Geum.ru

"Становление и развитие парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации"

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4


стенограмма


парламентских слушаний на тему "Становление и развитие парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов

Российской Федерации"


10 декабря 2008 года


С.П. Иванов

Уважаемые коллеги, начинаем парламентские слушания на тему "Становление и развитие парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации".

Отмечая 15-летие со дня принятия Конституции Российской Федерации и образования Совета Федерации, хотелось бы отметить, что новая Конституция впервые позволила палатам Федерального Собрания Российской Федерации (Совету Федерации и Государственной Думе) сформировать свой, независимый орган государственного финансового контроля — Счетную палату Российской Федерации. В связи с последними изменениями, внесенными в Конституцию Российской Федерации, роль и значение Счетной палаты Российской Федерации возросли, и теперь ее можно по праву назвать органом независимого парламентского контроля. Отличительная черта такого контроля заключается в том, что осуществлять его мы можем только через совместную деятельность, что мы и предвидели, когда формировали Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации. На мой взгляд, за это время Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации сумела стать органом, укрепляющим авторитет Совета Федерации, который вносит значительный вклад в увеличение роли и позитивной оценки деятельности Совета Федерации с момента начала работы палаты и членов Совета Федерации на постоянной основе.

Мы собрались здесь, чтобы перед праздником, 15-летием Конституции Российской Федерации, оглянуться назад, вспомнить, как мы достигали тех результатов нашего взаимодействия, которые мы имеем сегодня, и наметить то, что еще потребуется нам для развития парламентского контроля как в отношении федеральных ресурсов, так и ресурсов субъектов Российской Федерации.

Пользуясь случаем, хочу всем пожелать и дальше служить делу укрепления парламентского контроля и повышения эффективности использования наших ресурсов как в Российской Федерации, так и в субъектах.

Уважаемые коллеги! Говоря о контроле за эффективностью использования средств, направленных на поддержание ключевых отраслей экономики, должен отметить, что Счетная палата Российской Федерации, а также многие региональные контрольно-счетные органы имеют уникальный опыт использования в своей работе такого метода, как аудит эффективности. Счетной палатой Российской Федерации за несколько лет были не только проведены контрольные мероприятия в отношении конкретных организаций и предприятий, но и проводились комплексные проверки эффективности целых отраслей экономики. Полагаю, что сейчас этот опыт как никогда востребован.

Должен отметить, что в связи со сложившейся экономической ситуацией в России количество задач, стоящих перед Счетной палатой и региональными контрольно-счетными органами, многократно увеличилось. Однако большинство вопросов, касающихся организации правовой базы функционирования контрольно-счетных органов, остаются нерешенными. На сегодняшний день контрольно-счетные органы, образуемые законодательными органами субъектов Федерации, сформированы во всех регионах. Однако до сих пор остаются открытыми главные вопросы их функционирования, вопросы статуса и полномочий.

Сегодня, я надеюсь, у нас состоится интересный, откровенный разговор. Многие из присутствующих здесь являются инициаторами создания финансового контроля. Это и первый заместитель Председателя Совета Федерации Александр Порфирьевич Торшин, и Председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Вадимович Степашин, благодаря которому Счетная палата стала авторитетным, независимым органом.

Здесь присутствует Председатель Государственного Совета Республики Коми Марина Дмитриевна Истиховская. В Республике Коми сложилось уникальное положение: там в числе первых была внедрена антикоррупционная экспертиза, которую проводит контрольно-счетный орган.

Также у нас присутствуют заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации Александр Николаевич Семиколенных, человек, имеющий большой опыт работы в органах государственного контроля разных ветвей власти, и аудитор Счетной палаты Сергей Николаевич Рябухин, в течение многих лет занимающийся контролем федерального бюджета и бюджетами других уровней.

Я надеюсь, что сегодня выступит аудитор Счетной палаты Российской Федерации Сергей Анатольевич Агапцов, бывший первый заместитель председателя Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации. У нас сегодня присутствуют наши коллеги, которые возглавляют в Государственной Думе органы, подобные нашей комиссии.

Здесь присутствует руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации Сергей Михайлович Шахрай, человек, который имел непосредственное отношение к созданию действующей Конституции и который может сегодня рассказать нам о том, как это начиналось в те далекие времена.

Также у нас присутствует Николай Сергеевич Столяров, заместитель руководителя аппарата Счетной палаты и ответственный секретарь АКСОР, усилиями которого во многом был обеспечен тот уровень взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, который имеется на сегодняшний день. Если кого-то не упомянул, то прошу меня извинить. Определимся по ходу нашей сегодняшней встречи: будет еще много выступлений.

Я хочу передать слово первому заместителю Председателя Совета Федерации, ответственному секретарю Совета законодателей Александру Порфирьевичу Торшину. Пожалуйста.

А.П. Торшин

Спасибо, Сергей Павлович.

Глубокоуважаемый Сергей Вадимович, уважаемые коллеги! Позвольте мне прежде всего передать искренние слова поддержки в проведении наших слушаний от Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова, который сегодня, к сожалению для нас, находится в командировке. Но утром он позвонил и сказал, чтобы я обязательно поприветствовал вас от его имени, поскольку каждое мероприятие с участием Счетной палаты – это событие. Это всегда высокая степень организации, это всегда интересно. Поэтому мы очень рассчитываем (и на этом настаивает Председатель Совета Федерации Сергей Михайлович Миронов), что сегодня будет интересный, конструктивный разговор, по результатам которого можно будет подкорректировать наше взаимодействие, может быть, подумать о новых законопроектах, разработка которых необходима в связи с изменением в существующем законодательстве. Поэтому мы надеемся на хороший результат.

Приближается 15-летие Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой и была создана Счетная палата. Счетная палата России образуется парламентом в соответствии с Конституцией Российской Федерации и является основным инструментом для осуществления функций контроля за исполнением федерального бюджета. Созданная в Совете Федерации Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации служит повышению результативности контрольных и экспертных мероприятий, формированию эффективного механизма обратной связи между высшим органом государственного контроля и верхней палатой Российского парламента в совершенствовании законодательства. Такое взаимодействие помогает решению многих проблем, стоящих перед нашей страной. Комиссия эффективно и целенаправленно проводит работу по одному из главных направлений ее деятельности – обеспечению контроля за реализацией представлений и предписаний Счетной палаты.

Парламентский контроль является контролем со стороны общества за эффективным управлением финансовыми ресурсами и государственной собственностью. Это важнейшая функция демократического государства, которая служит укреплению государственной власти, безопасности и авторитета России. Думаю, что новая инициатива по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации, укрепляющая полномочия Государственной Думы, должна привести к росту влияния Счетной палаты Российской Федерации. И, наверное, нам на одном из заседаний Совета законодателей нужно будет подумать об укреплении полномочий Совета Федерации и о совместной работе с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Но, к сожалению, на Совете законодателей мы пока недостаточно внимания уделяем этому вопросу, всего один раз мы заслушивали информацию о том, как работают контрольно-счетные органы субъектов Федерации. Ведь они заслуживают и поддержки, и самого пристального внимания, поскольку являются, так сказать, наиболее приближенными к тем самым субъектам Федерации, к тем самым субъектам – получателям бюджетных средств, и им иной раз гораздо виднее, чем нам отсюда, из Москвы.

Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации являются необходимым инструментом для осуществления контроля парламента за расходами бюджетных средств. На сегодня вопрос стоит не о расходовании бюджета, а об эффективности его расходования. Это, в общем-то, новое качество контроля, которое, особенно в последнее время с приходом Сергея Вадимовича, всё более и более ярко проявляется в деятельности палаты, потому что руководство Счетной палаты и аудиторы не подходят упрощенно к решению своих задач. И здесь говорится не только о том, как расследуются вопросы, а насколько эффективно они расследуются. Мне кажется, здесь надо еще подумать о том, какими дополнительными полномочиями можно было бы наделить Счетную палату, чтобы она наиболее эффективно использовала свои конституционные возможности.

В целях экономии времени я дальше не буду зачитывать. Я хочу сказать о нескольких впечатлениях, которые сложились за последнее время. Вы знаете, у нас со Счетной палатой сложилось действительно очень деловое и конструктивное сотрудничество. Свидетельством тому стали те мероприятия, которые мы проводим совместно. Это всегда 100-процентная явка. Почему? Во-первых, потому что они вызывают большой интерес, на них ставятся актуальные вопросы. И второе, что отличает сейчас Счетную палату, – она стала интересным аналитическим центром. На те мероприятия, которые проводит Счетная палата, экспертный совет… Публикации в журнале просто интересно читать, интересно быть в курсе дела. В частности, как только начались неприятности на финансовом рынке, Счетная палата очень эффективно и быстро собрала авторитетнейших людей, состоялся очень интересный разговор.

Что касается расширения полномочий Государственной Думы в отношении контрольных функций, вы знаете, мы, по-моему, начали даже раньше, еще до Послания Президента, введя уже в этом году следующую практику: у нас на "правительственных часах" теперь обязательно присутствуют как минимум один-два аудитора. Причем перед выступлением того или иного министра в зале раздаются очень солидные материалы Счетной палаты, из которых видно, как расходуются средства этого министерства. Сразу появился совсем другой интерес, стало приходить большое количество корреспондентов, гораздо большее, чем раньше, все стало проходить живее, вопросы стали острее.

Также интересны, конечно, те материалы, которые к нам попадают из Счетной палаты. Мне кажется, благодаря усилиям нашей Комиссии по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации сенаторы становятся более вооруженными. Я думаю, что ежегодное заслушивание Правительства в Государственной Думе… Конечно же, здесь роль Счетной палаты будет очень сильно возрастать, потому что именно она будет давать те материалы, которые позволят, собственно, "сверять часы" и следить за тем, как же проводится отчетность.

Уважаемые коллеги, пользуясь случаем, хотел бы от имени Председателя Совета Федерации поздравить вас с 15-летием образования Совета Федерации. Событие знаменательное, мы уверены, что Счетная палата примет участие в торжественных мероприятиях. Мы надеемся на дальнейшее сотрудничество со Счетной палатой, с ее руководством, с аудиторами, и рассчитываем на вашу принципиальность и ответственность. Думаю, что вместе мы сможем многого достичь. Спасибо.

С.П. Иванов

Спасибо, Александр Порфирьевич.

Слово для доклада предоставляется Председателю Счетной палаты Российской Федерации Степашину Сергею Вадимовичу.

Пожалуйста, Сергей Вадимович.

С.В. СТЕПАШИН

Уважаемые Александр Порфирьевич, Сергей Павлович, коллеги! В Послании Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию важное место занимает тезис о повышении значимости законодательных органов власти в жизни российского общества на современном этапе. Давайте согласимся с тем, что мы, наверное, впервые за последние несколько лет в силу определенных обстоятельств (видимо, обстоятельств 1993 года) именно из уст главы государства услышали эту позицию. Провозглашена подотчетность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой, предложены меры по повышению авторитета и эффективности работы Совета Федерации, обозначен, как мне представляется, переход к новому этапу развития российского парламентаризма. В этих условиях объективно повышается роль и значимость контрольно-счетных органов как эффективных инструментов парламента, да и всего гражданского общества, в контроле за деятельностью исполнительной власти, расходованием бюджетных средств на всех уровнях.

Сегодня мы можем констатировать, что в стране сложилась достаточно эффективная система внешнего, да и внутреннего, контроля за использованием средств федерального бюджета. Она сочетает в себе лучшие традиции нашего исторического прошлого, в том числе и советского, и самого современного международного опыта. Причем я должен отметить, что это, собственно, не только моя оценка как Председателя Счетной палаты, но и международного финансового сообщества. Как вы знаете, Счетная палата России три года председательствовала в ЕВРОСАИ, а в настоящий момент только две страны представляют Европу в управляющем совете ИНТОСАИ – Россия и Великобритания, хотя с точки зрения деятельности независимых органов финансового контроля исторический опыт России и Великобритании, как вы знаете, достаточно разный.

Четкую работу системы внутреннего финансового контроля обеспечивает казначейская система. Я считаю, что она сегодня (мы ее тоже, кстати, проверяем) является одной из самых эффективных не только в нашей стране, но и в Европе. Кроме того, вы знаете, что контроль за использованием бюджетных средств в рамках Министерства финансов и Правительства осуществляет Росфиннадзор, бывшее КРУ Минфина. Внешний контроль, который осуществляется Счетной палатой, значительно шире, по крайней мере мы так для себя ставим задачу, так сформулировал это законодатель, так это прописывает Конституция нашей страны.

Кроме аудита, внешний контроль также затрагивает расходование бюджетных средств; вопросы использования федеральной собственности и имущества казны, в том числе за рубежом; прохождение бюджетных средств через банковскую систему (особенно актуально это сегодня в связи с финансовым кризисом); управление государственными пакетами акций, реализацию программ и проектов на основе государственно-частного партнерства (к этой работе мы только что приступили).

Мы стараемся уходить от традиционного термина "финансовый контроль", заменяя его на признанный в международной практике деятельности внешних финансовых органов контроля термин "государственный аудит", чтобы не путать деятельность органов внешнего госконтроля аудита с многочисленными видами контроля, которые существуют в системе исполнительной власти, а также для того, чтобы подчеркнуть содержательные отличия в нашей деятельности. Наша задача – не только выявить нарушения и наказать виновных, но и оценить эффективность работы финансовых властей по управлению национальными ресурсами, то есть провести всесторонний аудит их деятельности.

В своем развитии методика, методология, инструментарий государственного аудита в современной России менее чем за 15 лет прошли три основные стадии. Первая – это финансовый аудит, проверка законности целевого использования бюджетных средств. Данное направление еще несколько лет назад было преобладающим в работе Счетной палаты, да и контрольно-счетных органов субъектов Федерации.

Важным достижением в сфере финансового аудита стало создание постоянной и эффективно работающей единой системы контроля за исполнением федерального бюджета. Она включает, как вы знаете, предварительный контроль на этапе подготовки проекта федерального бюджета, текущий контроль исполнения бюджета и последующий, результатом которого является подготовка заключения Счетной палаты на отчет Правительства об исполнении бюджета. Кстати, я должен заметить, что далеко не во всех европейских странах с очень большим историческим опытом деятельности счетных палат или счетных судов (вы знаете, в Европе сложилось две системы) действует система в отношении предыдущего контроля и заключения на бюджет будущего года, я не беру уже другие страны. А у нас эти виды контроля являются неотъемлемой составной частью современного бюджетного процесса и закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, что очень важно.

Хотел бы подчеркнуть, что к настоящему времени Счетная палата, казначейство и правоохранительные органы совместными усилиями фактически решили проблему поиска или, правильнее сказать, определения нецелевого использования бюджетных средств. Его объемы из года в год неуклонно уменьшаются и сегодня на порядок ниже критических уровней десятилетней давности, когда, помните, было крылатое выражение: "казна, бюджет у нас разворовываются". Сегодня я официально могу сказать, что этого в Российской Федерации нет. Есть факты нецелевого использования бюджетных средств, есть финансовые нарушения, но то, что бюджет разворовывается, – этого нет.

В настоящее время на первый план выходит вопрос эффективного использования бюджетных средств и иных государственных активов. Вот почему нами все шире используется такой апробированный уже в международной практике метод, как аудит эффективности. Аудит эффективности отвечает на вопросы о том, насколько экономично, эффективно и результативно были потрачены государственные средства. Это аналитический метод. В его рамках затраченные средства сопоставляются с достигнутым результатом, дается оценка возможностей оптимизации использования ресурсов с точки зрения повышения результативности. Я полагаю, что на современном этапе развития экономической и финансовой системы нашей страны это чрезвычайно важно.

Для осуществления контроля за масштабными долгосрочными государственными программами в счетные палаты (кстати, впервые в Европе) внедряется более сложный вид финансового контроля – стратегический аудит. Назначение этого вида государственного аудита – оценить качество проработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность, определить источники повышения эффективности использования ресурсов в контексте общенациональных приоритетов. Я, кстати, докладывал письменно и Президенту страны, и Председателю Правительства о том, что мы переходим в том числе и к этой форме работы. И у того, и у другого получил полную поддержку.

Кстати, совсем недавно на управляющем совете ИНТОСАИ в Вене, где я выступал с двумя докладами, я также поделился опытом проведения стратегического аудита, и должен сказать, что данная форма работы, впервые апробированная Счетной палатой России, была поддержана всем международным финансовым сообществом внешнего контроля.

Для аудита стратегии, как вы понимаете, нужна не только новая система показателей, которую мы сегодня разрабатываем, но и новые организационно-методические решения, которые затрагивали бы стадии стратегического планирования, реализации планов и аудита по конечным результатам.

Применение стратегического аудита наряду с финансовым аудитом и аудитом эффективности позволяет органам внешнего государственного и муниципального контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств – от разработки проекта до получения конечного результата, что чрезвычайно важно и актуально.

Таким образом, развитие системы государственного аудита в России в настоящее время происходит по нескольким направлениям. В выборе объектов аудита наблюдается переход от мелких к крупным, от частных к системообразующим, от разрозненных объектов к целым народно-хозяйственным комплексам. Расширяется использование методов аудита эффективности и стратегического аудита, что позволяет формулировать системные выводы и рекомендации, по которым мы информируем политическое руководство страны и, естественно, Федеральное Собрание.

Меняется инструментарий проведения контрольных мероприятий. Вместо проверок с выездом на объекты (хотя они тоже сохраняются, что зачастую затрудняет работу проверяемых организаций) все чаще и чаще используются предварительный запрос информации и проведение, когда это возможно, так называемых камеральных проверок. На основе мониторинга поступающей информации оцениваются коррупционные и иные риски, после чего принимается решение о проведении выборочных выездных проверок на тех или иных объектах. Данная практика полностью соответствует лучшему мировому опыту и, что я хотел бы подчеркнуть, провозглашенной главой нашего государства стратегической установке на прекращение излишнего и необоснованного вмешательства в деятельность субъектов экономики. Вы знаете, что сегодня Государственная Дума в первом чтении рассматривает как раз законопроекты, посвященные освобождению среднего и мелкого бизнеса от излишней контрольной опеки.

Мы уверены, что такой подход должен шире применяться не только в работе счетных палат всех уровней, но и в деятельности других контролирующих организаций. Кстати, мы можем сами посмотреть, как они работают. Такая практика у нас существует. Вот, например, Сергей Николаевич Рябухин ее уже применяет. Это позволит минимизировать вмешательство в деятельность проверяемых, сократив поле для возможных коррупционных злоупотреблений со стороны контролеров.

Позвольте кратко остановиться еще на некоторых приоритетных направлениях и важных аспектах развития государственного аудита на современном этапе.

Одно из важнейших направлений – это расширение использования информационных технологий. Это касается и самой технологии проведения аудита, и вопросов обеспечения информационной открытости в работе контрольно-счетных органов. Президент Дмитрий Анатольевич Медведев неоднократно указывал на необходимость активной работы по созданию "электронного Правительства", обеспечению возможностей для граждан непосредственно обращаться через Интернет к государственным органам. Счетная палата, как показывает мониторинг, в сообщениях средств массовой информации занимает в течение ряда лет верхние строчки в рейтинге информационной открытости государственных органов власти и управления. Происходит активное развитие веб-сайта Счетной палаты (мы, кстати, решили его сейчас обновить, и содержательно, и по форме), происходит постоянное пополнение этого ресурса новой актуальной информацией. Ведется работа по созданию интерфейса, что позволит работать с обращениями граждан в режиме онлайн, то есть в постоянном режиме.

Следующее направление – это совершенствование взаимодействия Счетной палаты с правоохранительными органами. Счетная палата подвела итоги взаимодействия с правоохранительными органами за несколько лет и сделала практические выводы по его совершенствованию. Нами разработан план, в соответствии с которым Счетная палата будет уделять самое пристальное внимание юридической проработке направляемых в правоохранительные органы материалов, давать правовую оценку нарушениям, указывать на конкретные нормы законодательства, точно исчислять сумму ущерба и выявлять виновных лиц. Поверьте мне, это огромная, сложная, кропотливая и очень тонкая юридическая работа.

Мы также считаем, что необходимы встречные усилия со стороны правоохранительных органов: прекращение неэффективной практики передачи наших материалов нижестоящим органам прокуратуры и внутренних дел, усиление контроля за рассмотрением этих материалов, более оперативное принятие необходимых мер реагирования. Наши совместные усилия должны вывести взаимодействие на качественно новый уровень, что позволит обеспечить неотвратимость наказания за преступления в бюджетно-финансовой сфере.

Другим важным направлением является повышение эффективности деятельности органов внешнего аудита на так называемых субфедеральных уровнях бюджетной системы. С этой целью совместно с Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации и недавно созданным, но уже эффективно работающим Союзом муниципальных контрольно-счетных органов мы принимаем меры по формированию общей системы информации, обмену опытом и наилучшими стандартами внешнего и внутреннего контроля.

Вопрос эффективности и результативности использования средств всех уровней бюджетной системы приобретает особую актуальность и значимость в условиях финансового (а теперь, к сожалению, можно говорить и экономического, и социального) кризиса, который охватил, по сути дела, весь мир.

С целью анализа последствий кризисных явлений, проявляющихся в экономике регионов, и выработки предложений по их минимизации, по моему поручению как председателя АКСОР в ноябре 2008 года ассоциация приступила к постоянному мониторингу социально-экономической ситуации в субъектах Федерации. В настоящее время мы практически доработали систему показателей, на основании которых будут отслеживаться ситуация в регионах и собираться информация для последующего анализа. Позавчера на президиуме Ассоциации контрольно-счетных органов России мы эти направления утвердили, и теперь они обязательны для исполнения всеми контрольно-счетными органами субъектов Федерации. Ежемесячная подготовка аналитических материалов по данной теме будет осуществляться с использованием информационной базы Счетной палаты, что совершенно очевидно.

Также в 2009 году выборочно в ряде регионов будут проведены совместные контрольные мероприятия Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Результаты их будут обобщены, дополнены данными мониторинга, и на этой основе мы подготовим аналитический доклад для руководства страны. Кстати, и Владимира Владимировича, и Дмитрия Анатольевича я об этой работе проинформировал. Они, безусловно, заинтересованы в получении информации извне, не только от непосредственно подчиненных им структур исполнительных органов власти, но и от органов внешнего контроля. Я полагаю, эти материалы, безусловно, должны серьезно рассматриваться и в Совете Федерации, и в Государственной Думе.

Кстати, я должен проинформировать, что, скажем, наши коллеги из Соединенных Штатов Америки, Главное контрольное управление США, по решению Конгресса Соединенных Штатов Америки (и сначала Буш, а теперь и Обама это решение подтвердили) раз в три месяца обязаны информировать Сенат и Конгресс США о социально-экономическом положении в стране и тех мерах, которые принимают Правительство и Президент Соединенных Штатов Америки по решению проблем в рамках финансового кризиса. Мне представляется, что этот опыт необходимо использовать и в Российской Федерации.

Созданный в 2002 году Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации проводит большую работу по развитию внешнего финансового контроля на муниципальном уровне, что представляется сегодня чрезвычайно принципиальным с учетом того, что осталось всего-навсего две с половиной недели до того, как закон о местном самоуправлении окончательно вступит в силу.

Однако на сегодняшний день контрольно-счетные органы созданы примерно лишь в 10 процентах муниципальных образований. Я считаю, что здесь главное не в цифре, сколько создано. Мы не ставим задачу создания в каждом муниципальном образовании контрольно-счетных органов. Но, самое главное, мы сегодня должны создать возможности (и через контрольно-счетные органы регионов, и крупных муниципалитетов) контроля за каждой копейкой, которая доходит до муниципалитетов. Вот это главная задача.

Кроме того, возникают новые задачи, связанные с реформой местного самоуправления, со сложной социально-экономической ситуацией, вызванной экономическим кризисом. В условиях большей самостоятельности в бюджетно-финансовых вопросах одновременно при ожидаемом объеме сокращения ресурсов всех уровней бюджетной системы как минимум в ближайшие год-два важно, чтобы не только каждый регион, но и каждый муниципалитет имел ясную и обоснованную стратегию собственного развития. Активную роль в выработке и реализации такой стратегии, по моему убеждению, могут сыграть региональные и местные контрольно-счетные органы, причем работающие во взаимодействии. Они должны принять участие в создании системы, именно системы, объективной оценки экономичности, эффективности и результативности работы региональных и местных властей при использовании бюджетных ресурсов других государственных и муниципальных активов. Счетная палата как орган внешнего, парламентского контроля всегда уделяла приоритетное внимание взаимодействию контрольно-счетных органов с законодателями на всех уровнях.

Необходимость более плотной и предметной работы с депутатами существует, уважаемые коллеги, на всех этапах работы: при составлении плана, рассмотрении результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, принятии решений по их результатам и мониторинге исполнения принятых решений. В соответствии с Бюджетным кодексом Председатель Счетной палаты регулярно выступает в обеих палатах парламента по проекту федерального бюджета и отчету Правительства о его исполнении, о собственной работе. Только в текущем году было шесть таких выступлений на пленарных заседаниях Государственной Думы и пять – на заседаниях Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Примерно такая же динамика наблюдается и в Совете Федерации.

Конструктивно развивается взаимодействие с профильными комитетами Государственной Думы, на заседаниях которых при обсуждении вопросов формирования и исполнения бюджета, а также результатов наиболее значимых контрольных мероприятий регулярно присутствуют аудиторы Счетной палаты.

Я считаю, что отлично налажено взаимодействие с Советом Федерации, пример которого, на наш взгляд, может быть в значительной мере использован для региональных и муниципальных контрольно-счетных органов и органов представительной власти в регионах. Кстати, подготовлен очень хороший (я сейчас посмотрел) отчет о работе Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой. Я рад, что он будет у каждого руководителя контрольно-счетного органа, который прибыл на наше совещание. Я обращаюсь к вам с просьбой ознакомить с этим опытом руководителей законодательных собраний всех субъектов Федерации. Там есть чему поучиться, поверьте.

Созданная для целей взаимодействия со Счетной палатой комиссия Совета Федерации (могу дать свою оценку, хотя мы подотчетны в том числе и этой комиссии) работает весьма и весьма эффективно. Она рассматривает результаты важных проверок, принимает по ним решения, обеспечивает контроль за реализацией представлений и предписаний Счетной палаты. В текущем году состоялось 17 заседаний комиссии, она провела два "круглых стола" и парламентские слушания. На всех этих мероприятиях присутствовали правительственные чиновники высокого ранга, шел острый предметный разговор, причем в присутствии представителей средств массовой информации. И, поверьте мне, сегодня Правительство почувствовало, что такое Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации.

В завершение своего выступления остановлюсь на наиболее актуальных в свете сегодняшних задач предложениях по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства, реализация которых, на наш взгляд, повысит эффективность работы контрольных органов в новых условиях. Прежде всего нужно четко и однозначно разграничить в законодательстве внутренний и внешний государственный финансовый контроль, аудит, а также определить статус региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Сколько я себя помню как Председателя Счетной палаты (уже больше восьми лет я работаю в этой должности, даже самому не верится), мы ставим этот вопрос из года в год. Нас постоянно поддерживают наши представители в Совете Федерации, но мы никак не можем "достучаться" до законодателей в Государственной Думе. Я думаю, после Послания Президента, после того как Президент озвучил позицию об усилении парламентского контроля, в том числе на местах, нам уже ничто не должно помешать, уважаемые товарищи, законодательно обеспечить решение этой задачи.

В настоящее время, должен доложить высокому собранию, часть контрольно-счетных органов (что, собственно, мы с вами и так знаем) даже не имеет статуса юридического лица, что де-факто делает их практически не самостоятельными. Причем даже в некоторых достаточно "продвинутых" областях, где губернаторы – уважаемые люди. Приведу два примера: Белгородская и Липецкая области. Я Михаилу Ивановичу Бесхмельницыну как аудитору поручил разобраться с Липецкой областью. Не получится – будем контролировать из года в год нашими силами. А Белгородскую область беру на себя, потому что перед самим собой неудобно: сам оттуда родом.

Полагаем, что статус и порядок формирования контрольно-счетных органов должен быть унифицирован в масштабах всей страны и закреплен на уровне регионального законодательства. Мне представляется, Александр Порфирьевич, что Совет Федерации, руководство Совета Федерации, Совет законодателей могли бы сыграть здесь свою роль. Собственно говоря, это все в ваших руках. Соберите вы их и поговорите по-мужски или по-женски, я уж не знаю, с кем разговор…

Кроме того, считаю, что было бы целесообразным и внесение изменений в закон о Счетной палате, которые уточняли бы ее функции применительно к современным условиям. Закон принимался более 10 лет назад в сложной политической ситуации, в ситуации сложного, тяжелого конфликта между Государственной Думой и Президентом страны. Поэтому во многом, несмотря на то, что базовые принципы закона соответствуют Лимской декларации и, в общем-то, закон у нас неплохой, некоторые его базовые принципы действительно устарели, особенно в нынешней политической и экономической ситуации. Представляется, что Счетная палата как орган внешнего контроля должна заниматься преимущественно аудитом крупных проблем и проектов с точки зрения их эффективности и решения стратегических задач. В связи с этим считаю уместным внести в закон норму о контроле со стороны Счетной палаты Российской Федерации государственных корпораций, имеющих особый правовой статус, хотя мы подписали с ними соглашения. Кроме того, на наш взгляд, следовало бы подумать о включении в наш законодательный мандат аудита эффективности (хотя мы этим уже занимаемся), что соответствует лучшему мировому опыту и отвечает стратегическим задачам развития России.

Наконец, было бы целесообразно предусмотреть в законодательстве нормы ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. Причем эту норму обязательно нужно прописать в Бюджетном кодексе. Сегодня это совершенно очевидно. Причем с этим согласны и Президент, и премьер. Вроде бы все согласны, а воз и ныне там. Полагаю, что рекомендации, которые мы с вами сформулируем по итогам наших парламентских слушаний, должны найти реальное подтверждение в качестве законодательной инициативы, и я попросил бы это сделать Совет Федерации.

Уважаемые коллеги, дальнейшее совершенствование законодательных основ деятельности органов государственного аудита, внедрение в работу новых подходов и технологий, более результативное взаимодействие с другими государственными органами будут способствовать повышению их эффективности в качестве контрольных инструментов парламента и гражданского общества. Это, в свою очередь, повысит значимость законодательных органов власти, будет соответствовать духу Послания Президента Федеральному Собранию, а также поможет Правительству России решать сложные задачи социально-экономического развития страны в условиях экономического и социального кризиса.

Я еще раз хочу искренне поблагодарить инициаторов этих парламентских слушаний и, пользуясь случаем, поздравить с предстоящим праздником – 15-летием Конституции Российской Федерации, в которой Счетная палата впервые получила свою юридическую прописку, если так можно сказать. Сергей Михайлович Шахрай, когда разрабатывал Конституцию, видимо, знал, что будет руководителем аппарата Счетной палаты.

Кстати, хочу вас проинформировать, что указом Президента от 5 декабря, в день Сталинской Конституции, точнее, Бухаринской, Сергей Михайлович Шахрай, как один из разработчиков Конституции, награжден высокой государственной наградой – орденом "За заслуги перед Отечеством" IV степени, с чем я хочу его поздравить. (Аплодисменты.)

И последнее, уважаемые коллеги. По-видимому, это последние парламентские слушания, которые проводятся по инициативе Совета Федерации здесь, в "Президент-отеле". И я хотел бы от всех нас поздравить Совет Федерации с наступающим 15-летием, а также с непростым, но объективно наступающим 2009 годом. Спасибо. (Аплодисменты.)

С.П. Иванов

Спасибо, Сергей Вадимович.

Уважаемые коллеги, слово для выступления предоставляется аудитору Счетной палаты Российской Федерации Рябухину Сергею Николаевичу.

Пожалуйста, Сергей Николаевич.

С.Н. РЯБУХИН

Здравствуйте, уважаемые коллеги! Сергей Вадимович в своем докладе достаточно развернуто охарактеризовал не только специфику деятельности Счетной палаты за эти годы, но и все более возрастающую роль аудита эффективности наряду с финансовым аудитом.

В связи с этим моя задача упрощается. Я хотел подчеркнуть, что в условиях международного кризиса цена ошибки в управленческом решении чрезвычайно велика, если не катастрофична. Поэтому роль аудита эффективности в рамках Счетной палаты Российской Федерации (на региональном уровне в рамках счетных палат субъектов Федерации, да и муниципальных счетных органов) очень велика. Я позволю себе продемонстрировать это в рамках отведенного времени буквально на двух примерах. Сергей Вадимович уже сказал, что, несмотря на то, что в России нет закона об аудите эффективности, мы все-таки применяем в своей деятельности элементы аудита эффективности. В частности, в рамках моего аудиторского направления было проведено несколько аудитов эффективности межбюджетных отношений, региональных федеральных целевых программ и нескольких законов, на наш взгляд, чрезвычайно важных, если не сказать судьбоносных.

Вы помните, мы делали по просьбе Совета Федерации оценку рисков, связанных с вступлением в силу 122-го и 131-го федеральных законов. Мы продолжаем эту работу и в начале года подвели итоги 2007 года по аудиту эффективности 131-го федерального закона, скажем так, правоприменительной практики реализации 131-го федерального закона, и уже в ходе этой работы поняли, что нужно еще сделать комплексную оценку доходного потенциала в срезе субъектов Федерации. Эту работу мы тоже завершили. 28 ноября на заседании Коллегии Счетной палаты я уже доложил об этом.

Если будет такое решение, Сергей Вадимович, может быть, надо его в регионы разослать? В Совет Федерации и Государственную Думу мы разослали, но, может быть, коллегам…