Geum.ru

Обоснований перспектив развития регионов

Вид материалаДокументы

Содержание


Документы, определяющие региональную экономическую политику РФ
Подобный материал:



Д.э.н., проф. Б.М. Штульберг




Система обоснований перспектив развития регионов


Научное обоснование перспектив развития экономики - важный аспект управленческой деятельности, необходимый при любой системе хозяйствования. Чем сложнее объект управления, тем более весомую роль играют обоснования принятия решений. Поскольку региональная экономики, по-видимому, относится к наиболее сложным объектам управления, актуальность научного обоснования регионального развития весьма велика.

Следует напомнить, что в условиях централизованной плановой системы управления, когда территориальный аспект носил вспомогательных характер, сформировалась обширная система предплановых обоснований (слайд № 1).

Основными обосновывающими предплановыми документами, начиная с конца 60-х годов, являлись Генеральная схема развития и размещения производительных сил и входящие в ее систему территориальные и отраслевые схемы, а также Генеральная схема систем расселения, аналогичные республиканские схемы и другие документы, относящиеся к классу «физического планирования» (районные планировки, генпланы городов и т.п.). Во – второй половине 70-х к ним добавилась Комплексная программа НТП, которая разрабатывалась не только по СССР, но и по союзным республикам и экономическим районам.

В конце 80-х были приняты решения о разработке Комплексных программ социального развития и территориальных комплексных схем охраны природы, однако они не успели найти свое место в системе прогнозирования. В этой системе базисную роль играли схемы развития и размещения производительных сил. Система прогнозов обновлялась каждое пятилетие, что позволяло лучше их согласовывать между собой.

Также в 80-х годах начали разрабатываться основные направления экономического и социального развития СССР, союзных республик и регионов, которые выполняли роль основного предпланового документа и в том числе в значительной мере определяли долгосрочную региональную политику.




слайд 1

Основное преимущество указанной системы заключалось в том, что она создавала условия для увязки макроэкономического, отраслевого и территориального аспектов развития, при этом в определенной мере учитывались научно-технические, естественно-природные, социальные и расселенческие факторы.

В то же время она имела очень серьезные недостатки, связанные с приоритетом политических целей, с чрезмерной детализацией прогнозируемых процессов, безальтернативностью прогнозирования, с отсутствием проработки механизмов реализации и т.д.

Следует отметить и такой серьезный недостаток, как практическое отсутствие прогнозирования развития автономных республик, краев и областей Российской Федерации. Это объясняется приоритетным положением отраслевого принципа управления и планирования и крайне ограниченными правами регионов в хозяйственной сфере.

Казалось бы, что в условиях резкого повышения роли регионов, система обоснований регионального развития должна еще более усилиться. Однако этого не произошло.

Система обосновывающих документов определена федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (1995г.). этот закон определил, что на федеральном уровне разрабатываются краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы, на основе которых готовится Концепция социально-экономического развития (долгосрочная), среднесрочная программа развития (каждый год) и проект бюджета на очередной год.

Жизнь показала, что этого явно недостаточно. Во-первых, региональный аспект управления вообще не нашел отражения в действующих законах.

Во-вторых, долгосрочный прогноз и Концепция не разрабатываются.

В-третьих, прогнозы на 1-3 года, хотя и выполняются, но федеральные и региональные прогнозы еще не сложились в единую систему.

Формы и показатели прогноза, а также методические рекомендации Минэкономразвития РФ сформированы таким образом, что отражают главным образом потребности министерства и не решают насущных проблем регионов: не обеспечивается согласование разделов и показателей прогноза, нет региональных балансов, не предусмотрено выявление экономических и социальных проблем общерегионального и локального значения; даже не обозначены методические подходы к решению проблемы согласования общероссийских и региональных прогнозов. а ведь это относится к одной из ключевых задач региональной политики – согласованию интересов Федерации и регионов.

В-четвертых, после всплеска активности в 90-х годах, разработка федеральных целевых программ пошла на убыль. По-видимому, это правильно, так как количество целевых программ должно соответствовать финансовым возможностям государства. Очевидно, что целевая программа, не обеспеченная финансированием, теряет регулирующие функции и становится в лучшем случае прогнозно-целеполагающем материалом. К сожалению, даже основная действующая региональная ФЦП по сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов сохраняет, с моей точки зрения, далеко не лучшие традиции методологии ФЦП, а именно – опору на инвестиционные проекты. При этом, в качестве средства для сокращения в течение 10 лет различий в уровне развития регионов в 1,5-2 раза используется частичное финансирование объектов социальной и инженерной инфраструктуры. Сколько лет понадобится вкладывать деньги в строительство школ и больниц отстающих регионов, чтобы в разы сократить их отставание, трудно даже предположить.

Не отработана и методология региональных программ, разрабатываемых субъектами Федерации. Минэкономразвития РФ приняло «Макет», в котором содержится масса показателей, но нет рекомендаций как на их базе выявить наиболее острые проблемы и обосновать ключевые направления развития. зато детально расписан порядок финансирования эффективных инвестиционных проектов, которые не могут служить основной региональных программ, имеющих комплексный социально-экономических характер.

Таким образом, отвечающая требованиям времени система обоснований регионального развития и региональной политики, мягко говоря, еще не сложилась. На необходимость целенаправленного формирования такой системы СОПС обращал внимание еще 10 лет тому назад.

Следует отметить, что стабилизация и оживление экономики способствовало активизации регионов, руководители которых поняли, что от Федерального центра ничего существенного не дождешься. Только за последние 2-3 года были в инициативном порядке разработаны долгосрочные стратегии социально-экономического развития всех федеральных округов и ряда субъектов Федерации, впервые за 15 лет разработана Схема развития и размещения производительных сил региона (Свердловская область), подготовлены и утверждены органами власти и управления субъектов Федерации десятки региональных программ.

Важно отметить, что крупнейшие федеральные программы – энергетическая и развития автомобильного транспорта, - в основе своей имеют долгосрочный прогноз территориального развития, который официально Минэкономразвития РФ не разрабатывает.

налицо стремление территориальных и отраслевых органов управления, которые реально отвечают за экономическое развитие, иметь научно обоснованные перспективы развития своего хозяйства. Значит, появилась общероссийская потребность в формировании действенной системы обоснований социально-экономического развития регионов. В этих условиях попытки ученых сформировать такую систему наряду с актуальностью приобретают и социальную значимость.

Какая же конфигурация этой системы представляется наиболее приемлемой на сегодняшний день?

Во-первых, она должна быть эшелонирована во времени. По-видимому, нельзя больше заниматься штопаньем «тришкина кафтана», ограничиваясь лишь текущими мерами, которые, хотя и необходимы, но бесперспективны с точки зрения региональной стратегии.

Во-вторых, она должна обеспечивать взаимодействие двух относительно самостоятельных подсистем: федеральной и региональной. Федеральная подсистема должна обеспечивать обоснование федеральной региональной политики, главное содержание которой заключается в симулировании наиболее эффективной специализации регионов в территориальном разделении труда, в обеспечении регионального аспекта национальной безопасности, включая укрепление федеративного государства, в создании условий для надежного функционирования единого экономического пространства и социальных гарантий населению всех регионов.

Региональная подсистема должна определять наиболее целесообразные направления развития каждого региона, обеспечивающие рост экономики, устойчивое финансовое положение, повышение уровня и качества жизни населения.

Исходя из этих глобальных требований и учитывая имеющийся опыт, предлагается для обсуждения следующая схема системы обоснований регионального развития (слайд 2).

Во-первых о периодизации. По-нашему мнению региональные проблемы требуют весьма значительного горизонта планирования. Это же требование вытекает из все большей открытости экономики России и необходимости учета общемировых тенденций.

Поэтому, обосновывающие материалы и документы, определяющие стратегию регионального развития должны разрабатываться на период не менее 20 лет.

В качестве границ периода, когда можно с приемлемой погрешностью проработать направления и механизмы развития отдельных производств и видов деятельности на территории, по нашему мнению, следует принять 10 лет. Это период, в течение которого могут быть реализованы крупные инвестиционные проекты и научно-технические идеи, оформившиеся в предпрогнозные годы. С приемлемой вероятностью можно прогнозировать состояние международных и внутрироссийских рынков по важнейшим видам товаров. Все это позволяет именно на такой период разрабатывать долгосрочную программу действий на федеральном уровне и схемы развития и размещения производительных сил на уровне регионов.


Документы, определяющие региональную экономическую политику РФ


слайд 1

Почему не предусматривается генеральная схема развития и размещения производительных сил на федеральном уровне? Дело в том, что методология генсхемы предусматривала увязку, согласование отраслевых и территориальных схем. При этом первичными были отраслевые схемы, определявшие параметры развития отраслей и размещение производства и капитальных вложений по территории. В современных условиях ни у правительства РФ, ни у науки нет возможности получить или самостоятельно определить необходимую перспективную информацию. В лучшем случае могут быть рассчитаны прогнозные параметры территориального развития отраслей промышленности. Однако эти расчеты носят весьма укрупненных характер и не позволяют провести ключевые для Схемы балансовые увязки в рамках хозяйственного комплекса всех регионов страны. Поэтому, мы считаем возможным на федеральном уровне ограничиться долгосрочной программой, в которой должны быть указаны приоритетные направления развития регионов, вытекающие из общегосударственной экономической политики.

На уровне региона и в новых условиях сохраняются возможности разработки такого всеобъемлющего, комплексного документа, как Схема развития и размещения производительных сил. При этом, исходя из опыта Свердловской области, наряду с соответствующими программами по отраслям и прогнозов по росту населения, могут быть использованы материалы крупнейших предприятий о намечаемых объемах производства и инвестиционных проектах. Очевидно, что эти материалы не являются исчерпывающими, но при определенной заинтересованности предпринимательских кругов они могут дать представление о перспективах предприятий и, следовательно, о возможностях экономического развития соответствующих территорий.

Разработка Схемы позволяет выявить проблемы экономического и социального характера на межотраслевом и внутрирегиональном (в том числе муниципальном) уровне, для решения которых целесообразно использовать программно-целевой метод.

Региональные программы – это документы, которые позволяют организовать деятельность региональных и местных органов управления по решению проблем, имеющих наиболее важное значение. При этом содержание проектов, конечно, не должно ограничиваться перечнем инвестиционных программ. Они должны предусматривать необходимое законодательное обеспечение и содержать план действий всех органов управления, задействованных в решении проблемы.

Особо следует остановиться на роли прогнозов.

Очевидно, что в отличие от схем и программ, прогнозы не являются документами прямого действия, то есть они не определяют, что конкретно необходимо сделать для достижения результата.

Как определено в проекте Закона «Об основах государственного регулирования регионального развития российской Федерации» - прогноз развития региона – обоснованное предположение о будущем развитии региона, его месте в общем социальном и экономическом пространстве Российской Федерации.»

Прогнозы, в отличие от программ, как правило, имеют вариантный характер. Поэтому на схеме они выделены в особый блок.

Поскольку ключевая роль в системе отводится стратегии территориального развития, целесообразно подробнее остановиться на трактовке этого понятия, которая является дискуссионным. В упомянутом проекте закона предусматривается два взаимодополняющих понятия: Концепция территориального развития и Стратегия территориального развития. при этом Концепция трактуется как «руководящая идея территориального развития», а Стратегия - как «система методов и механизмов для реализации Концепции».

По нашему мнения роль Стратегии нельзя сводить к механизму реализации идей. дело в том, что механизм определяется возможностями экономики, а просчитать эти возможности на 20 лет вперед реально не представляется возможным. Механизм – это дело региональной политики и законов в экономической сфере, максимальный горизонт которых – 5-10 лет.

В своих исследованиях СОПС исходит из того, что Стратегия территориального развития – это система идей, целей и важнейших направлений развития регионов России, органически увязанная с национальной социально-экономической и геополитической стратегией и учитывающая долгосрочные общемировые тенденции экономического роста.

При этом Концепция является не надстройкой, а органической частью, ядром Стратегии.

Несколько выводов:
  1. назрела необходимость в активизации исследований по формированию системы обоснований регионального развития России в принятии соответствующего федерального законе.
  2. Наиболее важными направлениями исследований на федеральном уровне являются разработка Стратегии территориального развития Российской Федерации, а на региональном уровне – разработка Схем развития и размещения производительных сил.
  3. Следует расширить исследования по методологии долгосрочного прогнозирования, выполняющего функции научного обоснования стратегического регионального планирования.
  4. целесообразно обобщить и систематизировать опыт субъектов Федерации и региональных научных центров с целью его использования при подготовке новых нормативно-методических материалов по вопросам регионального прогнозирования и программирования.