетом того, что они применяются к выборам депутатов Государственной Думы. Так, под избирательным округом в комментируемом Федеральном законе понимается федеральный избирательный округ, включающий в себя всю территорию Российской Федерации (статьи 3 и 4), а под предвыборной агитацией — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей голосовать за федеральный список кандидатов или против него, за кандидата (кандидатов) включенного (включенных) в указанный список, или против него (них) (статья 10).

Применительно к выборам депутатов Государственной Думы сформулированы и такие категории как «использование преимуществ должностного или служебного положения» (часть 4 статьи 46), «обстоятельства, вынуждающие кандидата отказаться от дальнейшего участия в выборах» (часть 7 статьи 49), «периодическое печатное издание, учрежденное кандидатом» (часть 10 статьи 57), а также конкретизированы организации телерадиовещания и периодические печатные издания, используемые для информационного обеспечения указанных выборов (части 2–4 статьи 54). Если в комментируемом Федеральном законе то или иное понятие будет определено в ином значении, чем это предусматривается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», то приоритет в правоприменительной деятельности будет отдаваться этому значению. Однако такое изменение содержания терминов и понятий должно быть редчайшим исключением из общего правила и осуществляться лишь в самых необходимых случаях.