Решение Комитета
| Вид материала | Решение |
- Избрать Секретарем Дисциплинарного комитета Слободчикова С. Н. Результаты голосования:, 90.39kb.
- Решение Витебского городского исполнительного комитета, 321.12kb.
- Решение минского областного исполнительного комитета 23 июня 1997 г. N 53 минского, 186.47kb.
- Федеральное собрание российской федерации, 183.73kb.
- Решение коллегии Комитета по физической культуре и спорту от 19. 04. 2010, 44.87kb.
- Решение коллегии комитета физической культуры и спорта Тверской области, 87.58kb.
- История развития молодежного движения ссрм – рксм – влксм – рсм в Свердловской области, 573.45kb.
- Решение Пинского городского исполнительного комитета, 851.67kb.
- Комитет по молодежной политике администрации ростовской области решение коллегии, 81.21kb.
- Решение Минского районного исполнительного комитета, 1594.7kb.
Анна Михальская
ЖАЛОБА
НА НАРУШЕНИЕ
ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
в Комитет по правам человека
(Женева)
Как редактировать
- Как аргументировать
- Контрольная процедура
- Результаты
Публикация, подготовленная под спонсорством
Фонда Стефана Батория
© by Helsińska Fundacja Praw Człowieka 1995
СОДЕРЖАНИЕ
СТОИТ НАПИСАТЬ В ЖЕНЕВУ ................................................................ 3
I. КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ....................................................... 8
II. ПОДАЧА ЖАЛОБЫ ...................................................................................... 9
III. ПОДГОТОВИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО .............................................. 11
IV. ПРЕДПОСЫЛКИ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ ..................................... 12
1. Автор жалобы. Подсудность жалобы ratione personae ........................... 12
2. Подчинение автора юрисдикции государства. Подсудность
жалобы ratione loci .................................................................................... 14
3. Срок подачи жалобы. Подсудность
жалобы ratione temporis ........................................................................... 15
4. Содержание жалобы. Подсудность жалобы ratione materiae ................. 17
5. Злоупотребление правом на жалобу .......................................................... 21
6. Положительное совпадение международных контрольных процедур .. 22
7. Исчерпание внутренних средств правовой защиты ................................. 23
8. Конвалидация жалобы ............................................................................... 25
9. Решение Комитета ....................................................................................... 25
V. АНАЛИЗ ОБВИНЕНИЙ ............................................................................ 26
1. Ход производства ............................................................................ 26
2. Мнение Комитета ............................................................................ 28
VI. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ РЕКОМЕНДАЦИЙ КОМИТЕТА .... 31
ПРИЛОЖЕНИЕ
Индивидуальная жалоба: порядок подачи и содержание ........................... 33
1. Директивы об условиях подачи жалоб ..................................................... 33
2. Директивы о содержании жалобы ............................................................ 33
СТОИТ НАПИСАТЬ
В ЖЕНЕВУ
Ратификация Европейской конвенции о защите прав и основных свобод открыла гражданам нашей страны путь в Страсбург. Конвенция предоставляет любому физическому лицу, любой группе частных лиц или любой неправительственной организации право подачи жалобы на нарушение прав человека государством, юрисдикции которого они подлежат. Граждане Республики Польши воспользовались этим правом чуть ли не с энтузиазмом: с мая 1993 г. до мая 1995 г. они направили в Страсбург почти 3 000 жалоб. Тем временем, с 10 февраля 1992 г., когда Польша признала систему индивидуальных жалоб, до конца 1994 г. в Комитет по правам человека в Женеве не поступила из Польши ни одна жалоба. Следует здесь подчеркнуть, что из других европейских постсоциалистических государств в Женеву пишет много лиц.
Как представляется, такое состояние вещей определяется двумя основными причинами.
Первая – это почти полное отсутствие информации о возможности подачи жалоб в Женеву. Европейская конвенция пользуется широкой publicity как в доктрине, так и в средствах массовой информации. Тем временем, последние не интересуются деятельностью Комитета по правам человека, часто путая его с Комиссией по правам человека ООН и каким-то мифическим, ибо не существующим, Судом по правам человека ООН.
Другая причина состоит в широко распространенном убеждении, что только европейская система гарантирует эффективную защиту прав человека. Этот тезис основывается прежде всего на правомочиях Европейского суда по правам человека и Комитета министров Совета Европы. Приговоры Суда и решения Комитета юридически имеют обязательную силу для государств. Тем временем, Комитет по правам человека завершает производство сформулированием мнения относительно того, имело ли место нарушение прав человека. Аналогичным заключением завершается производство перед Европейской комиссией по правам человека*. Этого рода заключения или мнения не обязательны в правовом отношении для заинтересованного государства, исполняя лишь роль рекомендаций.
Рассматривая эффективность разных систем международного контроля, нельзя, однако, принимать во внимание одну только компетенцию международных органов. Прежде всего, надо помнить, что цель международного контроля не состоит в обвинении и осуждении государства на международной арене, но в восстановлении нарушенных прав и предотвращении аналогичных нарушений в будущем. Помимо того, сила воздействия рекомендации международного органа не всегда меньше, чем сила воздействия приговора или решения. На практике, как правило, само государство решает, подчинится ли оно и в какой степени подчинится решению (юридически имеющему обязательную силу) или рекомендации (имеющей силу политического и морального воздействия). Эффективность европейской системы определяется, прежде всего, тем, что в ней функционируют государства с демократическим политическим устройством. Тем временем, почти половина жалоб, поступающих в Комитет по правам человека, происходит от людей, которые живут в условиях тоталитарного строя.
Рекомендуя подавать жалобы в Женеву, я далека от утверждения, что эта система эффективнее европейской. Однако я убеждена, что они равно эффективны с точки зрения поведения государств, против которых подаются жалобы. Свидетельством доверия к Комитету по правам человека является возрастающее из года в год число жалоб, причем около 25% их общего числа поступает от граждан государств, являющихся сторонами Европейской конвенции. Причины, по которым они обратились в Женеву, а не в Страсбург, наверное, различны, тем не менее, они, несомненно, искали эффективных механизмов.
Проведение сравнительной оценки этих двух систем требовало бы более обстоятельных исследований и обширной разработки. Можно, однако, указать на важнейшие подобия и различия.
Каталог прав человека, фигурирующий в Международном пакте о гражданских и политических правах, почти тождествен тому, который сформулирован в Европейской конвенции. Некоторые права получили даже одинаковое словесное выражение. Есть, разумеется, различия; в европейской системе отменяется смертная казнь (Польши не охватывают эти положения), гарантируется право собственности и право на образование, которых нет в Пакте. С другой стороны, содержащиеся в Пакте положения о защите меньшинства и право семьи на защиту не установлены в Европейской конвенции. Подобным образом, в обоих договорах есть положения об условиях отмены обязательств государств и о допустимых ограничениях.
О выборе контрольной процедуры решают прежде всего: характер международных органов, условия приемлемости жалоб, порядок производства и ожидаемый результат.
Члены Комитета, как и члены Европейской комиссии*, действуют в личном качестве, а не в качестве представителей государств, гражданами которых они являются. Это основная гарантия аполитичности и независимости международного органа.
Комитет не является судебным органом, но ведь им не является и Европейская комиссия. Оба органа ведут производство на началах состязательности, оба допускают такие же самые средства доказывания и подобным образом распределено в них бремя доказывания.
Производство перед Комитетом допускается только в письменной форме, как на этапе исследования приемлемости жалобы, так и в отношении ее существа. Это, несомненно, изъян этой процедуры; Европейская комиссия* может вести устное производство, расследование на месте и осмотр места. Сторонники Комитета аргументируют, что письменная процедура короче, тем не менее, все чаще выдвигается требование изменения процедурных норм в направлении придания производству большей гибкости.
Оба органа устанавливают в ходе контрольной процедуры доверительные контакты с заинтересованным государством, хотя договорные нормы этого не предусматривают.
Оба органа за истекшие годы выработали обширную практику, которая ныне представляет собой довольно стабильное case law – прецедентное право. Практика Европейской комиссии значительно богаче, что остается в тесной связи с огромным числом жалоб, многократно превышающим число жалоб, рассмотренных Комитетом. Она, однако, менее стабильна, чем практика Комитета.
Как Европейская комиссия по правам человека*, так и Комитет по правам человека определяются как квазисудебные органы. Действительную юрисдикцию производства предопределяет в европейской системе существование Суда по правам человека.
Условия приемлемости жалобы в обеих системах почти тождественны, – есть только три исключения, которые заслуживают пристального внимания.
Во-первых, жалобу в Комитет может подать только «физическое лицо» и этот оборот не подлежит расширительному толкованию. Таким образом, отклоняются, например, жалобы, представляемые группами лиц. На почве Европейской конвенции жалоба принимается от «любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы лиц». С точки зрения перечня управомоченных субъектов более благоприятное решение предлагает нам европейская система.
Во-вторых, согласно Европейской конвенции жалоба может быть подана только в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Такого ограничения нет в случае Пакта; отсутствие шестимесячного срока является решением, несомненно, благоприятным для автора жалобы. Это связано с еще одним вопросом. Правительство Республики Польши, делая заявление о признании компетенции Комиссии* принимать индивидуальные жалобы, снабдил его следующей оговоркой: жалобы могут касаться решений, фактов и деяний, которые имели место после 30 апреля 1994 г. Жалоба, касающаяся деяний, совершенных до этой даты, в принципе обречена на отклонение. Аналогичного ограничения нет в отношении Пакта; Факультативный протокол вступил в силу по отношению к Польше 10 февраля 1992 г. и жалобы могут касаться всех нарушений, имевших место после этой даты. Итак, период, охваченный жалобами, составляет на почве Польши более трех лет, а на основании Европейской конвенции – два года, при сохранении срока 6 месяцев.
В-третьих, в пользу Женевы говорит та предпосылка допустимости, которая касается совпадения международных процедур. Женевская конвенция предусматривает отклонение жалобы, когда то же самое дело рассматривается или рассматривалось другим международным органом. Тем временем, Комитет по правам человека отклоняет жалобы только тогда, когда то же самое дело рассматривается одновременно другим международным органом, разве что заявитель откажется от этой другой процедуры. Государства Западной Европы находятся здесь в иной ситуации, чем Польша; они признали систему индивидуальных жалоб, предусмотренных в Европейской конвенции, в пятидесятые и шестидесятые годы, а в случае Пакта – после 1978 г. Польша ратифицировала интересующие нас договоры в обратной очередности. Поэтому некоторые западные государства-участники Конвенции, ратифицируя Факультативный протокол к Пакту, внесли оговорки, что жалоба, которая рассматривалась Европейской комиссией, может быть принята Комитетом.
В случае одновременной подачи идентичных жалоб, их автор рискует, что оба эти органа отклонят жалобу. Если жалоба будет подана сначала в Комитет, Комиссия* наверняка ее отклонит.
Комитет, однако, компетентен, по крайней мере, по отношению к жалобам польских граждан, принять жалобу, которая до этого рассматривалась в европейских органах. Следует, однако, помнить, что тогда Комитет не действует как апелляционный орган.
Не подлежит сомнению, что если европейские органы сочтут, что не наступило нарушение прав человека, тогда возобновление жалобы в Комитет скорее нецелесообразно. Стоит, однако, попытаться это сделать, когда жалоба отклонена ввиду формальных предпосылок, особенно, если единственной причиной было несоблюдение заявителем шестимесячного срока.
Жалоба в Комитет является единственной возможностью задействования международной контрольной процедуры в отношении деяний, совершенных до мая 1993 г. (дата признания Польшей системы жалоб в Европейскую комиссию). Открытым, однако, остается вопрос, может ли жалоба касаться деяний, совершенных до 10 февраля 1992 г. (дата вступления в силу Факультативного протокола). Договорные нормы этого сомнения не разрешают. На практике, когда Комитет установил, что нарушение прав человека носило непрерывный характер, или когда его последствия носят устойчивый характер, тогда он допускал ретроактивное действие Протокола.
Рост числа государств-участников Европейской конвенции вызвал резкий рост числа жалоб, что не осталось без влияния на удлинение контрольной процедуры, решение о приемлемости жалобы редко принимается в течение года, разве что жалоба является неприемлемой уже на первый взгляд; в Страсбург поступают сотни писем, которые не исполняют основных формальных требований. Устное производство, проводимое Европейской комиссией, значение которого не может, конечно, оспариваться, тоже удлиняет процедуру.
Продолжительность производства Комитета и Европейской комиссии сравнима. Следует, однако, помнить, что в Страсбурге дело передается Суду либо Комитету министров. Продолжительность контрольной процедуры не может, разумеется, предопределять выбор органа, которому пострадавший подает жалобу, хотя в некоторых обстоятельствах это может иметь существенное значение.
Авторитет Комитета и его влияние на деятельность государств значительно больше, чем это следует из Пакта и Факультативного протокола. Мнения Комитета формулируются согласно юридической схеме и содержат: установление нарушения прав человека, обоснование и указание мер, которые государство должно принять. Можно это сравнить с заключительным докладом, составляемым Европейской комиссией*.
Комитет обращается к государствам с предложением принять соответствующие меры в пользу жертвы нарушений прав человека, предотвратить аналогичные ситуации в будущем и ввести соответствующие изменения в законодательство.
Нет нормативно установленного механизма, вынуждающего государство выполнить мнение Комитета, тем не менее, Комитет требует от государств представления информации о выполнении его рекомендаций. Как мнения Комитета, так и информации государств публикуются в официальной документации ООН. Также ход контрольной процедуры – содержание жалобы, позиция государства – подлежат публикации. Распространение этого типа информации в международных документах часто исполняет роль действенной санкции.
* * *
Руководство, которое мы передает в руки Читателей, адресуется прежде всего юристам. Первоначальная концепция была иной, – я намеревалась приготовить текст, доступный для каждого, кто считает, что его права, гарантируемые Международным пактом о гражданских и политических правах, нарушены государством. Оказалось, однако, что перевод языка правовых норм на повседневный язык является невыполнимой задачей, если желательно сохранить точность и прозрачность.
Я исхожу из предпосылки, что авторы жалоб в Комитет по правам человека будут пользоваться специальной консультацией юриста. Если они пишут жалобу самостоятельно, особое внимание необходимо обратить на «Примерную жалобу» (приложение) и «Предпосылки приемлемости жалобы» (глава IV).
Каталог прав человека, нарушение которых может быть предметом индивидуальной жалобы, содержится в статьях 6-27 Пакта (приложение), итак, приводить сведения об этих правах во вступлении Руководства нецелесообразно.
Я убеждена, что «Примерная жалоба» исполнит свою функцию. Заполнение ее подобранными для примера жалобами чрезмерно расширило бы текст. Трудно было бы также подобрать такую «модель» жалобы, которая выходила бы навстречу потенциальным потребностям.
Автор намерена приготовить в скорейшем времени аналогичное Руководство к Европейской конвенции о защите прав человека и о частных договорах ООН, которые тоже предусматривают систему индивидуальных жалоб.
Я буду признательна за критические замечания и предложения, которые можно
посылать по адресу Издателя либо Хельсинкского комитета.