В вопросах и ответах
| Вид материала | Закон |
- М. А. Зеленский криминалистическая тактика в вопросах и ответах учебное пособие, 1097.24kb.
- Г. В. Купцова Краеведение Башкортостана в вопросах и ответах, 962.3kb.
- Православная энциклопедия "Домашний доктор" в вопросах и ответах Психиатрия, психотерапия,, 1823.48kb.
- Задачи по физике с решениями, 452.05kb.
- Методические рекомендации в вопросах и ответах. Общеобразовательные предметы, 1191.09kb.
- Налогообложения в вопросах и ответах, 478.65kb.
- Налогообложения в вопросах и ответах, 559.21kb.
- Налогообложения в вопросах и ответах, 478.79kb.
- Гражданское право (Часть IV) в вопросах и ответах батычко Вик. Т., 2008, 2896.8kb.
- В вопросах и ответах На вопросы отвечала, 1039.46kb.
11. Политический режим
Политический режим - совокупность средств и методов, с помощью которых осуществляется государственная власть в стране.
Наряду с формой государственного устройства и формой правления политический режим является одной из важнейших характеристик государства:
• форма государственного устройства показывает, как государство построено территориально (и как власть распределена «по вертикали» - между центром и составными частями страны);
• форма правления характеризует систему построения и взаимодействия органов государственной власти (и распределение власти «по горизонтали» - между органами, представляющими различные ветви государственной власти);
• политический режим указывает на сам характер государственной власти.
В зависимости от конкретных средств и методов осуществления власти политический режим традиционно делится на три основных вида:
• демократический;
• тоталитарный;
• авторитарный.
Демократический политический режим имеет следующие признаки:
• признание государством, уважение, обеспечение и защита основополагающих прав и свобод человека;
• реально действующий конституционализм, правовой характер государства;
• разделение властей;
• отсутствие обязательной идеологии, религии, каких-либо иных форм нравственного принуждения общества;
• политический и идеологический плюрализм, многопартийность;
• регулярные и свободные выборы, на которых граждане самостоятельно и объективно могут избирать (и периодически менять) государственную власть;
• эффективная и сильная судебная власть (независимый, быстрый и справедливый суд);
• свобода мысли, слова, совести;
• свобода средств массовой информации.
В настоящее время демократический политический режим установлен в большинстве государств Европы: как республиках, так и монархиях, как в унитарных государствах, так и в федеративных.
Тоталитарный политический режим (от слова totalis - целостный) во многом противоположен демократическому и предполагает полное господство государства над личностью. Тоталитарный режим характеризуют такие признаки, как:
• полное игнорирование государством прав и свобод человека, хотя официально они могут провозглашаться и быть записанными в конституции;
• несвязанность правом действий государственных органов и должностных лиц;
• стремление государства полностью подчинить себе личность в политической, экономической, духовной, семейной и иных сферах;
• наличие общеобязательной и проникающей во все сферы жизни государственной идеологии;
• воспитание человека в духе официальной идеологии с самого детства;
• наличие, как правило, единственной правящей партии, основанной на централизации и жесткой дисциплине;
• подчиненность всех иных государственных органов правящей партии;
• как правило, наличие единоличного вождя (руководителя монопольно правящей партии) с чертами обожествления;
• формальность судебной власти, ее использование правящей партией в качестве карательного механизма;
• наличие мощной и разветвленной системы «силовых» структур - армии, разведки, тайной полиции;
• постоянная расправа (в том числе физическая) с инакомыслящими;
• отсутствие свободных и объективных выборов;
• милитаристский характер государства.
Тоталитарные режимы были широко распространены в первой половине XX в. Типичными примерами тоталитарных государств являлись: Италия при Муссолини (1922 -1943 гг.); Германия при Гитлере (1933 -1945 гг.); иные государства.
Авторитарный политический режим занимает промежуточное положение между демократическим и тоталитарным и характеризуется следующими признаками:
• государство имеет очень сильную власть, но полностью не подавляет человека;
• поддерживается видимость законности и соблюдения прав и свобод человека;
• репрессии против неугодных проходят в псевдоправовых формах и с оглядкой на общественное мнение;
• власть правящей (как правило, монопольно) партии закамуфлирована под деятельность демократических институтов - парламента, правительства, президента, хотя в реальности данные органы носят номинальный характер и служат «ширмой» для правящей группировки;
• печать служит рупором правящих сил, хотя в разрешенных дозах допускается критика;
• как правило, экономика основана на рыночных принципах и всецело не подчинена государству.
Примерами государств в авторитарным режимом могут послужить:
• Испания при позднем Франко (60-е - 70-е гг.);
• Чили при Пиночете (1973 - 1990 гг.);
• Южная Корея в 70-е - 80-е гг.;
• Индонезия при Сухарю (1967 - 1998 гг.);
• ряд латиноамериканских стран в 60-е - 80-е гг.;
• иные государства.
Нередко авторитарный режим возникает при неготовности страны к демократии (политической, духовной и особенно экономической). Выполнив свою миссию (построение рыночной экономики, укрепление государственной системы, наведение порядка), авторитарный режим нередко постепенно перерастает в демократический. Данный Процесс в конце 80-х - начале 90-х гг. произошел в Южной Корее, Чили, на Филиппинах, в настоящее время происходит в Индонезии.
12. Конституционный статус главы государства
Практически во всех странах мира существует институт главы государства. В монархиях это монарх, получающий власть по наследству и осуществляющий свои функции пожизненно. В республиках это президент, избираемый из числа граждан на определенный срок (иногда глава республики может называться по-другому).
В каждой стране мира положение главы государства своеобразно. В зависимости от места в системе разделения властей глава государства может быть:
• главой исполнительной власти;
• не возглавляя ни одну из ветвей власти, иметь особый, обособленный статус - быть арбитром, посредником между ветвями власти;
• одновременно быть главой законодательной, исполнительной, судебной, а часто и духовной (религиозной) власти (последнее встречается очень редко в современном мире, главным образом в абсолютных монархиях Персидского залива);
• символом власти и государства, не имеющим реальных полномочий.
Глава государства - это государственный орган (наряду с парламентом,
правительством и др.) и должностное лицо одновременно. В зависимости от формы правления существуют две основные разновидности главы государства - монарх и президент.
Монарх может быть:
• наследственным;
• выборным.
Большинство монархов являются наследственными. Имеются пять основных систем наследования престола:
• салическая - трон передается строго по мужской линии (существует в Японии, странах Азии, в Бельгии);
• традиционная кастильская - трон передается и по мужской, и по женской линии, но женщина наследует только в том случае, если у монарха нет сыновей (то есть младший брат имеет преимущество перед старшей сестрой), - такая система принята в Великобритании и Испании;
• современная кастильская - трон наследует первый ребенок монарха -сын или дочь «на равных» (недавно установлена в двух скандинавских странах - Швеции и Норвегии);
• габсбургская - женщина наследует только при полном отсутствии наследников-мужчин в роду (племянник, двоюродные и троюродные братья и племянники имеют преимущество перед дочерью монарха); такая система была установлена Павлом I в России и существовала до 1917 г.;
• система, при которой монарх сам определяет своего наследника.
Статус монарха имеет свои особенности. В большинстве стран монарх обладает особыми правами:
• правом на трон (правом быть монархом);
• правом на титул (как правило, титул может носить только один человек в стране - монарх; титул обычно включает в себя имя монарха, его номер и торжественную приставку к имени (например, Его Величество Король Испании Хуан Карлос I);
• правом на символы царской власти - корону, скипетр, державу, печать и т. д.;
• правом на двор;
• правом на «цивильный лист» (государственное содержание);
• правом на неответственность;
• правом на церемониал (самый сложный и таинственный церемониал -особые процедуры, регламент поведения, - имеется в Японии; в Европе - в Великобритании, самый простой и скромный - в скандинавских странах).
Данные исключительные права, сопутствующие должности монарха, существуют помимо его полномочий.
В абсолютных и дуалистических монархиях (в основном Азии) монарх имеет реальные полномочия по управлению страной. Обычно такие монархи сами формируют органы исполнительной власти, напрямую руководят ими, а часто- возглавляют и законодательную, и судебную ветви власти и являются главами религии, принятой в стране.
Конституционные монархи Европы и Японии имеют, как правило, формальные полномочия. Например, они осуществляют от своего имени назначения на высшие государственные должности (премьер-министров, министров и др.), но делают это фактически по воле избранного народом парламента. Все указы конституционных монархов подвергаются контрассигнации (совместной подписи) премьер-министром либо другими должностными лицами.
Некоторые конституционные монархи имеют не только формальные, но огромные реальные полномочия. Например, королева Великобритании может наложить абсолютное (непреодолеваемое) вето на любой закон, принятый парламентом, сама назначить премьер-министра, распустить парламент и многое другое. Но она либо пользуется ими крайне редко, либо не пользуется вообще. Это так называемые «спящие полномочия», которые есть, но всегда держатся «про запас».
Среди европейских монархов самыми «сильными» являются монархи Великобритании и Испании; «средней силы, но ближе к сильным» - Голландии и Бельгии; самыми «слабыми» - монархи скандинавских стран. Так, король Швеции - исключительно символ нации, практически не имеющий никаких полномочий. Он даже формально не назначает высших должностных лиц государства, послов - это делают парламент (риксдаг) и правительство.
Монархи могут быть не только наследственными, но и выборными. Так, в Польше (Речи Посполитой) в XVII в. король каждый раз при освобождении вакансии избирался сеймом из числа видных поляков или иностранцев. В современном мире монарх (в действительности наследник престола) избирается королевской семьей в Кувейте и Саудовской Аравии.
Монарх также избирается в федеративных монархиях. Так, в Малайзии верховного монарха избирают султаны 9 султанатов, входящих в состав Малайзии. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) 7 эмиров, возглавляющих «эмираты - субъекты федерации», на 5 лет избирают даже не монарха, а президента ОАЭ (но фактически это эмир федерации).
Имеются также случаи, когда монархом избирается человек, ранее избиравшийся президентом и имеющий исключительные заслуги перед государством. Так, лидер национально-освободительной борьбы албанского народа, первый президент независимой Албании (с 1912 г.) Ахмед Зогу впоследствии был избран королем Албании Зогу I.
Президент обычно избирается четырьмя способами:
• парламентом;
• коллегией выборщиков;
• особым форумом (широкой избирательной коллегией);
• всенародным голосованием.
Парламентом президент избирается в Чехии, Венгрии, Латвии, Греции, Турции, Израиле и других странах. Этот способ имеет как свои достоинства, так и недостатки. Его достоинства в том, что:
• президент, избранный парламентом, как правило, ответствен перед парламентом и поставлен в жесткие конституционные рамки;
• президента избирают профессионалы (депутаты, сделавшие политику своей профессией), они лучше знают специфику работы президента (о которой некоторые избиратели могут даже не догадываться), лучше понимают требования момента, лично знают человека, которого они избирают, - его деловые и личностные качества, пригодность для исполнения ответственной роли президента;
• президентом избирается профессионал, которого, как правило, знают, а не непрофессионал-демагог, умеющий, главным образом, обманывать народ;
• между парламентом и избранным им президентом, иными государственными органами существует нормальная обратная связь; президент более доступен, меньше шансов, что президент «оторвется» от всех, возвысится, станет высокомерным и недоступным;
• избранный парламентом президент легитимен (парламент избран народом, причем представлены разные партии, разные мнения, а президент получает легитимность от парламента);
• выборы парламентом не приводят к таким колоссальным материальным затратам, как всенародные.
Данный способ имеет и свои недостатки (но они, скорее, оборотная сторона достоинств):
• несмотря на свой профессионализм, депутаты - особый слой людей, имеющих особую организацию психики, специфическую судьбу, привычки: в любом случае (либо сразу, либо постепенно) они морально и материально отрываются от основной массы народа и превращаются в особый «цех», корпорацию и живут своей жизнью и интересами, а народ - своей. Поэтому мнение народа и мнение депутатов, их представления о главе государства могут не совпадать; и того, кого бы выбрал президентом парламент, никогда бы не избрал народ, а того, кого бы избрал народ, никогда бы не захотел видеть президентом парламент;
• сильно меняется качество президента - народу нравятся сильные, харизматические личности, и на всенародных выборах чаще побеждает сильнейший. Парламенту, наоборот, сильные харизматические личности не нравятся, депутаты больше склонны избирать «темных лошадок», людей с ситуативным поведением, которыми легко манипулировать. Поэтому существует риск, что парламент выберет президентом слабейшего;
• депутаты могут при выборе президента руководствоваться не общенародными, а корпоративными, партийными, корыстными и иными интересами;
• может быть избран человек, совсем неизвестный народу (в июне 1999 г. парламент Латвии, избирая президента, последовательно отверг кандидатуры А. Горбунова, Р. Паулса, очень известных и популярных в народе, и после многочисленных голосований в конечном итоге избрал президентом никому неизвестную В. Фриберге, о существовании которой не знали даже некоторые члены парламента);
• имея маленькие полномочия, фактически будучи «рупором» парламента и часто не имеющий большой силы характера, избранный парламентом президент не сможет решать исторические задачи, стоящие перед страной. В некоторых парламентах (например, в Венгрии, Греции) для избрания президента требуется не абсолютное (более 50%) большинство, а квалифицированное (конституционное) - голоса 2/3 депутатов. Поэтому обычно президент избирается не сразу, а в ходе многочисленных попыток (туров), порой превышающих и 20, пока не будет найдена компромиссная, устраивающая всех фигура.
Во многом противоположна система всенародных выборов президента, когда в выборах президента может принять участие каждый гражданин, обладающий правом голоса.
Самой распространенной (применяется в большинстве стран) при всенародных выборах президента является двухтуровая система абсолютного большинства. Это значит, что выборы президента:
• проходят в 2 тура;
• в 1-м туре участвуют много кандидатов, и для избрания необходимо набрать голоса более 50% избирателей, принявших участие в выборах (при явке не менее 50% зарегистрированных избирателей);
• если кто-либо из кандидатов набирает более 50%, он избирается уже в 1-м туре;
• если никто из кандидатов не набирает более 50% голосов в 1-м туре (а так происходит почти всегда, поскольку в 1-м туре кандидатов много), то обычно через 2 недели назначается 2-й тур, в котором участвуют лишь 2 лучших кандидата по результатам 1-го тура;
• победителем во 2-м туре из 2 кандидатов считается тот, кто наберет больше голосов.
Крайне редко при всенародных выборах президента устанавливается более высокий, чем 50-процентный, минимум голосов, необходимый для избрания. Так, для избрания президентом Казахстана в 1-м туре необходимо набрать более 60% голосов избирателей, участвующих в выборах, а для избрания президентом Азербайджана - более 2/3 (около 67%) голосов. Однако во 2-м туре достаточно простого большинства.
Всенародное избрание президента имеет свои плюсы и минусы. Его паюсы в том, что:
• избранный таким путем президент имеет «всенародный мандат» (хотя «всенародность» в этом случае весьма условна) - в силу этого он чувствует себя уверенно на своем посту, независим в отношениях с парламентом, другими государственными органами;
• всенародно избранный президент имеет больше шансов отстаивать общенародные интересы, а не партийные;
• президент, избранный народом, обычно ближе и понятнее народу, чем президент, избранный парламентом;
• в кризисные моменты развития страны нужна единая сильная воля в проведении государственной политики, в том числе и непопулярных мер, которую может обеспечить всенародно избранный .президент;
• обычно на всенародных выборах побеждают яркие харизматические личности, которые лучше олицетворяют страну и эпоху.
В то же время всенародные выборы имеют очень существенные недостатки:
• всенародность избрания - в действительности миф, поскольку в демократическом обществе ее невозможно обеспечить; приведем пример: в выборах приняло участие минимально необходимое число избирателей
- 50%, а кандидат в президенты был избран минимальным числом их голосов - 50% + 1голос, или примерно 25% (четвертью) всех избирателей, а 75% (3/4) голосовали либо против, либо не за него. Таким образом, президент может быть избран только четвертью избирательного корпуса;
• на практике дело обстоит лучше, но ненамного: обычно в выборах (в среднем по всем государствам) стабильно участвует 60 - 70% (около 2/ 3) всех избирателей, а «всенародно избранный» президент редко набирает более 60% их голосов. Таким образом, почти все «всенародно избранные» президенты фактически избираются только третью избирательного корпуса, в то время как 2/3 избирателей игнорируются;
• избранный народом (в большинстве случаев – его третью) президент может слишком возвыситься над всеми органами, а страна - скатиться к авторитарному правлению одной личности;
• «всенародно избранный» президент может позволить себе очень многое
- систематически нарушать законы, тайно преследовать классовые интересы, участвовать в махинациях, нарушать нормы морали и при этом быть неподконтрольным обществу;
• всенародные выборы - дорогостоящее мероприятие;
• народ обычно воспринимает лишь внешний облик кандидата в президенты, мифы, создаваемые средствами массовой информации, и не способен реально оценить кандидата, поскольку не знает истинной специфики данной работы;
• народ может стать жертвой манипуляций и избрать президентом демагога-обманщика, а потом долго страдать из-за этого (таких случаев было множество, в частности, в 1934 г. немцы избрали своим президентом А. Гитлера). Несмотря на недостатки, всенародные выборы президента приняты в большинстве государств.
Способ избрания коллегией выборщиков сходен с избранием президента парламентом. Отличие заключается лишь в том, что выборщики избираются народом только с целью избрания президента. После того как коллегия выбрала президента, она распускается.
Данный способ - очень редкий, он применяется в США. Однако поскольку выборщики в США не имеют своего мнения, жестко связаны мнением избирателей и голосуют «списком», то коллегия выборщиков - это дань традиции и фактически в США имеют место закамуфлированные всенародные выборы.
Выборы специальным форумом заключаются в том, что президента избирают не выборщики, избранные народом, а особый форум (собрание) представителей государственных органов. Как правило, в нем участвуют депутаты парламента и представители провинций. Такой порядок, например, существует в ФРГ, Индии, Италии:
• в ФРГ созывается специальный орган, именуемый Федеральным Собранием, куда входят депутаты бундестага и такое же количество делегатов, избранных ландтагами земель;
• по тому же принципу - депутаты + равное им количество представителей провинций - создается коллегия по выборам президента Индии;
• в Италии президента избирают все члены парламента (1945 человек) и неравное им число (всего 58) представителей областей.
Помимо указанных способов некоторые президенты приходят к власти путем узурпации либо иными неконституционными способами. 6. При любой системе выборов к кандидату на пост президента всегда предъявляются определенные требования. Обычно это:
• гражданство (в обязательном порядке) страны, президентом которой он избирается (в этом плане существуют жесткие требования: гражданство только по рождению, то есть натурализованный гражданин не может быть президентом- в США; гражданство по рождению и самого кандидата, и его родителей - в Мексике; а также «мягкие» - возможность иметь несколько гражданств - Польша, Литва. Например, в 1998 г. президентом Литвы был избран В. Адамкус - одновременно гражданин Литвы и США);
• постоянное проживание в стране в течение определенного срока (5-15 лет);
• возраст, как правило, 35 лет, однако существуют и более высокие ограничения - 40, 45 лет; самый высокий возрастной ценз для кандидата в президенты - в Италии - 50 лет;
• обладание избирательным правом.
В некоторых странах имеются и дополнительные требования:
• принадлежность к коренной национальности (Туркменистан, Абхазия);
• знание государственного языка (Украина);
• наличие высшего образования (Азербайджан);
• верхняя возрастная граница - 65 лет (Казахстан);
• иные требования.
Президенты избираются на определенный срок. Он колеблется от 3 до 7 лет (практически не встречаются сроки короче 3 и длиннее 7 лет). Чаще всего принят 4-летний или 5-летний срок.
Важным завоеванием демократии явилось ограничение права быть президентом больше чем 2 срока. Это сделано для того, чтобы предотвратить возникновение пожизненной личной власти президента.
В большинстве стран - мира функции президента (главы государства) исполняются одним человеком. Однако в некоторых странах имеется институт не единоличного, а коллективного главы государства.
В качестве примера можно привести Швейцарию, Иран, Боснию и Герцеговину:
• в Швейцарии функции главы государства исполняет не один человек, а коллегиальный орган - Федеральный Совет, состоящий из 7 человек и избираемый парламентом на 4 года;
• в Иране функции главы государства поделены между двумя руководителями - духовным лидером, которого пожизненно избирает Совет экспертов (коллегия из примерно 100 высших религиозных исламских авторитетов), и светским президентом, которого избирает народ Ирана на 4 года;
• в Боснии и Герцеговине после 3 лет кровопролитной гражданской войны (1992 - 1995 гг.) между 3 основными национальными общинами -боснийцами (мусульманами), хорватами и сербами было решено упразднить должность единоличного президента и учредить Президиум Боснии и Герцеговины («коллективного президента»), состоящий из 3 человек: каждая община (сербы, хорваты, мусульмане) из своего состава избирает на 6 лет члена Президиума - 1 хорвата, 1 серба и 1 мусульманина, и они руководят втроем, причем каждые 2 года один из них по очереди становится председателем Президиума.
Однако коллективное президентство - крайне редкое исключение из правил. В большинстве стран эти функции исполняются единолично.
Несмотря на различия, выделяются типичные функции, в той или иной мере присущие всем президентам (либо иным главам государств). Это:
• представление государства внутри страны и за рубежом;
• представление парламенту кандидатуры на пост премьера-министра либо непосредственное руководство правительством;
• назначение министров по представлению премьер-министра или самостоятельно;
• освобождение министров и правительства в целом от должности;
• представление парламенту кандидатуры генерального прокурора;
• представление парламенту для назначения или самостоятельное назначение судей высших судов;
• назначение части судей конституционного суда либо их представление парламенту;
• назначение дипломатических представителей за рубежом;
• в ряде стран - назначение руководителей провинций;
• назначение командования вооруженных сил;
• осуществление функций верховного главнокомандующего;
• в некоторых странах - роспуск парламента либо одной из его палат;
• награждение государственными наградами;
• присвоение классных чинов и высших воинских званий;
• подписание международных договоров;
• осуществление чрезвычайных полномочий;
• право помилования.
13. Парламент как законодательный орган
Парламентом (от французского слова parler и латинского parlare - говорить) в современном мире именуется высший законодательный и представительный орган государства. Данный орган (либо орган, похожий на него) имеется практически во всех государствах мира.
Считается, что первым парламентом мира был британский парламент, созданный в 1265 г., то есть в XIII в. (Однако ряд народов, например исландцы, считают, что их парламент - Альтинг - древнее британского.) Схожий с парламентом орган - Сенат - существовал и в Римской империи.
Повсеместное распространение парламента началось с эпохи Великой французской революции 1789 г. и войны за независимость США конца XVIII в. и продолжалось до первой мировой войны 1914 - 1918 гг. Однако парламенты XIX в. имели особенность: как правило, они были построены по цензовому принципу и в них могли избираться только представители буржуазии. Соответственно, главной целью парламентов конца XVIII - начала XX вв. была борьба за ограничение власти монарха и защита интересов буржуазии.
В 20-е - 60-е гг. XX в. роль парламентов резко снизилась. Они либо стали декоративными, ни на что не влияющими органами в фашистских странах и странах тоталитарного социализма, прикрытием для диктатуры партии и ее вождя, либо были подавлены исполнительной властью в демократических государствах (например, в Великобритании и Франции).
С конца 60-х гг. XX в. начался процесс возрождения парламентаризма, который продолжается по сей день. Парламенты постепенно «отвоевывают» новые полномочия и стали главным органом в системе государственных органов большинства развитых стран. Во многом процесс возрождения парламентов был обусловлен следующими факторами:
• избирательное право (как активное, так и пассивное) получили не только мужчины, но и женщины;
• ликвидированы многочисленные цензы (имущественный, ценз грамотности и т. д.), что превратило парламент из органа, выражавшего интересы лишь меньшинства общества (что было главной причиной повсеместного падения его авторитета после первой мировой войны), в действительно всенародный орган;
• средства массовой информации усилили интерес граждан к деятельности парламента;
• выборы в парламент (по крайней мере, в нижнюю палату) стали свободными, прямыми, равными и тайными;
• совершенствовались избирательные системы, структура парламентов и порядок их работы;
• парламенты сами стали завоевывать авторитет, работая более ответственно и профессионально.
Современный парламент, как правило, имеет однопалатную или двухпалатную структуру. Однако встречаются парламенты и с большим количеством палат. Например, парламент ЮАР имел трехпалатную структуру (по расовому принципу), а парламент Югославии - шестипалатную (по профессиональному принципу). Но это исключение из правил. Такие парламенты показали свою, нежизнеспособность, уступив место «классическим» однопалатным и двухпалатным.
Однопалатные (монокамеральные) парламенты обычно существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах, например в Швеции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Португалии и других странах.
Однопалатные парламенты имеют свои достоинства:
• просты и компактны;
• обычно избираются всем населением страны напрямую;
• как правило, имеют большие полномочия;
• часто избирают президента и формируют правительство, ответственных перед парламентом;
• все депутаты имеют равный статус;
• быстрее принимаются решения;
• проще законодательный процесс.
Тем не менее, у однопалатных парламентов есть свои недостатки:
• недостаточно представлены территориальные единицы государства;
• отсутствует противовес в виде второй палаты;
• существует опасность радикализации парламента, усиления партийного засилья;
• парламент может противопоставить себя другим государственным органам и взять на себя все функции.
Двухпалатные (бикамеральные) парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах.
В таких парламентах одна палата, часто именуемая «нижней», избирается всем народом напрямую и представляет интересы народа в целом; а вторая – «верхняя»- представляет интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими.
Достоинства двухпалатной структуры в том, что:
• более «объемно» представлено общество - и народ в целом, и регионы с их особенностями;
• обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, и поэтому в верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифицированные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту;
• верхняя палата служит противовесом нижней - фильтрует ее решения, сбивает страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов, не дает нижней палате радикализироваться;
• обычно верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса;
• как правило, верхняя палата не распускается и функционирует всегда, и поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя палата (то есть половина парламента) продолжает работать;
• в случае радикального обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики.
Недостатки двухпалатной структуры состоят в том, что:
• появляется дополнительный слой депутатов в лице членов верхней палаты (больше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий);
• усложняется законодательный процесс;
• верхняя палата может стать слишком консервативной и слишком тормозить деятельность нижней.
Среди крупных федеративных государств двухпалатную структуру парламента имеют США, Россия, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика.
В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов, в том числе в унитарных государствах (больших и малых).
Помимо указанных крупных федераций двухпалатная структура парламента характерна для Великобритании, Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польши, Чехии, Беларуси, Казахстана, Румынии и многих других стран.
Фактически большинство высокоразвитых государств имеет именно двухпалатный парламент, имеющий преимущества перед однопалатным. Главные из них в том, что деятельность парламента становится более организованной и профессиональной, а жизнь общества и государства - более стабильной.
Современные парламенты формируются по-разному.
Самый распространенный способ - это избрание всего парламента (либо нижней палаты) непосредственно народом. Данный способ, в частности, практикуется в США, Италии, других развитых демократических странах.
Наряду с ним существуют и иные способы формирования парламентов. Приведем основные из них:
• нижняя палата избирается народом, а верхняя - представительными органами регионов (то есть одна палата - прямыми выборами, другая - косвенными); такая система практикуется, например, во Франции, в Голландии;
• нижняя палата избирается народом; верхняя на 2/3 формируется по наследственному принципу, а на 1/3 назначается монархом (Палата общин и Палата лордов в Великобритании);
• нижняя палата избирается народом и затем из своего состава избирает верхнюю (Норвегия, Исландия);
• незначительная часть членов верхней палаты назначается пожизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются пожизненно президентом дополнительно к 315 избираемым);
• значительная часть верхней палаты назначается главой государства (в Беларуси президент назначает 1/3 сенаторов, в Казахстане - 1/4 сенаторов);
• нижняя палата избирается народом, а верхняя - назначается (Канада);
• весь парламент назначается главой государства (Катар);
• часть мест в парламенте резервируется для представителей определенных слоев населения (в Египте половина мест в парламенте резервируется за рабочими и крестьянами, в Индии - часть мест для представителей отсталых народностей и отсталых каст, в Китае - для представителей армии);
• парламент формируется по профессиональному признаку (6-палатный парламент Югославии в 1963 - 1974 гг.);
• весь парламент избирается путем многоступенчатых косвенных выборов (Всекитайское собрание народных представителей).
Несмотря на многообразие способов, важнейшими признаками полноценного парламента в цивилизованном демократическом государстве являются:
• регулярная выборность, а не назначаемость парламента;
• избрание парламента (либо его нижней палаты) всеми гражданами путем свободных, прямых, равных и тайных выборов.
14. Полномочия и организация деятельности парламента
Традиционно четырьмя важнейшими направлениями деятельности парламента считаются:
• представительство народа;
• принятие законов;
• участие в формировании других государственных органов (например, правительства, судов и т. д.);
• контроль за деятельностью других государственных органов.
Данные направления, как и другие, более детально проявляются в полномочиях парламента. Полномочия - это те вопросы, по которым парламент имеет право принимать решения.
В зависимости от объема полномочий выделяются парламенты:
• с абсолютно неограниченными полномочиями;
• с абсолютно ограниченными полномочиями;
• с официально неограниченными, но фиктивными полномочиями;
• с декоративными полномочиями.
Абсолютно неограниченные полномочия означают то, что парламент может принять к своему рассмотрению любой вопрос, который не относится к компетенции других государственных органов. Фактически это признание верховенства парламента среди других государственных органов. Указанной компетенцией обладают, в частности, парламенты Великобритании и Италии.
Однако даже абсолютно неограниченные полномочия на деле ограничены:
• правом вето со стороны главы государства на законы (которое может быть и не преодолено);
• возможностью досрочного роспуска парламента;
• решениями конституционного суда (иных судов) о признании неконституционным акта парламента.
Подобные полномочия обычно характерны для парламентов в парламентарных республиках.
При абсолютно ограниченных полномочиях парламент имеет право решать только те вопросы, которые прямо указаны в конституции и законах, и никакие больше. Указанными полномочиями, например, обладает парламент Франции. Данный тип полномочий обычно характерен для парламентов в президентских республиках.
Официально неограниченные, но фиктивные полномочия были присущи парламентам стран тоталитарного социализма. «На бумаге» такие «парламенты» (например, Верховный Совет СССР) обладали всей (!) полнотой государственной власти, но на деле самостоятельно использовать свои полномочия не могли, поскольку были «приводными ремнями» партийно-государственной машины. Парламенты стран тоталитарного социализма находились под полным контролем правящей коммунистической партии и по прямому указанию партии и ее лидера узаконивали партийные решения.
Парламенты с декоративными полномочиями встречаются в ряде стран с диктаторскими режимами и в авторитарных монархиях Персидского залива. В таких странах парламент не имеет ни официальных, ни фактических полномочий, часто назначается монархом или диктатором и выполняет консультативные функции.
Независимо от того, абсолютно неограничены или ограничены полномочия парламента, мировая практика выработала необходимый минимум полномочий, который присущ всем парламентам в демократических цивилизованных странах. Назовем их типичными полномочиями современных парламентов. Это:
• принятие законов;
• утверждение кандидатуры на пост премьер-министра, предлагаемой обычно главой государства, иногда - утверждение министров;
• вынесение вотума недоверия правительству;
• ратификация международных договоров;
• принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением;
• формирование счетной палаты либо иного органа, осуществляющего контроль за финансами;
• избрание генерального прокурора;
• избрание судей верховного суда либо иных высших судов;
• избрание судей конституционного суда либо их части;
• проведение парламентских расследований;
• решение вопроса об импичменте высших должностных лиц;
• иные полномочия.
Если парламент двухпалатный, то полномочия могут делиться между палатами. Обычно нижняя палата принимает законы, утверждает правительство, выносит ему вотум недоверия, а верхняя - избирает генерального прокурора, формирует высшие суды, окончательно решает вопрос об импичменте, ратифицирует международные договоры.
В мировой практике имеется институт делегированного законодательства, когда парламент передает главе государства или правительству часть своих полномочий (чаще всего это принятие актов, имеющих силу закона, по вопросам, либо не урегулированным правом, либо не терпящим отлагательства).
Делегированное законодательство оправдано, поскольку некоторые вопросы (например, экономические) нуждаются, с одной стороны, в срочном решении, а с другой - законодательного оформления.
Парламент, как правило, работает сессионно и собирается на 2 сессии в год - осеннюю и весеннюю, длящиеся обычно 4 месяца. Между сессиями большинство парламентов не работает - депутаты находятся в округах или на отдыхе.
В парламентах Испании и Португалии создаются «мини-парламенты», которые заменяют парламент в межсессионный период, обеспечивая его круглогодичную работоспособность. Это положительный опыт, который в будущем, возможно, пригодится и другим странам.
По-иному работают парламенты стран тоталитарного социализма. Весь парламент собирается только 1 раз (или 2 раза) в год на короткие сессии (по 2-3 дня) и утверждает принятые в течение года решения своего рабочего органа.
Рабочий орган - малочисленная коллегия, избираемая из состава парламента, которая работает между сессиями и принимает оперативные решения (в том числе и законы). Это Президиум Верховного Совета СССР, Государственный Совет на Кубе (в прошлом - в ГДР и Болгарии), Постоянный Комитет в Китае и Вьетнаме.
Различается и статус депутата классических и социалистических парламентов.
В классических парламентах демократических государств депутаты обычно работают на профессиональной основе и имеют свободный мандат. Это означает, что:
• депутат представляет весь народ, а не только выбравших его избирателей;
• депутат не связан волей своих избирателей;
• невозможен досрочный отзыв депутата.
В действительности свободный мандат имеет свои ограничения. Избрание депутата часто зависит от его работы с конкретными избирателями и от поддержки партии. Поэтому, будучи свободным, депутат все равно должен считаться с мнением конкретных избирателей и подчиняться партийной (фракционной) дисциплине.
Депутаты социалистических парламентов, как правило, работают на непостоянной основе и совмещают депутатские функции с основной работой. Помимо этого они имеют императивный мандат:
• представляют интересы конкретных избирателей;
• в своих решениях подчинены им и ответственны перед ними;
• обязаны выполнять наказы;
• могут быть досрочно отозваны избирателями.
В большинстве демократических государств депутаты обладают иммунитетом и индемнитетом.
Иммунитет - неприкосновенность депутата, включающая невозможность его уголовного преследования без разрешения палаты. Иммунитет имеет свои плюсы и минусы. Плюсы иммунитета в том, что он обеспечивает свободу деятельности депутата, не позволяет властям «расправиться» с депутатом уголовно-правовыми мерами.
Минус заключается в том, что иммунитет может стать защитой, «панцирем» для совершения противоправной деятельности, самоцелью для представителей криминального мира.
Депутатский иммунитет был оправдан в XVIII - XIX вв., когда парламенты боролись против абсолютизма. В настоящее время наметилась тенденция постепенного отказа от иммунитета, поскольку он нарушает принцип равенства всех перед законом.
Индемнитет - это:
• во-первых, неответственность депутата за свои высказывания и голосования в парламенте;
• во-вторых, денежное жалование за депутатскую деятельность и иные привилегии.
В современных развитых государствах парламентарий - одна из самых уважаемых, престижных и высокооплачиваемых профессий. Например, зарплата члена Конгресса США равна примерно 150 тыс. долларов в год.
Основными формам» депутатской деятельности являются:
• работа в округах: встречи с избирателями, выявление их проблем и проблем округа, их решение;
• участие в работе сессий парламента (в обсуждении вопросов, голосованиях);
• направление вопросов правительству;
• интерпелляции;
• работа в комитетах и комиссиях;
• участие в деятельности партийной фракции.
Интерпелляция - это вопрос к члену правительства с получением ответа. Ответ, например министра, ставится на голосование в парламенте. Если парламент голосует утвердительно (то есть парламент удовлетворен ответом), то министр остается в должности. Если парламент голосует против утверждения (неудовлетворен ответом министра), то министр уходит в отставку.
В развитых демократических странах интерпелляция - сильное средство парламентского контроля за деятельностью других государственных органов.
9. Парламенты (либо их палаты) имеют регламенты, избирают свои руководящие органы: председателя (спикера), его заместителей, постоянное бюро и т. д.
В палате парламента из числа депутатов создаются комитеты и комиссии (их обычно 10-20) по различным направлениям, в которых готовятся, прорабатываются решения, проходит «жизнь» парламента между пленарными заседаниями.
15. Исполнительная власть
Исполнительную власть в стране осуществляет правительство или глава государства и правительство.
«Сильное» правительство, как правило, существует в парламентарных республиках и монархиях. Оно обычно состоит из премьер-министра, его заместителей, министров и иных членов. Традиционно в данных странах премьер-министром парламент избирает лидера партии, победившей на выборах в парламент, или руководителя крупнейшей фракции. Обычно министров по представлению премьер-министра назначает и освобождает от должности глава государства.
В парламентарных республиках и монархиях правительство обладает значительными полномочиями. В частности, в Великобритании вошел в употребление термин министериализм, означающий фактически ведущую роль правительства в системе органов государственной власти (например, быть инициатором большинства актов, принятых парламентом, принимать самому акты, имеющие силу закона, подавать королеве прошение о роспуске парламента и т. д.). Также в парламентарных республиках и монархиях все акты главы государства подвергаются контрассигнатуре.
Правительство в данных государствах ответственно перед парламентом. В случае вынесения правительству вотума недоверия конституции этих стран предусматривают два вида последствий:
• правительство автоматически уходит в отставку;
• правительство на выбор или уходит в отставку, или инициирует роспуск парламента.
В целях избежания затяжных правительственных кризисов в ряде стран (ФРГ, Польша, Венгрия) учрежден институт конструктивного вотума недоверия. При вынесении такого вотума указывается фамилия человека, который станет следующим премьер-министром. Голосование за недоверие правительству является одновременно голосованием за нового премьера.
Наряду с указанной моделью, при которой правительство осуществляет исполнительную власть, существует и вторая модель, где правительство осуществляет исполнительную власть вместе с главой государства. Данная модель имеет две разновидности:
• глава государства сам через правительство осуществляет исполнительную власть;
• исполнительная власть поделена между главой государства и правительством.
Первая система -