Ва ставит перед государством новые задачи, в том числе совершенствование управления системой образования, осуществляемого субъектами государственного управления

Вид материала

Документы

Содержание Абаев А.Л.

Подобный материал:

• Электронный журнал как условие активизации внутришкольного и внешнего контроля за системой, 101.81kb.
• Управления предприятием и определение предложений по совершенствованию управления компанией, 719.73kb.
• Григорьев В. Г., канд физ мат наук, доцент, зав кафедрой математики, информатики, 145.5kb.
• Публичный доклад Управления системой образования Луховицкого муниципального района, 471.97kb.
• Новое время ставит перед нами новые задачи, неизбежно требующие поиска новых решений, 47.35kb.
• Льно признанной генеральной стратегии государственной политики Российской Федерации, 80.77kb.
• Обновление образовательных стандартов, 1044.05kb.
• Монография может быть полезна для руководителей и специалистов органов государственного, 2410.72kb.
• Министерство образования и науки республики татарстан институт экономики, управления, 43.29kb.
• 1. Сущность и содержание теории управления Понятие "управление". Содержание науки управления., 94.61kb.

Е. ЩЕРБАК,

кандидат исторических наук, профессор,

первый проректор по учебной работе

Московского государственного открытого университета


ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НАПРАВЛЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОКАЗАНИЯ

ВЫСШИМИ УЧЕБНЫМИ ЗАВЕДЕНИЯМИ ПЛАТНЫХ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ


Современный этап развития общества ставит перед государством новые задачи, в том числе совершенствование управления системой образования, осуществляемого субъектами государственного управления.

Так, выступая на саммите G8 18 июля 2006 г., проходившем в Санкт-Петербурге, Президент РФ В. Путин отметил, что вопросы качественного развития высшего профессионального образования и управления им обеспечивают, как интересы каждого государства в отдельности, так и интересы мирового хозяйства в целом, сближают национальные культуры и положительно сказываются на взаимопонимании народов и государств, на укреплении международной стабильности¹.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации определяет, что образование является сферой ответственности и интересов государства и его институтов и рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности².

Помимо общегосударственной значимости, анализ совершенствования административно-правового механизма управления системой обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации обусловлен проведением крупномасштабной административной реформы. В связи с чем, значительно усложняется функционирование рассматриваемой системы, а также возникают проблемы и противоречия.

Превращение возмездного оказания образовательных услуг в достойную потребительную стоимость, обладающую рядом специфических признаков, диверсификация услуг в современной рыночной экономике требуют совершенствования гражданско-правовых форм регулирования имущественных отношений возмездного оказания услуг. Включение гл. 39 – «Возмездное оказание услуг» – в Гражданский кодекс РФ является значительным достижением российской юридической мысли, которому предшествовал огромный труд таких ученых, как Н.А. Баринов, М.И.Брагинский, А.Ю. Кабалкин, О.А. Красавчиков, Я.А. Куник, В.В. Левый, В.А. Ойгензихт, Ю.Х. Калмыков, В.П. Мозолин, А.А. Пушкин, Л.Ф. Фархутдинов, Е.Д. Шешенин, В.А. Язев³.

В их работах на протяжении последних двадцати лет лейтмотивом звучат проблемы «комплексного изучения обязательств по оказанию услуг», исследования «объективно существующих закономерностей и общих признаков договорных обязательств по оказанию услуг»⁴.

В 70–80-е годы ХХ в. развернулась широкая научная дискуссия о перспективах развития законодательства в сфере обслуживания. Предложения сводились к трем концепциям: «дифференциальной», предполагающей издание специальных законов по отдельным отраслям сферы обслуживания (В.А. Язев, О.И. Садиков, Ю.Х. Калмыков, Н.А. Баринов); «интегральной», суть которой сводилась к идее интеграции в одном законе всей охраны прав «граждан-потребителей» (В.П. Мозолин, А.Ю. Кабалкин); «гипотезы специализированных основ». Сейчас можно говорить о правдивости и даже пророчестве научных точек зрения ученых-цивилистов. Так, «интегральная концепция» была реализована при принятии Закона «О защите прав потребителей», значение которого в сфере правовой защиты непрофессиональных участников гражданского оборота трудно переоценить.

Наряду с названными точками зрения, параллельно существовала и другая, последовательными авторами которой были О.А. Красавчиков, Е.Д. Шешенин, В.А. Плетнев. Они высказывались за разработку проекта специальной главы «Услуги» и включение ее в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Конкретные предложения по содержанию проекта главы «Услуги» были сформулированы Е.Д. Шешениным⁵.

До принятия части второй Гражданского кодекса РФ (1996 г.) развитие модели нормативно-правового регулирования в кодифицированных источниках пошло не по пути «отпочковывания» норм от родового института (как это, возможно, будет иметь место в настоящее время с введением в действие гл. 39 ПС РФ), а по пути выявления специфических черт того или иного договорного обязательства. Такой «сценарий» нормотворчества был обусловлен отсутствием разнообразия рынка услуг.

Законодатель «откликался» на необходимость правового регулирования тех видов отношений об оказании услуг, которые стали реалиями экономического бытия. С принятием Гражданского кодекса РФ концепция законодателя о правовом регулировании отношений возмездного оказания услуг принципиально изменилась: обозначилась попытка комплексного осмысления такого юридического феномена, как услуга, в том числе в сфере образования. Само по себе признание услуги в качестве самостоятельного объекта гражданских прав следует считать позитивным, хотя дальше этого законодатель не пошел. В самом ГК РФ определение услуги отсутствует, а содержащиеся в ряде принятых потом законодательных актов легальные разъяснения соответствующей правовой категории, как справедливо отмечает М.И. Брагинский, существенно различаются между собой⁶.

Понимая устойчивую тенденцию диверсификации услуг в современной образовательной практике, законодатель сделал, на наш взгляд, верный шаг в направлении формирования нормативно-правовой модели договоров: возмездного оказания услуг, уже нашедших распространение в гражданском обороте, а также тех, которые пока не имеют широкого применения в российской сфере услуг, но, несомненно, получат свое развитие.

При оценке гл. 39 ГК РФ, возможно, могут быть высказаны различные суждения, но создание нормативно-правовой модели договора возмездного оказания услуг, аккумулирующего в себе ряд объективно существующих признаков, следует признать плодотворным.

С принятием второй части ГК РФ нормы о договорах возмездного оказания услуг представляют собой правовой институт, хотя еще совсем недавно возможность признания таковым этой совокупности норм являлась дискуссионной. Следует, однако, заметить, что ни в науке гражданского права, ни в законодательстве не решены вопросы о самом понятии «тип договора», об общих признаках каждого его типа, на что резонно обращалось внимание в научной литературе. Можно согласиться и с утверждением, что типы договоров, закрепленные в Гражданском кодексе РФ («поименованные» договоры), не охватывают всего многообразия договорных отношений, «набор поименованных договоров любой страны всегда отстает от потребностей оборота».

Современный период можно назвать временем интенсивного формирования нормативных моделей многих договорных отношений возмездного оказания услуг, которые могут претендовать на самостоятельную типологическую принадлежность в будущем.

Известно, что Федеральный закон «О почтовой связи» и Правила оказания услуг почтовой связи за последнее пятилетие принимались дважды. Этот пример можно рассматривать как свидетельство, прежде всего, отработки нормативной модели правового регулирования чрезвычайно сложной системы общественных отношений, направленных на оказание услуг в этой сфере, ориентированных на нужды потребителей.

Такая тенденция динамичного обновления законодательства особенно очевидна в сфере оказания возмездных услуг населению в сфере образования.

Развитие правового института возмездного оказания услуг можно предположить по нескольким направлениям. Прежде всего, это усиление нормативного содержания главы 39 ГК РФ – «Возмездное оказание услуг», выполняющей в настоящее время, образно говоря, роль «отчего дома» для тех договоров возмездного оказания услуг, которые не обрели статус поименованного договора в Гражданском кодексе РФ⁷.

Учитывая устойчивую тенденцию диверсификации услуг в современной экономике, можно предположить, что правовой институт возмездного оказания услуг будет одним из самых динамично развивающихся гражданско-правовых институтов. Выполнение услуг профессиональными участниками потребует учета этого в правовом режиме обязательства возмездного оказания услуг, который должен создать адекватные условия, направленные на удовлетворение потребностей заказчиков. В научной литературе понятие услуги как потребительной стоимости подменяется иногда суждениями о весьма вероятном полезном эффекте услуги. Так, М.В. Кротов утверждает: «В отношениях по оказанию нематериальных услуг не существует овеществленного результата. Потребителю гарантируется лишь осуществление определенного вида деятельности, направленного на достижение какого-либо полезного эффекта. Полезный эффект может достигнуть или не достигнуть желаемого получателем услуги результата».

Но ведь презумпция негарантированного, нематериального результата образовательной услуги в сфере осуществления профессиональной деятельности не соответствует генеральной цели всей экономической деятельности, является препятствием в направлении развития правового института возмездного оказания услуг. Нормативно-правовая модель до говора возмездного оказания услуг должна предполагать существование и таких обязательств, где профессиональный услугодатель берет на себя обязательство по достижению конкретного нематериального результата, причем достижение этого результата включается в предмет обязательственного правоотношения. Возложение бремени риска недостижения результата на профессионального услугодателя влечет за собой освобождение заказчика от встречного удовлетворения – выплаты вознаграждения (полностью или частично).

Выявление перспектив совершенствования административно-правового механизма управления системой обеспечения права на высшее образование со всей очевидностью сопряжено с выявлением требующих перспективного и длительного решения глобальных проблем развития данной сферы, что становится возможным на основе проведенного ранее детального исследования.

Кроме того, ряд глобальных проблем выявила разработка проектов модернизации управления образованием на региональном и муниципальном уровнях, проводящаяся в последние годы. Прежде всего, это то, что система государственного управления образованием, в том числе и высшим, существует и развивается в полном отрыве от современной теории управления социально-экономическими системами и от передовых тенденций развития управленческой практики, несмотря на то, что за последнее время произошло определенное обогащение объективных возможностей системы управления образованием благодаря «повышению уровня самостоятельности, автономности субъектов управления; высвобождению творческого потенциала, инновационной созидательной энергии работников образования, в том числе управленцев; развитию плюрализма, многообразия, гласности, свободы слова, преодолению синдрома «наказуемости инициативы», росту престижа инновационной, исследовательской, поисковой деятельности»⁸.

Современную систему управления высшими учебными заведениями в России до сих пор характеризуют «низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др.

В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности, в области экономики образования»⁹.

Все это обусловливает очевидную необходимость существенных изменений не только в организации, но и самом содержании системы управления высшими учебными заведениями. Целенаправленный поиск адекватных российским условиям моделей и механизмов совершенствования административно-правового механизма управления системой обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации становится вопросом эффективного функционирования России. Соответственно исключительно важным является и аналитическое осмысление механизмов данной системы управления.

Среди важных проблем управления реформированием образования можно выделить проблемы профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации специалистов. Различные способы решения данных проблем необходимо рассматривать как некоторые механизмы управления реформированием образования. Например, механизмы создания равных стартовых условий вступления молодежи в жизнь и разработки гарантированных систем поддержки и защиты учащихся во время получения ими профессионального образования.

Одним из перспективных направлений развития управления системой образования является расширение участия общества в управлении. Система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества, в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строиться на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны совместно с общественностью добиваться высокого, современного качества работы образовательных учреждений, независимо от формы собственности, систематически ана­лизировать перспективные потребности рынков труда и проводить мониторинг учеб­ных заведений, распространять информацию об этом через различные средства массовой информации.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ «Об образовании»¹⁰ управление образованием носит государственно-общественный и демократический характер. В связи с этим положением обществу, его отдельным группам предоставляется право участвовать в управлении образованием, в том числе и высшем. Этот принцип необходимо реализовывать на условиях опережения многих иных процессов в образовании, т.к. инновационное развитие образования невозможно без широкой общественной поддержки и активного общественного участия в выработке образовательной политики, поиске эффективных путей обеспечения доступного и качественного образования.

Соответственно, расширение участия общества в управлении образовательными организа­циями является одним из важнейших направлений развития системы высшего образования, которое возможно осуществлять путем создания системы попечительских советов, фондов поддержки образования, системы поддержки профессиональных сообществ, иных общественных организаций, формирования условий (прежде всего, финансового характера) для стимулирования различных форм самоорганиза­ции населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования¹¹.

Некоторые из ключевых направлений развития совершенствования административно-правового механизма управления системой обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации обобщены в Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы¹².

Основной целью Программы является обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования, обновления структуры и содержания образования, развития фундаментальности, непрерывности и практической направленности образовательных программ. Решение стратегической задачи повышения эффективности управления в сфере образования обеспечивается за счет реализации следующих направлений:

- внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;

- внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;

- выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально-технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования;

- внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями в целях повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;

- повышение эффективности институционального управления при изменении организационно-правовых форм деятельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреждений, усиления их ответственности за результаты деятельности, повышения результативности и прозрачности их финансирования;

- организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образования, совершенствования информационного обмена и распространения эффективных решений;

- совершенствование системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства¹³.

В целом же многие исследователи отмечают, что эффективная организация образовательной деятельности упирается в выбор между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип целенаправленной организации образования преследует строго определенные цели, средствами достижения которых служат государственное финансирование и планирование результатов (подобная система была сформирована и фактически безальтернативно применялась в советский период).

Необходимо отметить, что в настоящее время в управлении российским образованием отсутствует система комплексного прогнозирования и планирования. В качестве ориентира при проведении реорганизации целесообразно обратиться к примерам организации управления образованием в странах Запада. Так, в департаментах образования каждой из федеральных земель Германии функционируют специальные планово-статистические отделы. При Министерстве образования США действует Главное управление планирования и бюджета, ответственное за разработку средне- и долгосрочных программ развития образования. Аналогичная структура должна быть, очевидно, создана и в рамках Министерства образования РФ¹⁴.

Второй тип – различные формы самоорганизации (эта модель распространена, например, в США)¹⁵. Учитывая политические и экономические особенности современного этапа, наиболее приемлемым для России является сочетание указанных моделей, что позволит с одной стороны, не размыть имеющиеся управленческие функции органов государственной власти в сфере образования, а с другой стороны, скорректировать недостаток бюджетного финансирования за счет самостоятельного привлечения вузами денежных средств.

Таким образом, основными направлениями реформирования организационного механизма системы управления высшим образованием должны также стать:

1. Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия.

2. Переход от распорядительного к регулирующему управлению системой образования.

3. Развитие государственно-общественных форм управления образованием¹⁶.

Относительно последнего направления следует заметить, что, как отмечалось ранее, сфера образования в целом и высшего профессионального образования в частности должна опираться на многосоставной субъектный состав, куда помимо органов государственной власти должно быть включено общество путем:

- введения его в процесс подготовки, принятия и реализации решений на всех уровнях управления образованием;

- обеспечения общественного контроля над соблюдением действующего законодательства, качества и условий образования;

- организации общественного обсуждения готовящихся и принятых нормативных правовых актов, проектов и программ развития образования;

- проведения общественных экспертиз образовательных учреждений;

- привлечения к изысканию дополнительных средств для образования, к оценке рациональности использования выделяемых ресурсов;

- использования возможностей средств массовой информации для повышения ценности образования в общественном сознании.

Указанные действия целесообразно проводить, закрепляя соответствующие положения в нормативных правовых актах. Например, в целях повышения общественной составляющей в контроле над образовательной деятельностью необходимым представляется введения в постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении правил осуществления контроля и надзора в сфере образования»¹⁷ п. 10.1 следующего содержания:

«10.1. В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования. С целью участия в проверке они должны направить заявление в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) не позднее, чем за 3 дня до даты предполагаемой проверки.

В ходе проведения проверки представитель общественной организации имеет статус лица, уполномоченного на проведение проверки».

Серьезную долю в перспективных направлениях развития административно-правового механизма управления системой обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации берут на себя субъекты федерации.

На основании проведенного в диссертации исследования можно заключить, что основными задачами совершенствования системы управления высшим профессиональным образованием на региональном уровне на современном этапе являются:

1) обеспечение, совместно с федеральным уровнем управления образованием, перехода российской образовательной системы в новое качество - к образовательному федерализму, органически сочетающему в себе два встречных процесса: регионализацию и интеграцию образования, повышение уровня самостоятельности, комплексности образовательного развития регионов;

2) обеспечение конституционных прав граждан на образование, равенства их образовательных возможностей;

3) формирование региональной образовательной политики и региональных программ развития образования, их нормативно-правовое и финансово-экономическое обеспечение;

4) создание целостных региональных образовательных систем с едиными органами управления, координация деятельности всех компонентов этих систем;

5) организация межрегионального сотрудничества в сфере образования;

6) научно-методическое и информационное обеспечение образовательных учреждений;

7) поддержка и развитие инновационной деятельности в образовании, инновационных образовательных учреждений;

8) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров;

9) привлечение общественности (регионального сообщества) к решению проблем развития образования;

10) превращение образования (региональной системы образования) в действенный фактор социокультурного развития регионов¹⁸.

Комплекс указанных задач возможно реализовать с помощью административно-правовых и организационно-управленческих условий, отвечающих интересам развития данной системы нормативных правовых актов. При этом главной задачей остается сохранение единого конституционного пространства, подразумевающего реализацию гарантий государственной целостности России, уважение человека, его прав и свобод¹⁹.

В частности, оптимально процесс модернизации управления высшим образованием должен осуществляться с учетом индивидуальных особенностей субъектов РФ²⁰, т.е. в тесном единстве со средой: его направленность, цели, механизмы и их соотношения должны зависеть от социально-экономической среды, в которой он функционирует и развивается. При этом стратегически важно понимать, что управление осуществляется ни как разовая акция, ни как неизменное, а как непрерывный ход развития, качественного совершенствования в образовательной области, влияющий на всю региональную экономику и общество²¹.

Говоря о перспективах развития государственного управления образованием на муниципальном уровне, необходимо отметить, что уже на данный момент ведется поиск механизмов выполнения таких функций муниципальных органов управления образованием, как комплексный анализ, прогнозирование работы муниципальной образовательной системы, планирование и программирование ее работы, консультирование сотрудниками управления. В рамках решения данной задачи реализуется принцип опережающего развития образования. Так, путем внедрения механизма прогностического анализа развития образования в системе образования должны качественно измениться информационные потоки за счет применения современных технологий создания баз данных об образовании и образовательных средах, оперативного сбора, обработки и распространения статистической и иной информации.

Запуск механизма прогностического анализа развития образования позволит разрешить насущные проблемы, к которым можно отнести:

- отсутствие системы общественно-государственных служб, содействующих трудоустройству и занятости выпускников образовательных учреждений;

- неразвитость региональной сети аналитико-информационных образовательных центров прогнозирования, мониторинга и маркетинга образовательных услуг²².

Применение указанного механизма создаст условия для качественных преобразований в профессиональном образовании и переподготовке специалистов системы образования через прогнозирование долгосрочных кадровых запросов образовательных организаций, учредителей и образовательных учреждений.

В целом же модернизация муниципальной системы управления проявляется «в изменяющихся отношениях субъектов управления (субординация, координация, согласование); в создании гибких управленческих структур (совет руководителей, экспертный совет горУО, совет аппарата горУО, депутатская комиссия, временные творческие коллективы), во введении нового уровня управления – технологического (начальники отделов и служб); изменении функциональных обязанностей, обеспечивающих не только функционирование, но и развитие муниципальной системы образования»²³. Важнейшим стимулом активизации инновационной деятельности образовательных учреждений является их участие в решении задач территориального развития, включение в те организационные формы, в которых эти задачи решаются.

Говоря о динамичности российского законодательства в сфере высшего образования, следует отметить, что основанием изменений, в том числе и правовой основы, в системе высшего профессионального образования можно считать, присоединение Российской Федерации в 2003 г. к Болонской декларации, в силу чего Россия стала полноправным участником Болонского процесса. Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. № 40 был утвержден План мероприятий по реализации Болонской декларации в системе высшего профессионального образования РФ на 2005–2010 годы²⁴, а 25 апреля 2005 г. Приказом Министерства образования и науки РФ № 126 утвержден перечень вузов и организаций по реализации основных целей развития системы высшего профессионального образования²⁵.

Осуществление столь масштабных изменений в отношении высшего профессионального образования требует оптимизации посредством административного регулирования. В связи с этим, наряду с вопросами правового регулирования системы высшего образования особую значимость приобретают и вопросы функционирования органов государственной власти в сфере высшего профессионального образования. Возникает необходимость повышать эффективность функционирования системы государственных органов управления высшим образованием, вырабатывать четкое определение их компетенции.

Таким образом, необходимо сосредоточится на анализе системы управления высшим профессиональным образованием в России с учетом особенностей, обусловленных реформированием высшего образования; на проблеме организации государственного управления системой высшего профессионального образования на разных уровнях: федеральном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы, разработка теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Необходимо отметить, что стремление модифицировать образовательное законодательство реализуется пока в подготовке изменений и дополнений к основным законам об образовании. Несмотря на простоту и привлекательность развития законодательства по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже сейчас привели к ситуации, когда актуальным является вопрос принятия новой редакции этих законов²⁶.

Нельзя не отметить и такую проблему, связанную с отсутствием системы административного регулирования образования как отсутствие единой государственной политики в разработке образовательных стандартов. В настоящее время их содержательное наполнение целиком оказалось в компетенции вузов – держателей учебно-методических объединений (УМО). В результате государственные стандарты не отражают общегосударственных задач и сориентированы на локально представленные корпоративные интересы. Разработка стандартов должна приобрести централизованный характер. Целесообразно в этом отношении воспользоваться опытом США, где с 1991 г. функционирует Национальный совет по стандартам образования и тестирования²⁷.

Одним из способов определения перспектив совершенствования административно-правового механизма управления системой обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации является выявление основных тенденций развития данной сферы, поскольку, говоря о тенденциях в управлении образованием в современной России, предполагается выявление тех устойчивых соотношений, которые присущи сегодня системе ВПО и на основе которых можно сделать прогнозы о дальнейшем ее развитии. Организация управления во многом зависит от самой управляемой системы. Следовательно, тенденции развития системы предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления²⁸.

В этом смысле небезынтересным является обращение к проведенным на эту тему исследованиям. Так, авторы коллективной монографии «Тенденции развития высшего образования в современном мире» включают в совершенствование системы управления образованием, как процесс в широком смысле, «разработку важнейших направлений политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образования, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль над образовательной политикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку и повышение квалификации педагогического и административного персонала»²⁹.

Кроме того, наряду с разработкой образовательных структур, т.е. уровней образования, образовательных стандартов и образовательных программ, государство утверждает модели образовательных учреждений³⁰; в системе высшего образования их также создают, «моделируют» сами академические сообщества на основе своего практического опыта с учетом социально-экономических реалий того или иного региона. Необходимость координации деятельности вузов, прежде всего государственных, с национальной образовательной политикой, требует их подотчетности (это также общая составляющая отношений «государство - вуз» в развитых странах³¹). Автономия вузов предполагает их ответственность, а значит, подконтрольность перед государством³².

По мнению С.А. Белякова, конкретизируя содержание и цели регулирующего воздействия в системе высшего образования, необходимо дополнить его следующими глобальными задачами (перспективами развития):

1) создание системы непрерывного интегрированного образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;

2) соответствующая структурная перестройка высшей школы;

3) унификация управления высшим образованием независимо от ведомственной подчиненности вузов;

4) проведение региональной политики (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране);

5) демократизация управления, в том числе, путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;

6. деидеологизация и деполитизация образования³³;
   
7. обеспечение на основе Государственного образовательного
   стандарта качества подготовки специалистов в условиях развития
   академических свобод и появления негосударственных вузов;
   

8) финансирование вузов, помимо нормативного, на конкурсной основе³⁴.

Как уже упоминалось выше, один из недостатков современного управления системой образования в РФ это отсутствие таких функций в области образования, как стратегическое планирование и прогнозирование.³⁵ Это тоже проблема глобального характера: известно, что функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются очень плохо³⁶.

Функция прогнозирования была закреплена в подп. 6 п. 5 Положения о Министерства образовании России. Отчеты министерства последних лет содержат внушительный перечень реализуемых программ и проектов: это Программа развития дистанционного образования, такие федеральные целевые программы, как ФЦП реформирования военного образования (совместно с силовыми ведомствами), «Русский язык», «Интеграция науки и высшего образования России на 2002–2006 гг.»; международные проекты «Фундаментальные исследования и высшее образование», «Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования», «Партнерство в образовании, здравоохранении и социальной помощи» и др.³⁷ Утвержден План действий Минобразования России на 2002–2004 гг. по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. ³⁸ Однако в новых положениях об органах исполнительной власти в области образования эти функции никому конкретно не предписаны.

В части российского законодательства сравнительный анализ конституционной нормы о праве на высшее образование и статей федеральных законов, регулирующих отношения в сфере получения образования, показывает, как отмечалось ранее, разный подход к определению субъекта права. Конституционная норма закрепляет право каждого на получение высшего образования, а, например, ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»³⁹, устанавливает государственные гарантии области образования только гражданам Российской Федерации.

Помимо этого, Конституция РФ не вводит такого условия, как получение высшего образования впервые, для реализации права на бесплатное высшее образование. А пункт 3 ст. 5 вышеназванного Закона РФ устанавливает, что государство гарантирует на конкурсной основе бесплатность высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые⁴⁰.

Таким образом, в рассматриваемой сфере существует несогласованность правовых норм. Кроме этого недостатка законодательству в сфере высшего образования присуще значительное количество отсылочных норм, что крайне неудобно для правоприменителя. Например, в соответствии со ст. 5 того же Закона РФ в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования.

Однако категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются уже не данным Законом РФ, а иными федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. Следовательно, для уяснения списка лиц, которым гарантирована поддержка, необходимо применять другие нормативные правые акты, что не отвечает критериям эффективности механизма реализации конституционного права на высшее образование.

Также не отвечает реальной реализуемости механизма рассматриваемого правового явления и декларативность положений норм права о высшем образовании. В частности, Конституцией РФ определено, получение бесплатного высшего образования, основанной на обязанности предприятия, при этом механизм реализации такого права не установлен, в связи с чем конституционное предписание не может быть реально исполнено.

Реальная исполнимость норм права о высшем образовании весьма значима в свете задачи интеграции системы высшего образования Российской Федерации в европейскую систему высшего образования, связанную с Болонским процессом.

Однако приходится констатировать, что Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.⁴¹, закрепляющая направления государственной политики в области образования не содержит упоминания ни о Болонской декларации, ни о других документах Болонского процесса⁴².

Потенциальная возможность интеграции системы российского высшего образования в другие мировые образовательные системы заложена в ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁴³, согласно которой государственная политика в области высшего и послевузовского профессионального образования основывается на принципах интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования.

Внедрение принципов Болонской системы затронет не только конституционные гарантии высшего профессионального образования, но и гарантии-принципы, закрепленные ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁴⁴. Так, серьезные изменения коснутся таких гарантий-условий, как непрерывность и преемственность процесса образования. Если в традиционной системе российского образование эти гарантии закрепляют то, что сам процесс высшего и послевузовского профессионального образования должен выстраиваться как единый и непрерывный, а все образовательные программы образования должны быть преемственными⁴⁵, то в водимой квалификационной структуре фактически отсутствует необходимая преемственность между различными уровнями подготовки⁴⁶. Как отмечает Л.С. Онокой «с целью повышения профессиональных знаний бакалавр после получения диплома вынужден продолжать образование… в этом случае бакалаврская образовательная программа становится промежуточной ступенью при получении высшего профессионального образования и теряет свой самостоятельный образовательный статус.

Поскольку в отраслях народного хозяйства в квалификационном плане не определены статусы бакалавра и магистра, то утрачивается и мотивационный аспект в этих формах обучения»⁴⁷.

С целью обеспечения диверсифицированной и гибкой системы непрерывного профессионального образования, соответствующей меняющемуся спросу на рынке труда, необходимо предусмотреть в стандартах нового поколения расширение перечня направлений, снятие некоторых ограничений для перехода с бакалавриата на магистерскую ступень⁴⁸.

Кроме того, возникает вопрос о понимании гарантии интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования. Между тем многие специалисты сходятся во мнении, что Болонский проект приведет не к интеграции, как взаимообогащающему процессу, а поглощению им российского высшего образования. Указанный вывод основан на следующих рассуждениях:

1. из документов по формированию европейского образовательного пространства следует, что для европейских стран становление общей зоны образования является необходимым явлением. Россия намерена стать частью общей европейской системы высшего образования, не являясь страной ЕС;
   
2. собственно российских предложений по развитию общего европейского образовательного пространства не поступало⁴⁹;
   
3. Россия автоматически заимствует положения этой системы, искусственно ускоряя их внедрение. При этом как на государственном, так и на вузовском уровнях не обращается внимание на то, что в документах, принимаемых в рамках Болонского процесса, серьезный акцент делается на важности сохранения национальных особенностей систем высшего образования. Например, применительно к российской системе высшего образования выстраивание ее в соответствии с «европейскими» рекомендациями совершенно не требует отмены существующей системы контроля успеваемости, а именно привычной системы зачетных и экзаменационных сессий и самих экзаменов, что, многие вузы уже поторопились сделать. Это, в свою очередь, привело к существенному снижению качества образования⁵⁰.
   

Между тем система образования в каждой конкретной стране связана с ее общественно-культурной средой и производственно-технологической базой множеством сложных функциональных отношений и зависимостей. Россия – страна евроазиатского типа⁵¹. По Г. Хофстеду, все народы различаются по четырем культурным измерениям: индивидуализм – коллективизм, мужественность – женственность, дистанция власти и избегание неопределенности. В сфере образования это проявляется в том, что в западных индивидуалистических культурах принято учиться самостоятельно на протяжении всей жизни, в восточных коллективистических – только в молодости, давая готовые знания; в странах с мужественной культурой учебный процесс ориентирован на достижение успехов, в странах с женской культурой – на среднего учащегося; в странах с низкой дистанцией власти центральной фигурой является ученик, в странах с высокой дистанцией власти – учитель; в странах с низким уровнем избегания неопределенности учебные задания не детализируются, в странах с высоким уровнем избегания неопределенности имеется четкий и единый стандарт. Эти критерии позволяют оценить масштабность и серьезность различий между РФ и странами ЕС⁵². Фактически введение Болонской системы идет в разрез с ментальностью населения страны.

Однако, как уже отмечалось, документы Болонского процесса вовсе не заставляют интегрироваться механически, они декларируют самые общие принципы, тем самым позволяя учитывать особенности национальных систем образования, не допуская нарушений гарантии интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования. Впрочем, как отмечает В.В. Миронов, «у нас в стране эти принципы реализуют чиновники, которым удобнее упростить до предела любой реформационный процесс. В отличие от нас, западные государства в ходе Болонского процесса последовательно и твердо отстаивают свои позиции. Что-то они принимают, чего-то не принимают.

В России происходит нечто странное – мы собираемся присоединиться к конвенции на чужих условиях. При этом забывается, что Московский университет и другие ведущие университеты России задолго и независимо от болонских новшеств участвовали в интегративных образовательных процессах. Каждый сильный российский университет имеет свою специфику, что позволяет говорить о разных школах, дополняющих друг друга. Навязываемая нам унификация неизбежно снижает уровень образования, так как предлагает ориентироваться на нечто усредненное»⁵³.

В целом соглашаясь с процитированным высказываем, представляется важным подчеркнуть необходимость переосмысления проводимой в настоящее время модернизации на основе учета влияния всех положительных и отрицательных элементов Болонского процесса на систему гарантий высшего образования. В этом смысле наглядным является анализ, проведенный Д.С. Ерофеевым, который систематизировал и свел в таблицу наиболее упоминаемые в специальной литературе плюсы и минусы Болонского процесса в целом для системы высшего профессионального образования⁵⁴.

На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы:

1. Система высшего профессионального образования, основанная на положениях Болонского процесса, очевидно, изменит составляющие гарантии качества высшего образования, т.к. предполагает массовое воспроизводство специалистов с заданными минимальными стандартными характеристиками, сокращенными сроками обучения, широкой свободой студентов самостоятельно корректировать выбор изучаемых курсов, что в условиях российского менталитета может привести к профессиональной непригодности выпускника – бакалавра и, по сути, дискредитирует саму идею высшего образования.

2. Процесс интеграции российской образовательной системы в мировую представляется необходимым и своевременным, в то же время выбранные способы такой интеграции должны полностью соответствовать нормам Конституции РФ быть ориентированными на сохранение и развитии достижений российской высшей школы, ее фундаментальности с адаптацией не Болонской системы к российской, а не наоборот, как это происходит сейчас.

3. Учитывая сложность и значимость системы образования для государства и общества, неоднозначность проводимой модернизации этой сферы целесообразным представляется разработка и принятие Кодекса об образовании РФ, который четко закрепит комплекс гарантий конституционного права на высшее образование и процесс их реализации, обобщит накопленный в этой области российский и зарубежный опыт, определит перспективные направления дальнейшего развития высшего образования, станет базой для обновленной образовательной системы, включая приемлемые для РФ институты Болонского процесса. Указанный нормативный правовой акт должен формироваться на основе точного и неукоснительного соответствия Конституции РФ, не допускать его ограничительного толкования.

4. Кодекс об образовании РФ должен содержать целый комплекс правовых норм регулирующих вопросы финансирования с позиций:

- многовариативности используемых форм финансирования;

- учета накопленного положительного международного опыта;

- реальности, обоснованности и правомерности используемых форм финансирования в РФ.

5. Учитывая инертность правовой системы, длительность процедур разработки и принятия нормативных актов, до принятия Кодекса об образовании РФ представляется необходимым внести следующие поправки:

а) в целях приведения Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в соответствие с Конституцией РФ закрепляющей право на образование за каждым человеком дополнить ст. 2 п. 6 указанного Закона следующего содержания:

«6. Иностранным гражданам и лицам без гражданства гарантируется получение высшего и послевузовского профессионального образования на равных с гражданами Российской Федерации условиях в порядке определенном пунктом 3.4. статьи 11 настоящего Федерального закона»;

б) с указанной выше целью изменить п. 3.4 ст. 11 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», представив его в следующей редакции:

«3.4. Прием иностранных граждан и лиц без гражданства в высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, для обучения по программам бакалавриата, программам подготовки специалиста и программам магистратуры осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и межправительственными соглашениями Российской Федерации, основанными на принципе взаимного признания, за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (в том числе в пределах установленной Правительством Российской Федерации квоты), а также по договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами, предусмотренным пунктом 2 статьи 29 настоящего Федерального закона»;

в) в целях получения обучающимися полноценного и востребованного высшего образования изменить подп. 2 и 5 п. 3. ст. 11, а также п. 4 ст. 11 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», представив их в следующей редакции:

«2) расширения доступа граждан Российской Федерации ко всем уровням высшего профессионального образования»;

«5) создания условий для равной доступности высшего (на всех уровнях) и послевузовского профессионального образования»;

«4. Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего (всех уровней) и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с пунктом 4 статьи 5 настоящего Федерального закона образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые».

6. Учитывая неоднородность и многочисленность действующих правовых актов в сфере высшего профессионального образования в частности и образования в целом, а также выявленные случаи противоречия Конституции РФ, важным представляется провести правовой мониторинг, направленный на проверку качества нормативных актов, эффективность правоприменительной деятельности, связанной с ними, их взаимосвязь и взаимодействие с иными правовыми актами. С указанной целью необходимо:

- определиться с целями, задачами, принципами, субъектами, объектами, единой терминологией и методологией процесса мониторинга в Федеральном законе «О нормативных правовых актах».