Международно-правовая защита русскоязычного населения в государствах балтии (на примере европейских организаций)

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель Ведущая организация Общая характеристика работы Актуальность темы исследования Цель и задачи исследования Объект и предмет исследования Методологическая основа исследования и уровень теоретической разработки Научная новизна исследования Основные положения, выносимые на защиту Практическое значение исследования и апробация его результатов Структура исследования Содержание работы В первом параграфе – «Русскоязычное население, национальное меньшинство и народ в государствах Балтии: сравнительный анализ поня Европейский Союз Следует также отметить, что институты ЕС (Совет ЕС) приняли две директивы, которые могут быть отнесены к защите русскоязычного н директива 2003/86/ЕС «О праве на семейное воссоединение» В первом параграфе

Подобный материал:

• Ия, на сегодня в Украине сохраняются негативные тенденции нарушения права русскоязычных, 67.77kb.
• План лекции Роль международных организаций в обеспечении прав человека. Международные, 4005.51kb.
• Тезисы к работе «Международно-правовая система защиты национальных меньшинств в Польше, 61.67kb.
• О ситуации с правами русскоязычного населения в странах Прибалтики (на примере Латвии, 481.53kb.
• Международно-правовая защита детей в период вооруженных конфликтов в деятельности международных, 438.93kb.
• Программа спецкурса "Международно-правовая защита прав человека" для специальности, 88.7kb.
• 5 Правовая охрана и защита прав на нетрадиционные объекты ис правовая охрана прав, 209.14kb.
• Н с. Центра европейских исследований имэмо ран г. Москва Социальное государство и федерализм, 79.73kb.
• Антимонопольное регулирование рыночных отношений пояснительная записка, 241.73kb.
• Темы лекций и семинарских заданий, 203.13kb.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

Министерства иностранных дел России


На правах рукописи


ЖДАНКИН МИХАИЛ ВЛАДИМИРОВИЧ


МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА РУССКОЯЗЫЧНОГО НАСЕЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ БАЛТИИ (НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ)


Специальность 12.00.10. «Международное право. Европейское право»


АВТОРЕФЕРАТ


диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва, 2007


Работа выполнена на кафедре международного права Дипломатической академии МИД России

Научный руководитель	доктор юридических наук, профессор Черниченко С.В.
Официальные оппоненты	доктор юридических наук, профессор Абашидзе А.Х. доцент, кандидат юридических наук Артамонова О.Ф.
Ведущая организация	Московский государственный университет им. Ломоносова

Защита состоится 28 сентября 2007 года на заседании диссертационного совета Д.209.001.03 в Дипломатической академии МИД России по адресу: 119992, г. Москва, ул. Остоженка 53/2.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической академии МИД России.


Автореферат разослан «     » июня 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук Зимненко Б.Л.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования

В результате распада СССР на постсоветском пространстве, за пределами своей этнической родины – России, оказались около 25 миллионов россиян. За годы, прошедшие с этого момента, их положение в странах СНГ обрело определённый юридический статус. Однако отказ стран Балтии – Латвии и Эстонии – от принятого другими бывшими республиками СССР так называемого «нулевого варианта» (предоставления гражданства всем постоянным жителям по их желанию) привёл к тому, что на территории этих двух государств сегодня насчитывается около одного миллиона апатридов или, как их ещё достаточно презрительно называют в этих странах, «неграждан». Положение этих людей как с общечеловеческой, так и с международно-правовой точек зрения не может не вызывать тревоги¹.

В настоящее время положение русскоязычного населения в таких государствах Балтии, как Латвия и Эстония, остаётся неудовлетворительным и продолжает служить серьёзным препятствием на пути становления добрососедских отношений между Россией и этими прибалтийскими республиками.

Отношения России с вышеуказанными государствами остаются сложными, и этот факт приобретает особое звучание на фоне вступления стран Балтии в Европейский Союз 1 мая 2004 года. Можно уверенно утверждать, что проблема обеспечения прав русскоязычного населения с расширением ЕС является теперь проблемой всего Европейского Союза.

Избранная тема актуальна по нескольким причинам:

во-первых, наличие проблемы массового безгражданства в Латвии и Эстонии автоматически влечёт лишение фундаментальных прав и свобод для большинства русскоязычного населения этих республик;

во-вторых, понятия «национальные меньшинства», «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам» требуют дальнейшей проработки в международных документах со стороны международных межправительственных организаций, таких как ООН, ОБСЕ, Совет Европы;

в-третьих, до сих пор не определён статус русскоязычного населения, проживающего в Латвии и Эстонии. Подпадает ли оно под понятие национального меньшинства или нет?

в-четвертых, сопоставляя законодательную базу стран Балтии, касающуюся статуса русскоязычного населения, с международными актами в области защиты прав человека, можно предложить некоторые уточняющие рекомендации для подхода России к вопросам защиты русскоязычного населения в странах Балтии и выработке политики российского государства по отношению к прибалтийским республикам;

в-пятых, особое внимание необходимо уделить грубым нарушениям прав и свобод русскоязычного населения в государствах Балтии, поскольку такие нарушения происходят в центре Европы, в государствах, претендующих на достижение уровня прав человека, установленного в ЕС.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является проведение комплексного международно-правового исследования, посвящённого защите прав русскоязычного населения в странах Балтии.

В связи с этим необходимо решить задачи, которые состоят в:

- попытке дать чёткое представление о таких понятиях, как «русскоязычное население», «национальное меньшинство», «лицо, принадлежащее к национальному меньшинству», «российский соотечественник»;

- анализе международных актов, касающихся защиты национальных меньшинств. (Особую роль здесь играют международные документы ОБСЕ и рекомендации Верховного комиссара по делам национальных меньшинств);

- правовой оценке сегодняшних действий властей Литвы, Латвии и Эстонии в отношении русскоязычного населения; выявлении отдельных аспектов прибалтийского законодательства на предмет его соответствия международным нормам;

- выяснении, какие действия предпринимаются со стороны международных организаций для защиты прав и свобод русскоязычного населения.

Объект и предмет исследования

Объектом настоящего исследования является система правовых и политических общественных отношений в сфере международного сотрудничества по правам национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам.

В качестве предмета исследования выступают нормы внутригосударственного и международного права, положения международных актов, рекомендации международных организаций в области прав национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам.

Методологическая основа исследования и уровень теоретической разработки

В основу методологии исследования положены общенаучные методы познания и специальные юридические методы: исторический, системный, сравнительно-правовой, логико-юридический и т.д.

В основу исследования легли многочисленные справочные материалы МИД России, касающиеся правового статуса русскоязычного меньшинства, проживающего в Эстонии, Латвии и Литве.

Вопросами международно-правовой защиты национальных меньшинств занимались А.Х. Абашидзе, Ф.Р. Ананидзе, И.П. Блищенко, С.А. Глотов, Г.Е. Жвания, В.А. Карташкин, В.В. Кочарян, Г.Л. Мурадов, А.П. Мартыненко, Е.Г. Петренко, И.Ю. Пешперова, Т.В. Полоскова, С.М. Пунжин, Р.А. Решетов, А.Х. Саидов, М.Д. Смыслов, Р.А. Тузмухамедов, Ю.Е. Фокин, С.В. Черниченко, С.С. Юрьев и др. Среди западных учёных можно выделить труды Э. Брэдли, Ж. Дешена, М. Джениса, Ф. Капоторти, Дж. Крауфорда, Р. Кэйя, Т. Модина, П. Торнбери, Х. Ханнума, Н. Хенкина, Дж. Хемпфри, А. Эйде и др.

Но специальных исследований, посвященных рассматриваемой проблеме, не было.

Научная новизна исследования

Впервые особое внимание уделяется международно-правовой защите русскоязычного населения, проживающего в государствах Балтии (на примере европейских организаций).

Избранная тема является практически неисследованной в российской юридической научной литературе.

Работа посвящена анализу международных документов ОБСЕ, механизмов ОБСЕ по защите национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств в государствах Балтии. Особое внимание уделяется рекомендациям международных организаций странам Балтии по устранению нарушений прав русскоязычного населения и рассмотрению соответствия отдельных положений прибалтийского законодательства международным актам. Рассматриваются решения Европейского суда по правам человека, образующие европейское прецедентное право, по делам, связанным с русскоязычным населением, проживающим в прибалтийских республиках. Приводятся также европейские правовые стандарты в области защиты прав человека и национальных меньшинств, оказывающие определенное влияние на защиту прав русскоязычного населения в Латвии, Литве и Эстонии.

Основные положения, выносимые на защиту

К основным положениям, которые выносятся на защиту, следует отнести следующие:

1) Рассматривая соотношение понятий «российский соотечественник», «русскоязычное население», «лицо, принадлежащее к национальному меньшинству» и «национальное меньшинство», необходимо отметить, что между терминами «российский соотечественник» и «русскоязычное население» особой разницы нет. К тому же они отсутствуют в каких-либо международно-правовых документах. Термин «соотечественник» закреплен в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» 1999 года и не может не вызывать критики.

Поскольку в исследовании речь идет о русскоязычном населении в государствах Балтии, то следует отметить, что оно состоит из лиц, на которых распространяется статус национальных меньшинств, являющихся гражданами соответствующей прибалтийской республики, и лиц, на которых не распространяется такой статус. Следует напомнить, что Эстония и Латвия ратифицировали Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1995 года с оговорками, согласно которым к национальному меньшинству относятся лишь их граждане.

Вместе с тем, в практике Консультативного комитета Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств наметилась тенденция расширительного применения Рамочной конвенции к национальным меньшинствам, под которыми следует понимать не только лиц, имеющих гражданство государства, в котором они проживают.

Не следует смешивать понятия «национальные меньшинства» и «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам». Национальное меньшинство – это общность (совокупность) таких лиц, имеющее однако свои специфические права.

2) Несмотря на то что принято большое количество документов в рамках ОБСЕ, все еще остается ряд неурегулированных вопросов, касающихся определения национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Необходимо подчеркнуть, что Верховный комиссар по делам национальных меньшинств в соответствии со своим мандатом рассматривает проблемы, связанные исключительно с национальными меньшинствами.

Необходимо принимать во внимание рекомендации органов ОБСЕ, которые способствуют плодотворному межгосударственному сотрудничеству в области защиты национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам. Речь идет о Гаагских, Ословских и Лундских рекомендациях соответственно о правах национальных меньшинств в области образования, на использование родного языка и о праве на участие в общественно-политической жизни государства их проживания.

И хотя документы ОБСЕ не дают возможности привлечь к международно-правовой ответственности государство-нарушителя, они играют важную роль в международной жизни. В частности, оказывают большое морально-политическое давление, которое подчас может быть эффективнее, чем юридические санкции.

3) Для Латвии и Эстонии в настоящее время характерны 4 проблемы, создающие препятствия в осуществлении своих прав русскоязычным населением, проживающим в этих государствах:

а) массовое безгражданство;

б) проблема использования русского языка;

в) система образования, направленная на свёртывание преподавания русского языка в учебных заведениях и способствующая тем самым принудительной ассимиляции русскоязычного населения;

г) дискриминация бывших сотрудников правоохранительных органов СССР и ветеранов Великой Отечественной войны (для Литвы также характерна данная проблема).

Каждая из вышеназванных проблем вытекает из дискриминационных национальных правовых актов данных государств, которые противоречат международно-правовым нормам, в том числе Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств 1992 года, Европейской рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года, директивам Европейского Союза соответственно 86/ЕС «О праве воссоединения семей» 2003 года и 109/ЕС «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе» 2003 года. Так, в частности, преследование российских соотечественников – ветеранов Великой Отечественной войны осуществляется путем «навешивания на них ярлыков оккупантов» и обвинения в «военных преступлениях», что недопустимо с точки зрения международного права. Необходимо отметить, что, например, до 1998 года в Уголовном кодексе (УК) Литвы отсутствовали положения о наказании за геноцид и военные преступления. Согласно статье 70 УК наказание определялось только за создание антигосударственных организаций и активное участие в их деятельности, по которой возбуждались дела против бывших сотрудников силовых органов СССР. В конце 1998 года были приняты дополнения к УК, в которых определяется наказание за «геноцид» и «военные преступления». При этом понятие «геноцид», определённое Конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него как преднамеренное уничтожение национальных, расовых, религиозных или этнических групп, дополнено прибалтийскими законодателями «уничтожением социальных и политических групп», под которыми, видимо, могут пониматься фашистские коллаборационисты. Хотелось бы напомнить, что, во-первых, об оккупации Советским Союзом прибалтийских республик говорить не приходится, так как отсутствовал вооруженный конфликт международного характера между этими государствами, следовательно, не велось de jure и de facto никаких военных действий без объявления состояния войны. Во-вторых, «геноцид» не включает преследование по политическим мотивам. В-третьих, ветераны Второй мировой войны совершали убийства не мирных жителей, а коллаборационистов, пособников фашистов. В-четвертых, произвольное расширение в законодательном порядке понятия «геноцид» прибалтийскими республиками (Литвой и Латвией) не соответствует общепризнанному принципу права – закон не имеет обратной силы. Кроме того, Конвенция ООН о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечности 1968 года не дает права законодательным путем или путем толкования расширять перечень и понятие соответствующих преступлений. В-пятых, как видно из смысла положений Устава Нюрнбергского трибунала 1945 года о «военных преступлениях» можно вести речь только тогда, когда они совершены в связи с состоянием войны или оккупации. Как говорилось выше, никакой оккупации и военных действий между Советским Союзом и прибалтийскими республиками не было. Следовательно, признание ветеранов Второй мировой войны военными преступниками или оккупантами безосновательны. Известно, что лицо не может быть признано преступником и наказано, если в праве не определено соответствующего состава преступления: nullum crimen sine lege («нет преступления без закона») и nulla poena sine lege («нет наказания без закона»).

Характеризуя реализацию Латвией и Эстонией рекомендаций международных организаций, следует отметить, что признание международными организациями наличия не соответствующих европейским нормам законодательных актов далеко не гарантирует возможность решения проблемы, связанной с обеспечением прав русскоязычного населения, латвийскими и эстонскими властями. Формальное приведение большинства национальных нормативно-правовых актов в соответствие с евростандартами не в состоянии обеспечить урегулирование положения проживающего в этих прибалтийских республиках русскоязычного меньшинства. Прибалтийским властям необходимо осознать, что решение этой проблемы путем дискриминации и унижения русскоязычного населения приведет лишь к дальнейшей эскалации конфликта и повлечет для них неблагоприятные последствия. Поэтому, несмотря на их специфические представления об истории, странам Балтии желательно было бы перейти от логики конфронтации к логике сотрудничества.

Опираясь на нормы международного права, защита русскоязычного населения может строиться следующим образом:

- защита апатридов, имеющих российские корни и проживающих в государствах Балтии, облекается в форму озабоченности, выражаемой на межгосударственном уровне, то есть Россия может поставить вопрос о нарушении прав данной категории лиц в международных организациях: ООН, ОБСЕ и Совет Европы;

- направление Россией исков в Европейский суд по правам человека против прибалтийских государств с целью защиты российских соотечественников (независимо от гражданства), проживающих в этих республиках. Россия также может воспользоваться правом участвовать в слушания по конкретному делу в качестве третьей стороны (только в отношении российских граждан);

- можно поставить вопрос о приостановлении членства Латвии и Эстонии в Совете Европы, а в случае и дальнейшего игнорирования рекомендаций и замечаний международных организаций – вопрос о прекращении их членства в этой авторитетной международной организации;

- русскоязычное население, пользуясь помощью правозащитных организаций и квалифицированных адвокатов, может непосредственно подавать жалобы в Европейский суд по правам человека на дискриминационные действия соответствующих государств.

4) Европейский суд по правам человека в ряде случаев сыграл положительную роль в деле защиты прав русскоязычного населения. Достаточно назвать постановления Суда по делам «Шеванова v. Латвия», «Подколзина v. Латвия», «Сливенко v. Латвия», «Фарбтух v. Латвия», в которых он признает факт нарушения прав русскоязычного населения и обязывает латвийские власти выплатить заявителям надлежащую компенсацию за причиненный ущерб.

Вместе с тем деятельность Европейского суда по правам человека в этом направлении оставляет желать лучшего. Так, например, по делу «Сливенко v. Латвии» Суд принудил латвийские власти выплатить заявительницам только компенсацию за моральный и материальный ущерб, не решив главные вопросы – вопросы о возвращении семье Сливенко жилья и возможности вернуться на родину, откуда она была незаконно выдворена. Недоумевает также решение Суда по делу известной правозащитницы «Жданок v. Латвии», в котором говорится, что ограничения избирательных прав по политическим мотивам, неприемлемые в государствах со сложившимися демократическими институтами, можно считать приемлемыми для Латвии, исходя из историко-политического контекста, в котором принималось латвийское избирательное законодательство, поскольку это якобы позволило предотвратить попытки реставрации тоталитарного режима.

Решения Европейского суда по правам человека по соответствующим делам должны считаться прецедентами при рассмотрении аналогичных дел, в том числе, в отношении русскоязычного населения, проживающего не только в государствах Балтии, но и в других странах.

Практическое значение исследования и апробация его результатов

Практическое значение исследования состоит в том, что его положения могут быть приняты во внимание при разработке соответствующих международных соглашений и при решении проблем, возникающих в связи с международной защитой прав русскоязычного населения в государствах Балтии.

Данное исследование может представлять интерес в качестве учебного пособия по курсам «Международное право», «Международное гуманитарное право», «Международно-правовая защита прав человека».

Его содержание получило отражение в следующих публикациях – в сборниках статей «Актуальные проблемы международных отношений в начале XXI века» и «Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы», издаваемых в Дипломатической Академии МИД России, научном юридическом журнале «Право и политика». Отдельная статья по исследуемой проблеме была депонирована в ИНИОН РАН. Кроме того, некоторые выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, были использованы в практической деятельности МИД России.

Структура исследования

Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении раскрывается актуальность темы исследования, отмечается степень его новизны в российской международно-правовой литературе, определяются его цель и задачи, содержатся указания на его теоретическую основу, практическую значимость, апробацию его результатов, а также сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Глава 1 – «Правовой статус русскоязычного населения и международно-правовые стандарты СЕ и ЕС в области защиты национальных меньшинств» – включает в себя два параграфа: «Русскоязычное население, национальное меньшинство и народ в государствах Балтии: сравнительный анализ понятий» и «Участие СЕ и ЕС в деле защиты национальных меньшинств».

В первом параграфе – «Русскоязычное население, национальное меньшинство и народ в государствах Балтии: сравнительный анализ понятий», подробно рассматривается соотношение и анализ таких понятий, как «русскоязычное население», «российский соотечественник, проживающий за рубежом», «национальные меньшинства» и «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам». Это важно сделать, во-первых, потому, что данные определения не сформулированы четко в международно-правовых актах. Общетеоретические формулировки, имеющие расплывчатый характер, недопустимы в праве. Во-вторых, выявление связи между понятием «русскоязычное население, проживающее в государствах Балтии» и понятием «народ» имеет важное международно-правовое последствие. В-третьих, если в ходе анализа соответствующих понятий выяснится, что некоторая часть русскоязычного населения, проживающая в государствах Балтии, является национальным меньшинством, то можно сделать вывод, что на эту часть русскоязычного населения распространяется специальный международно-правовой режим защиты.

Понятие «соотечественник, проживающий за рубежом», закреплённое в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», достаточно аморфно.

Во-первых, в самом Законе не достаточно понятно сформулированы концептуальные основы выражения «соотечественник, проживающий за рубежом». В пункте 1 статьи 1 Закона приводится определение соотечественника вообще, что выходит за рамки целей Закона. К тому же, непонятно, почему речь идёт не о «наших» соотечественниках, а о соотечественниках как таковых. Общетеоретические формулировки в законах неуместны. Во-вторых, понятие «соотечественник» буквально означает «человек, имеющий с какими-либо другими людьми общую родину». Говоря о соотечественниках, характеризуют отношения между людьми, а не между людьми и государством. К характеристикам отношений между людьми и государством относятся такие понятия как «гражданин», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства». В-третьих, такие понятия как «соотечественники», «соотечественники, проживающие за рубежом» вряд ли могут быть определены в праве. Они имеют эмоциональную, культурную, политическую окраску. Их изучение – область социологии, политологии, демографии, а не правоведения. В-четвёртых, в Законе просматривается стремление объединить в понятии «соотечественники, проживающие за рубежом» разнородные в правовом отношении категории лиц – граждан России, лиц без гражданства и граждан иностранного государства. Возможности, предоставляемые международным правом, которыми располагает Россия при возникновении вопроса о защите этих лиц, значительно отличаются друг от друга в зависимости от того, к какой категории они принадлежат. В случае нарушения прав конкретных российских граждан, проживающих за границей, Россия согласно Конституции может оказывать им консульскую и дипломатическую защиту. Лицам без гражданства и иностранным гражданам, проживающим на территории другого государства, она этого делать не вправе, поскольку такая защита была бы вмешательством в дела, входящие во внутреннюю компетенцию другого государства².

Попытки дать определение меньшинствам предпринимались в разное время членами Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств.

Согласно определению Ж. Дешена, меньшинством является группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и занимающих негосподствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к фактическому и юридическому равенству с большинством.

Согласно определению Ф. Капоторти, меньшинство – это группа, меньшая по численности, чем остальная часть населения государства, занимающая негосподствующее положение, чьи члены, будучи гражданами этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности, направленное на сохранение своей культуры, традиций, религии или языка.

Представляется, что вышеназванные определения имеют явные недостатки, поскольку исключают из числа меньшинств те группы лиц, которые в действительности таковыми могут являться (русские в Прибалтике в силу, скажем, исторических причин, должны считаться национальным меньшинством). Таким образом, нарушается основополагающий принцип недискриминации, свойственный такой важной отрасли международного права, как международное право прав человека. Трудно согласиться с мнением, будто для обладания правами меньшинств необходимо иметь гражданство государства проживания.

Более приемлемым выглядит определение меньшинства, данное А. Эйде, согласно которому к меньшинству может быть отнесена «любая проживающая в суверенном государстве группа лиц, которая составляет менее половины всего населения страны и члены которой обладают общими этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличают их от остальной части населения»³.

Национальные меньшинства – это некие общности, состоящие из лиц определённой национальности. Основным критерием, по которому следует отличать «национальные меньшинства» от «лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам», являются права исследуемых объектов. Национальные меньшинства как общности имеют свои специфические права, а лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют личные, политические, социально-экономические и культурные права человека.

В отечественной доктрине выделяют следующие категории прав национальных меньшинств: а) права национальных меньшинств на защиту от деятельности, могущей угрожать их существованию; б) права национальных меньшинств на выражение, сохранение и развитие своей этнической, культурной, религиозной и языковой самобытности; в) права национальных меньшинств на равноправие и защиту от дискриминации; г) права национальных меньшинств на участие в общественных и государственных делах, включая участие в принятии решений, касающихся их самих или регионов, в которых они проживают⁴.

Данным правам корреспондирует обязанность государства соблюдать их.

Автор придерживается точки зрения, согласно которой национальное меньшинство и народ не идентичные понятия. Народ – это совокупность людей разных наций и национальностей, проживающих на территории определенного государства. Если права национальных меньшинств нарушаются, это подчас приводит к появлению сепаратистских настроений. Однако курс на отделение от государства проживания противоречит международному праву, в частности, принципу территориальной целостности и поэтому не может рассматриваться как способ борьбы национальных меньшинств за свои права. При этом следует напомнить, что правом на самоопределение вплоть до отделения пользуется исключительно народ.

Важными составляющими в решении вопроса о принадлежности русскоязычного населения, проживающего в государствах Балтии, к национальному меньшинству с международно-правовой точки зрения являются два обстоятельства:

- во-первых, конкретное лицо самостоятельно может выбирать – относиться ли ему к национальному меньшинству или нет. Между прочим, в Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам 1994 года (хотя Россия не участвует), говорится: принадлежность к национальному меньшинству – вопрос индивидуального выбора заинтересованного лица и такой выбор не влечёт за собой каких бы то ни было неблагоприятных последствий для упомянутого лица. Аналогичное положение закреплено в Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года (в которой Россия участвует);

- во-вторых, государство, исходя из сложившейся практики, само решает, кому предоставлять статус национальных меньшинств. Например, Эстония ратифицировала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года с оговоркой, согласно которой к национальному меньшинству относятся лишь её граждане, отказав тем самым в предоставлении этого статуса значительной части русскоязычного населения. По аналогичному пути пошли латвийские власти, которые ратифицировали вышеназванную конвенцию 26 мая 2005 года.

В Литовской Республике в соответствии с Законом «О гражданстве» от 3 ноября 1989 года предусматривалась возможность предоставления гражданства всем постоянным жителям, выразившим такое желание до 4 ноября 1991 года. Поэтому российско-литовские отношения не отягощены проблемой массового безгражданства русскоязычного населения, как в случае с Латвией и Эстонией. В данном случае определённая часть русскоязычного населения, состоящая из граждан Литвы (94%), подпадает под действие международно-правовых документов о защите национальных меньшинств.

Исходя из вышесказанного, диссертант полагает, что международным организациям предстоит детально проработать вопрос, касающийся «национальных меньшинств» и «лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам», чтобы исключить двусмысленность трактовки данных терминов.

Во втором параграфе – «Участие СЕ и ЕС в деле защиты национальных меньшинств», рассматриваются международные акты СЕ и ЕС.

Совет Европы

К специальным международным актам, посвящённым непосредственно защите национальных меньшинств, разработанных в рамках Совета Европы, можно отнести два международно-правовых акта:

- Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств от 5 ноября 1992 года;

- Рамочную конвенцию СЕ о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года.

Хартия региональных языков и языков меньшинств принята в целях реализации лицами, принадлежащими к меньшинствам, права на язык, которое в общих чертах закреплено в Международном пакте ООН о гражданских и политических правах 1966 года, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Хельсинском Заключительном акте ОБСЕ 1975 года и в других международных документах.

Под региональными языками и языками меньшинств в Европейской хартии понимаются языки, которые отличаются от официального языка данного государства и традиционно используются на его территории жителями этого государства, представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население страны.

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 года (далее – Конвенция) является на сегодняшний день основным международно-правовым актом в области обеспечения прав таких меньшинств как на международном, так и на европейском уровне.

Как видно из названия «рамочная конвенция», она не содержит конкретно сформулированных прав и свобод. Принципы, провозглашаемые в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, не могут быть применены прямо и непосредственно и осуществляются через национальные законодательства и соответствующую политику национальных правительств.

Существенным недостатком документа является отсутствие определения понятия «национальное меньшинство». Причина состоит в том, что к моменту принятия решения по документу было невозможно по политическим причинам получить общее одобрение этого термина всеми государствами – членами Совета Европы. Чтобы не блокировать на годы общее стремление, было решено использовать прагматический подход, основанный на признании того, что на нынешнем этапе не представляется возможным дать такое определение.

Автор считает, что к недостаткам Конвенции следует также отнести невозможность чётко определить права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и права национальных меньшинств. Статья 1 Конвенции употребляет термины «национальные меньшинства» и «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам». В последующих статьях речь идёт только о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Основными органами СЕ, которые ведут работу по защите национальных меньшинств, являются Комитет министров, ПАСЕ, Комиссия по мониторингу, Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью, Верховный комиссар по правам человека и Европейский суд по правам человека.

Вышеназванные органы, за исключением Европейского суда по правам человека, принимают рекомендации, заключения, доклады, письма по устранению нарушений международных актов в области прав человека и национальных меньшинств, которые адресованы национальным властям.

В качестве рекомендации Комитета министров СЕ можно привести Резолюцию от 13 июня 2002 года⁵ по выполнению Эстонией Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в которой отмечается необходимость дальнейших усилий для продвижения процесса натурализации, принимая во внимание большое количество лиц без гражданства (пункт 4 статьи 1). В Резолюции также отмечается, что меры по распространению эстонского языка должны сопровождаться гарантиями национальных меньшинств в получении знаний на родном языке (пункт 5 статьи 1).

В Совете Европы действует такой важный орган по правам человека как Комиссар Совета Европы по правам человека. Комиссар действует на основе Резолюции (99) 50 «О Комиссаре Совета Европы по правам человека», которая была принята Комитетом министров в мае 1999 года. Комиссара избирают сроком на шесть лет без права последующего переизбрания. Главными целями деятельности Комиссара по правам человека являются содействие воспитанию в духе соблюдения прав человека и популяризации этих прав в государствах-членах; обнаружение возможных пробелов в законодательстве и практике государств-членов на предмет их соответствия общепризнанным стандартам в области прав человека; оказание содействия по эффективному контролю за полным соблюдением прав человека.

За своё недолгое существование Комиссар СЕ по правам человека представил Доклад по правам человека о визите в Латвию с 5 по 8 октября 2003 года и Доклад по правам человека о визите в Эстонию с 27 по 30 октября 2003 года. Помимо общих вопросов, связанных с правами женщин, инвалидов, пенсионеров, в этих документах затронуты вопросы защиты меньшинств. Комиссар СЕ по правам человека выражает обеспокоенность по поводу большого количества лиц без гражданства в обеих прибалтийских республиках и рекомендует ускорить процесс натурализации неграждан, чему в немалой степени послужило бы смягчение требований на знание соответствующего языка для получения латвийского/эстонского гражданства.

Россия и другие заинтересованные государства-участники Совета Европы могут поставить вопрос о приостановлении членства Латвии и Эстонии в СЕ, а в случае и дальнейшего игнорирования замечаний международных экспертов по соблюдению международно-правовых норм можно с уверенностью поставить вопрос об исключении нарушителей из состава этой авторитетной межправительственной организации. Хотя такая постановка вопроса может показаться некоторым международным экспертам наивной и нереальной, поскольку соответствующих прецедентов в истории СЕ не было.

Европейский Союз

С 1 мая 2004 года в ЕС были приняты Латвия, Эстония, Литва и некоторые другие восточно-европейские государства (Венгрия, Кипр, Мальта, Польша, Словакия, Словения и Чехия). С 1 января 2007 года членами ЕС стали также Болгария и Румыния. Таким образом, в настоящее время Союз насчитывает 27 государств-членов.

В рамках ЕС в деятельности по защите прав человека и, в частности, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, стали принимать участие такие институты как Европейский парламент и Европейская комиссия.

Большой интерес в деле защиты прав человека представляет деятельность Комитета по петициям Европарламента. В комитет могут обратиться три типа лиц – граждане ЕС, неграждане государств-членов ЕС, постоянно проживающие на территории этих государств, и представители компаний, организаций или ассоциаций (физические или юридические лица), головные офисы которых находятся в государстве-члене ЕС.

Комитет по петициям выносит рекомендации, которые не имеют обязательной юридической силы в отношении других институтов. Однако они могут дать возможность открыть процедуру рассмотрения нарушения законодательства ЕС в Европейской Комиссии или принудить государство-члена ЕС изменить законодательство по затрагиваемым вопросам. Комитет по петициям не может ни определять компенсацию участников спора, ни открывать процедуру рассмотрения дела в суде ЕС. Зато он может рекомендовать заявителю обратиться в орган, не являющийся институтом ЕС, например в Европейский суд по правам человека, или в орган власти государства-члена ЕС (к омбудсмену).

Комитет по петициям Европарламента, также как и Комиссар СЕ по правам человека, не является судебным органом и не может пересматривать решения национальных судебных инстанций. Преимущество петиций состоит в том, что они могут представлять собой средство, инструмент давления на соответствующие институты ЕС или государств-членов. Они могут придать вес затронутой проблеме.

Хотелось бы отметить тот факт, что в январе 2007 года в Комитет по петициям Европарламента обратились русскоязычные жители Латвии. Петиции как раз касались вопроса «массового безгражданства». Быстрых изменений, скорее всего, ждать не стоит. Данная проблема будет сохраняться еще на протяжении нескольких лет. Но важно другое: проблема в который раз остро прозвучала в объединенной Европе.