Н с. Центра европейских исследований имэмо ран г. Москва Социальное государство и федерализм в европейских государствах: развитие во второй половине XX и в начале XXI века Вдоклад

Вид материала

Доклад

Содержание График 1. Германии. Налоговые сборы (% от ВВП). График 2. Швейцария. Налоговые соборы (% от ВВП).

Подобный материал:

• Становление и развитие телевидения в регионах россии во второй половине XX начале XXI, 838.9kb.
• Пища немцев западной сибири во второй половине XX начале XXI века, 409.64kb.
• Урок 1 2 Россия во второй половине 19 века Тема: Правление Александра, 120.6kb.
• Дерюгина Ирина Владимировна к э. н., ведущий научный сотрудник Института востоковедения, 59.71kb.
• Контрольная работа №9 класс. Тема: Страны мира в начале XX века, 69.85kb.
• Владикавказско-Моздокская епархия русской православной церкви во второй половине XIX, 1104.17kb.
• Государственная политика и реалии развития коми национальной школы во второй половине, 381.04kb.
• Рабочая учебная программа по дисциплине «История экономических учений», 13.82kb.
• План: введение. Екатерина 2: личность и политика. Социально-экономическое и политическое, 5.44kb.
• Всероссийская научно-практическая конференция Федерализм как ресурс развития российской, 47.55kb.

Тоганова Н.В.

м.н.с. Центра европейских

исследований

ИМЭМО РАН

г. Москва

Социальное государство и федерализм в европейских государствах: развитие во второй половине XX и в начале XXI века

В докладе будет рассмотрено развитие социального государства и федерализма в европейских государствах на примере Германии и Швейцарии. Федеративное устройство подразумевает наличие различий и допускает принятие собственных решений на уровне субъектов. Социальное государство наоборот имеет целью полную унификацию и создание единообразных условий. Ключевой составляющей идеи социального государства является идея справедливости и равенства.

Различия в уровне социальных расходов, самостоятельности субъектов, задолженности регионального и федерального уровня, рассматриваемых мной стран во многом связаны с историей взаимодействия федерации и субъектовⁱ.


Центр и субъекты. Особенности взаимодействия

Зарождение социального государства в Германии в конце XIX века связанно с борьбой за влияние между субъектами и федеральным центром. Система социального страхования была использована центром в качестве оправдания собственного существования. Введение системы социального страхования помогло завоевать центру популярность в широких слоях населения, и, что немаловажно, стало новым источником дохода. В Швейцарии, образовавшейся как конфедерация, противостояние между центром и субъектами хотя и было, но не носило такого жесткого характера. В итоге, в Швейцарии центральная власть получила право взимать собственные налоги, а в Германии земли не допустить введения значимых федеральных налогов и предоставляли федеральному центру долю от собственных налогов.

Расстановка сил между федеральным центром и земельным уровнем в Германии в 20-ые гг. XX века изменилась. Земельный уровень был ослаблен военными расходами и стал зависимым от федерального центра. С приходом национал-социалистов к власти (1933 г.ⁱⁱ) Германия стала унитарным государством и оставалась таковой до 1945 г.

После Второй Мировой войны в Германии произошел возврат к федерализму. Однако из-за сильных процентристских и проунитарных настроений конституция ФРГ (Основной закон) предполагала сильную взаимозависимость и необходимость тесного взаимодействия федерации и земельного уровня. Основной закон не предполагал четкого деления целого ряда компетенций между центром и землями. Они находились в совместном ведении обоих уровней. Это привело к распространению так называемого рамочного законодательства: на федеральном уровне принимался рамочный закон, а земли в своем законодательстве учитывали заданное федерацией направление и лишь заполняли лакуны. В ответ земли получили возможность через Бундесрат влиять на выработку политики федерального центра. В итоге, в начале XXI века порядка 60% всех федеральных законов требовали одобрения Бундесрата. Сложившуюся ситуацию Фриц Шарпф охарактеризовал как «joint decision trap» («тупик общих решений»)ⁱⁱⁱ.

В Швейцарии взаимовлияние обоих уровней значительно ниже. Процесс унификации проходил не (только) путем продавливания федеральным центром своего видения, а путем согласования между кантонами проводимой политики (порой федеральный центр также участвует)^iv.


График 1. Германии. Налоговые сборы (% от ВВП).



Источник: Сайт OECD.Stat.Extracts. (d.org/).


Кроме того, в послевоенной Германии была сохранена практика деления поступлений основных налогов между федерацией и землями. Эти налоги составляют около 60% всех налоговых поступлений. Ставки этих налогов не варьируются от земли к земле. Налоги, по которым земли могут самостоятельно устанавливать ставку, составляют менее 5% всех налоговых поступлений. В Швейцарии же центр и кантоны имеют собственные налоги, ставку по которым они регулируют самостоятельно. Это означает, что приведенные ниже графики 1 и 2 лишь отчасти иллюстрируют реальное положение дел: средства получаемые землями Германии могут быть рассмотрены как трансферты со стороны федерации.

В начале XXI века в Германии была предпринята попытка реформировать систему федерализма, также и в Швейцарии были осуществлены реформы. Значимых изменений, однако, не произошло.


График 2. Швейцария. Налоговые соборы (% от ВВП).



Источник: Сайт OECD.Stat.Extracts. (d.org/).


С момента образования ФРГ происходило перераспределение полномочий в пользу федерального центра. Этот процесс осуществлялся во многом за счет закрепленного в ст. 72 Основного закона положения о необходимости «создании равных жизненных условий» («Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse»^v). В Основном законе также закреплено, что финансовые различия между землями должны быть «соразмерно» выровнены («angemessen» ст. 107 Основного закона). Система федерализма в Швейцарии также предполагает выравнивание экономических диспаритетов между регионами. Однако в Германии уровень выравнивания доходит почти до 100% от среднегерманского, тогда как в Швейцарии – 85%^vi.


Социальное государство. Взаимодействие центра и субъектов

Социальное государство в узком смысле (то есть только система социального страхования) согласно теоретическим разработкам фискального федерализма должно относится к компетенции федерального уровня.

В Германии социальное страхование регулируется федеральным законодательством; в Швейцарии социальное страхование за исключением социальных пособий также находится в компетенции федерации (медстрахование, пенсионное страхование и т.д.). В обеих странах региональный уровень ответственен за образование, медицинское обеспечение и ряд других вопросов, которые можно включить в понятие социального государства в широком смысле слова.


Государственная задолженность как следствие федеративной системы

В Германии на протяжении последних шести десятков лет наблюдается стремительный рост социальных расходов^vii. В Швейцарии социальные расходы, хотя и выросли, но все еще остаются одними из самых низких в ОЭСР (см. График 3). В Германии и Швейцарии наблюдается примерно одинаковый уровень государственной задолженности в расчете на душу населения (сумма регионального и федерального уровня)^viii, но по отношению к ВВП в Швейцарии государственная задолженность значительно ниже, чем в Германии: в Швейцарии в 2008 г. чуть более 41%, в Германии 65% ВВП.


График 3. Социальные расходы (% ВВП).



Источник: Sozialbudget 2007. Tabellenauszug. – Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Bonn. Mai. 2008. (de/portal/26870/sozialbudget__2007.php); Сайт Федерального статистического ведомства Швейцарии (dmin.ch/).


Между двумя странами наблюдаются значительные различия уровня задолженности федерации, субъектов и коммунального уровня: в Швейцарии сумма задолженности кантонов и коммун соразмерна задолженности центра, в то время как в Германии две трети долга приходится на федеральный уровень.

Рост социальных расходов в Германии является опосредованным следствием описанной выше системы распределения полномочий между федерацией и землями. Главными причинами являются: партийная система и система принятия решений на федеральном уровне, которые наслаиваются на систему распределения полномочий и бюджетный федерализм. Значительно упрощая можно сказать, что стирание различий между финансовым положением земель в результате финансового выравнивания, отсутствие различий в социальных услугах от земли к земле привели к тому, что выборы в Ландтаги стали «референдумами» по политике федерального центра^ix.


Перспективы и тенденции развития швейцарского и германского федерализма

В Швейцарии наблюдается усиление кооперативной составляющей, но не между федерацией и кантонами, а между кантонами. Эта тенденция продолжится. Социальная политика государства (в широком смысле слова) будет, таким образом, и далее унифицирована. Некоторые начинания, как например, попытка унификации дошкольного и начального образования^x кажется непродуктивной и противоречащей принципу субсидиарности. Эта тенденция приведет к выравниванию уровня расходов, что в свою очередь может способствовать большему сближению налоговых ставок между кантонами.

В Германии унификация достигла максимума (в литературе Германию порой обозначают как «унитарную федерацию»). В силу усиления региональных диспаритетов осуществление государственной политики выравнивания на том же уровне, что и прежде, кажется невозможным. Допущение региональных различий может затронуть и основы социального государства. Так, например, ключевой составляющей предложения по реформированию медицинского страхования является де факто дифференциация ставки медстрахования в зависимости от финансового положения земельной кассы.

Таким образом, диспаритеты регионального развития, которые служили оправданием создания социального государства на федеральном уровне, будут в будущем причиной возврата к федеративному подходу. Этот процесс, как иллюстрирует пример предложений по реформе медстрахования в Германии, может и не означать передачи прав субъектам. Для более широкого использования бюджетного федерализма ключевая идея социального государства – равенство – должна претерпеть изменения.