Агнесса авилова

Вид материала

Документы

Содержание Лоскутное одеяло” Шаги реформ

Подобный материал:

• Авилова Анна Анатольевна учитель истории и обществознания первой квалификационной категории., 253.79kb.
• Авилова Анна Анатольевна учитель истории и обществознания первой квалификационной категории., 406.77kb.
• Авилова Анна Анатольевна учитель истории и обществознания первой квалификационной категории., 252.08kb.
• Авилова Анна Анатольевна учитель истории и обществознания первой квалификационной категории., 330.97kb.
• Авилова Анна Анатольевна учитель истории и обществознания первой квалификационной категории., 411.88kb.
• Председателя Издательского Совета Русской Православной Церкви игумена Евфимия (Моисеева), 35.65kb.
• Авилова Анна Анатольевна учитель истории и обществознания первой квалификационной категории., 233.97kb.

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

_____________________________________________________________________________

Агнесса АВИЛОВА

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В ИТАЛИИ

Перестройка пенсионной системы занимает одно из центральных мест в комплексе социальных реформ, начавшихся в Италии в 1990-е годы в преддверии вступления в Экономический и Валютный союз. Уделяемое ей внимание объясняется не только острой необходимостью справиться с хроническим финансовым дефицитом пенсионной сферы, что требует изменения самого порядка формирования ее ресурсной базы. Главной целью является модернизация всей системы социального обеспечения, которую необходимо сблизить с современными европейскими стандартами.

Италия расходует на социальную сферу около 25% своего ВВП – примерно столько же, сколько в среднем страны ЕС, хотя и меньше, чем Франция или ФРГ. Однако структура выплат у Италии существенно иная: львиную долю поглощают пенсии по старости и вдовству, в то время как удельный вес пособий по безработице, выплат семьям, жилищных субсидий и т.д. гораздо ниже, чем в ЕС.

Так, по данным за 1994–1996 годы, величина среднегодовых расходов на пенсии по старости достигала в Италии 65,3% общего объема социальных выплат – против 40–43% в ФРГ, Великобритании и Франции. В то же время на пособия по безработице приходилось лишь 2,1% социальных выплат, против 6–9,5% в этих странах. Доля семейных пособий в итальянской системе социального обеспечения занимала только 3,6%, против 8–10% в трех других ведущих странах ЕС. На пособия по временной нетрудоспособности тратилось 21,8%, против 25–30% соответственно. Пенсии по инвалидности составляли 7,2% социальных расходов, что было, правда, чуть выше показателей ФРГ и Франции (6–7%), но гораздо ниже, чем в Великобритании (12,2%). На долю же прочих социальных выплат приходилось всего 1,6%, против 3,1% в ФРГ, 6,2% во Франции и 7,7% в Великобритании¹.

В Италии почти нет гибких форм социальной защиты, широко используемых другими европейскими странами и связанных с такими проблемами современного рынка труда, как нестабильность рабочих мест, приток женщин в сферу производства, поиск первой работы, рост числа родителей-одиночек и др. Италия (наряду с Грецией) выделяется в ЕС отсутствием национальной схемы дополнительного страхования по бедности. В качестве своего рода компенсации за неразвитость этих форм социального обеспечения здесь широко распространены местные схемы, разработанные муниципалитетами применительно к специфике своих районов, но без каких-либо общенациональных рамочных правил.

Обобщенный показатель бедности в Италии (по классификации ОЭСР) выше, чем в других ведущих странах Западной Европы: в период 1990–94 годов он составлял 14,2%, против 6,8% во Франции и 9,1% в ФРГ. За 1983–93 годы итальянский показатель вырос на 3,9 процентных пункта. По официальным данным, в 1999 году за порогом бедности находилось около 11% семей¹.

Отсутствие надежных механизмов социальной поддержки ведет к ограничению подвижности рынка труда, потребность в которой остро ощущается в большинстве отраслей экономики страны.


“ Лоскутное одеяло”


Государственное пенсионное страхование формировалось в Италии постепенно: с 1952 года оно включило основные категории лиц наемного труда, с 1957 года распространилось на сельскохозяйственных рабочих, с 1959-го – на ремесленников, а с 1966 года – на торговцев. В конце 1980-х годов для лиц старше, 65 лет с низким уровнем дохода и не имеющих страхового стажа, были введены минимальные социальные пенсии. К началу реформы государственная пенсионная система обслуживала 93% итальянских граждан (остальные 7% приходились на частные пенсионные фонды) и была разделена на три подсистемы, каждая со своими органами управления.

Основная из этих подсистем возглавлялась Национальным институтом социального страхования (НИСС), работавшим в рамках частного сектора. Через нее выплачивалось более 70% всех пенсий по старости. Размер взносов в НИСС для наемных работников был определен в 7,15% заработка, а взносы работодателей – в 19,2% общего фонда заработной платы наемных работников. Недостающие для покрытия необходимых затрат средства поступали в форме государственных трансфертов. Размер пенсий по старости до 1993 года определялся на базе заработной платы за последние 5 лет с увеличением на 2% за каждый проработанный год сверх пяти. Максимальный размер пенсии после 40 лет трудового стажа и выплат взносов мог достигать 80% прежней заработной платы с учетом пенсии за выслугу лет, которую начисляли при 35-летнем стаже работы и выплат взносов.

Вторая подсистема возглавлялась Национальной компанией социального страхования и вспомоществования (НКСС), работавшей с государственными служащими федерального уровня. Размер взносов государственных служащих в пенсионный фонд составлял 7,15% заработка, а работодателя – 17,7% фонда заработной платы служащих. Пенсия начислялась на основе заработной платы за последний месяц плюс 18%, а ее размер равнялся 35% средней заработной платы за 15 лет плюс 1,8% за каждый последующий отработанный год. Максимальный ее размер мог достигать 98%, включая пенсию за выслугу лет (после 25 лет трудового стажа и выплаты взносов).

Третья подсистема работала со служащими местных органов власти, учреждений и предприятий местного подчинения. Размеры взносов служащих и работодателей в пенсионный фонд здесь были такие же, как в НКСС, величина пенсии рассчитывалась из заработка последнего предпенсионного месяца работы. Максимальный ее размер при 40-летнем трудовом стаже и с учетом пенсии за выслугу лет (после 35 лет стажа и уплаты взносов) мог составлять 100% заработка.

Кроме этих трех государственных пенсионных подсистем общего режима в Италии до начала реформы существовало 47 специальных пенсионных фондов для людей, занятых на трудных и опасных работах, а также пенсионные фонды служителей культа, журналистов, руководителей предприятий. Эти фонды были автономны по отношению к НИСС и НКСС. Они применяли иные, причем льготные, методы расчета пенсий, максимальный размер которых достигал 88–100% заработка.

Одной из особенностей пенсионной системы Италии было наличие доплат к пенсиям для лиц старше 65 лет (так называемые пособия по уходу за престарелыми, или пособия по вспомоществованию)¹.

Неоднородность системы создавала большое разнообразие пенсионных режимов, делала ее похожей на лоскутное одеяло. Заметно варьировались, как можно видеть из сказанного выше, сроки выхода на пенсию и условия получения максимальной пенсии. Помимо прочего у государственных служащих имелось право выхода на пенсию независимо от возраста при выплате взносов за 20 лет. Такие пенсии получили ироническое наименование “детских”; к началу реформы этот контингент пенсионеров насчитывал 250 тыс. человек, а их содержание обходилось бюджету в 0,3% ВВП. Пенсионных схем было очень много, включая различного рода надбавки: по болезни, семейные, ветеранские, по уходу за лицом старше 65 лет и т. д. В среднем каждый пенсионер получал по 1,8 пенсии.

Итальянская пенсионная система носила преимущественно распределительный характер, то есть выплаты финансировались из текущих взносов и социальных отчислений. В начале 90-х годов она поглощала 15,5% ВВП и имела дефицит, эквивалентный 4% ВВП. Поскольку уровень самофинансирования этой системы не превышал 30%, а остальное покрывалось за счет разнообразных дотаций из казны различным автономным хозяйственным органам, то до 80% всех бюджетных трансфертов на цели социального обеспечения фактически уходило на пенсионные выплаты².

Столь значительный и хронический дефицит пенсионной системы был вызван целым комплексом причин. Прежде всего, в стране за последние десятилетия резко увеличилась численность пенсионеров: с 7,5 млн в 1960 году до 22,0 млн в 1995-м, что изменило соотношение работающих и находящихся на попечении государства с 3:1 до 1:1. Кроме того, из-за широкого распространения пенсионных льгот размеры пенсий стали все меньше соответствовать общей величине уплачиваемых взносов. По оценке НИСС, более половины дефицита пенсионной системы сложилось вследствие чрезмерной щедрости по отношению к некоторым категориям пенсионеров. Расточительность особенно проявлялась в отношении пенсий за выслугу лет. Определенную роль играла и индексация пенсий: с 1969 года она проводилась в соответствии с ростом цен, а с 1986-го – в соответствии с динамикой заработной платы. И наконец, негативно сказалось то обстоятельство, что Италия лидирует в ОЭСР по степени распространения “нетипичной” занятости, то есть по многочисленности независимых (самозанятых) трудящихся и работающих в теневом секторе экономики: этот контингент насчитывает не менее 2 млн человек, что снижает общий объем социальных отчислений. Зарегистрированная занятость составляет лишь около 40% трудоспособного населения¹.

Такая динамика подрывает ресурсную базу распределительной пенсионной системы. Уже в 1992 году величина пенсионных отчислений в частном секторе составила 42% фонда заработной платы, а в государственном – 43,0%². Очевидно, что разрыв между взносами в бюджет социального страхования и выплатами из него в перспективе может только возрастать. Годами итальянское государство закрывало эту брешь путем авансирования пенсионной системы из единого казначейского счета, затем начало просто списывать ее растущую задолженность. Наконец, было принято решение о пенсионной реформе – переходе на накопительную систему, в которой гораздо большее место должны занять частные пенсионные фонды, – и о полном пересмотре сложившегося пенсионного режима.

Шаги реформ

Глубокие преобразования в пенсионной системе Италии, охватившие, по существу, все 90-е годы минувшего столетия, стали результатом сложной и напряженной политической борьбы, периодически возобновляемого процесса переговоров.

Особенности проведения реформ, помимо прочего, напрямую связаны со спецификой итальянской социополитической ситуации. Та часть населения, интересы которой непосредственно затрагиваются пенсионной реформой, хорошо организована: более 40% постоянных членов профессиональных объединений – это именно пенсионеры, и численность их растет. Профсоюзы, объединяющие около 45% трудящегося населения (во Франции, например, всего 9%), после временного ослабления их позиций в 70–80-х годах, снова вышли на авансцену политической жизни страны в 1990-х и стали активными участниками трудовых соглашений, регулярно перезаключаемых между социальными партнерами и правительством.

Поэтому естественно, что неоднократные попытки правительства осуществить пенсионные мероприятия, наносящие ущерб интересам трудящихся, встречали активное противодействие. Так, в 1994 году мощное сопротивление профсоюзов, включая четырехчасовую всеобщую забастовку, сорвало намерение премьера С. Берлускони расширить масштабы сокращения пенсионных расходов, а в 1997 году стремление правительства Р. Проди “ускорить” пенсионную реформу едва не привело к отставке кабинета. Эти события убедительно показали, что пенсионная реформа является своего рода оселком, на котором проверяется умение сторон находить компромисс.

Начало положил закон 1992 года (реформа Дж. Амато), который был направлен на унификацию, достижение большей прозрачности и общее ужесточение пенсионного режима. Он предусматривал: постепенное, в течение 10 лет, повышение пенсионного возраста до 65 лет для мужчин (вместо прежних 60) и до 60 для женщин (вместо прежних 55); увеличение с 15 до 20 лет минимального трудового стажа и периода уплаты взносов, дающих право на пенсию за выслугу лет; столь же постепенное введение для государственных служащих равного с работниками частного сектора 35-летнего стажа для получения права на полную пенсию; аналогичное по темпам увеличение базы для расчета размеров пенсии с последних 5 до последних 10 лет трудовой деятельности, а далее – дифференцированно в зависимости от возраста работника (для тех, кто только начинает работать, этот период будет равен всей трудовой жизни); изменение порядка индексации пенсий (переориентация с динамики заработной платы на динамику цен). Закон декларировал также подготовку базового законодательства о частных пенсионных фондах. Во избежание массового досрочного, на прежних условиях, выхода на пенсию правительство запретило его сроком на год, за исключением случаев, когда увольнения были связаны с реструктурированием предприятий.

В 1994 году был издан декрет о приватизации 16 пенсионных учреждений, обслуживающих промышленных менеджеров и ряд свободных профессий. Это означало их переход на положение независимых от государства фондов или ассоциаций, несущих полную ответственность за состояние своих бюджетов, вплоть до банкротства. Остальным учреждениям предписывалось гармонизировать свои пенсионные счета с государственным институтом НИСС.

Закон 1995 года (реформа Л. Дини) продолжил линию на унификацию правил пенсионного обеспечения для разных секторов экономики и внес необходимые уточнения в вопрос о переходе к накопительной системе. Он содержал следующие ключевые положения: отделение государственного пенсионного обеспечения от остальной части системы; утверждение порядка согласования индивидуальных взносов с величиной получаемой пенсии; введение гибкого возраста ухода на пенсию – с 57 до 65 лет для работников обоего пола; постепенную отмену пенсий за выслугу лет, социальных пенсий и других видов специальных выплат (связанных, например, со вдовством и т. п.).

По новым правилам до 2008 года мужчины и женщины могут уходить на пенсию в любом возрасте при наличии 40-летнего периода уплаты взносов. В дальнейшем устанавливается возможность выхода на пенсию с 57 лет при пятилетней уплате взносов, но при условии, что их общая сумма дает право на пенсию, по крайней мере на 20% превышающую нынешнюю социальную. По достижении 65 лет единственным условием для получения пенсии является наличие пятилетнего периода уплаты взносов. Ушедшие до 65 лет могут вновь начать работать по найму, но при условии отказа от получения пенсии.

Новая итальянская система гибко выводит из употребления пенсии за выслугу лет, утвердив дифференцированный порядок начисления пенсий для разных групп работников. Те, у кого к концу 1995 года имелось не менее 18 лет уплаченных взносов, могут претендовать на пенсию за выслугу лет при 35-летнем стаже работы. С 1996 года для них введен минимальный возраст – 52 года для мужчин и женщин, который к 2008 году постепенно увеличится до 57 лет. Те, у кого имелось менее 18 лет уплаченных взносов, должны достичь 57-летнего возраста, чтобы претендовать на пенсию за выслугу лет. Работники, у которых к концу 1995 года имелось не менее 36 лет уплаты взносов, могли в 1996 уходить на пенсию независимо от возраста, но к 2008-му требуемый период уплаты взносов увеличится до 40 лет. Те же, кто только начал работать с 1996 года, полностью подпадают под новые правила, то есть для них устанавливается возрастной лимит ухода на пенсию в 57 лет, а пенсия за выслугу лет отменяется.

По настоянию профсоюзов для работников, занятых на особенно тяжелых производствах, введена оговорка, дающая право выхода на пенсию на 5 лет раньше. Предпринимательские организации и профсоюзы должны сами определять, каких категорий занятых это касается в каждой отдельной отрасли, и вносить в Министерство труда свои предложения для дальнейшего утверждения правительственными декретами.

С введением накопительной системы за базу расчетов при начислении пенсий берется не заработная плата работника на последнем отрезке его деятельности, а величина уплаченных им взносов за всю трудовую жизнь. Выделяется три возрастные группы. Те, у кого к концу 1995 года имелось 18 лет уплаченных взносов, получают пенсию, рассчитанную по прежней методике, но на удлиненной базе (10 вместо 5 последних лет работы). Если трудовой стаж меньше 18 лет, пенсия рассчитывается по смешанной системе: по взносам до конца 1995 года – на прежней основе, а дальше – по новой. Этой группе дается, однако, право потребовать рассчитать всю пенсию по новой методике, начиная с 2000 года. Тем, кто только начал работать с 1996, пенсия рассчитывается полностью по новой системе.

Ежемесячные взносы в пенсионный фонд помещаются на личный счет работника. Уплаченные взносы ежегодно пересчитываются в соответствии с 5-летним скользящим показателем роста ВВП. В момент выхода на пенсию ее размер рассчитывается путем умножения суммы взносов на особый коэффициент, который варьируется в зависимости от возраста работника, обеспечивая более высокую пенсию тем, кто прекращает трудиться ближе к 65 годам. Коэффициент пересчета подлежит корректировке каждые 10 лет в зависимости от состояния пенсионной системы. В настоящее время он варьируется от 4,72 (при уходе в 57 лет) до 6,1 (при уходе в 65 лет). Система расчета, таким образом, стимулирует удлинение периода активной производственной деятельности работника.

С другой стороны, она позволяет рассчитывать на определенное увеличение ресурсной базы пенсионной системы. Начиная с 1996 года увеличились поступления в пенсионный фонд за счет социальных отчислений предприятий от фонда заработной платы (взносы наемных работников остались на прежнем уровне). За 1996–2005 годы новая система должна обеспечить экономию бюджетных расходов в размере 108 млрд лир (около 56 млрд евро).

Реформа Дини явилась плодом принципиально важного компромисса между левоцентристским правительством и профсоюзами. Впервые за весь период реформирования системы социального обеспечения правительство, на уровне экспертов, начало обсуждать с профсоюзами готовящийся законопроект еще до того, как он поступил в парламент. Профсоюзы после широких консультаций с базовыми ячейками на предприятиях выработали и представили правительству свои предложения, которые в ходе общенационального опроса получили поддержку почти 2/3 его участников¹. Согласованный сторонами вариант пенсионной реформы содержал взаимные уступки, благодаря которым правительство обеспечило желаемый поворот в сторону модернизации системы и экономии социальных расходов. По новым правилам работник в возрасте 65 лет при 40-летнем страховом стаже получает в качестве пенсии 83,6% своей прежней заработной платы в том случае, если общий рост зарплат в стране будет опережать рост ВВП, и 90,9% − если динамика зарплат будет совпадать с динамикой ВВП. Работник того же возраста при 35-летнем страховом стаже получит пенсию соответственно в размере 75,2% или 80,7% зарплаты. Однако такая пенсия гарантирована далеко не каждому работнику в условиях сегодняшнего итальянского рынка труда. Фактическое соотношение средней пенсии по старости и средней заработной платы составляло в 1995 году 32,8% (13,9 млн лир от 42,4 млн лир)². Соотношение же средней величины всех видов пенсионных выплат и средней заработной платы было еще более скромным – 26,9%.

Новое законодательство создало рамочную основу и для деятельности добровольных пенсионных фондов, доступных всем категориям работников. По официальной оценке, в перспективе дополнительным пенсионным обеспечением будет охвачено до 2/3 общего числа занятых. Разработку подзаконных актов предполагается проводить в рамках коллективных соглашений.

Пенсионные фонды намечено создавать на уровне отраслей, компаний, кооперативов или групп самозанятых. Во главе их будут стоять наблюдательные советы, а управление будет осуществляться внешними агентами (банками, страховыми компаниями и т. п.) на контрактной основе. Размеры взносов в эти фонды будут определяться коллективными договорами. В настоящее время работодатели и работники отчисляют по 2% заработной платы с каждой стороны; еще 2% со стороны работников и 7% со стороны работодателей должны откладываться на финансирование выходных пособий.

Фонды, создаваемые в рамках отдельного сектора экономики или в рамках компании, считаются закрытыми. При смене места работы можно переходить из одного фонда в другой, но срок пребывания в каждом из них должен быть не менее пяти лет, и работнику в течение трудовой жизни разрешается осуществить не более трех таких переходов. Не участвующие в закрытых фондах, в том числе самозанятые, могут присоединяться к открытой схеме дополнительного пенсионного обеспечения³.

По данным на конец 1999 года, в Италии уже насчитывалось более 30 зарегистрированных закрытых фондов с числом участников свыше 700 тыс. человек и суммарным капиталом, превышающим 1 трлн лир. Имелось также 88 зарегистрированных открытых фондов с общим числом участников 140 тыс. человек⁴.

Реформа Л. Дини не была последним актом пенсионных преобразований в Италии. Дискуссия общественности и поиски решения возникших проблем продолжаются. Большой интерес вызвали рекомендации в отношении пенсионной реформы, выработанные парламентской “комиссией Онофри” (по имени возглавлявшего ее депутата), которая разносторонне изучила весь комплекс проблем социальных расходов и представила в начале 1997 года свой доклад правительству страны.

Согласно этим рекомендациям ресурсы бюджета социального обеспечения необходимо существенно переместить из пенсионной сферы, во-первых, в сферу активной политики на рынке труда, адресованной всем категориям трудящихся, и, во-вторых, в сферу целевых (адресных) выплат иным категориям нетрудоспособного населения, помимо пенсионеров. Важно также четко развести расходы на социальное страхование, финансируемые из пенсионных взносов, и расходы на социальную поддержку, финансируемые из налоговых поступлений; это необходимо, чтобы избежать неправомерного перетекания средств на покрытие дефицита пенсионной системы. Следует, кроме того, ликвидировать очевидные ситуации сверхобеспечения (по оценке экспертов МВФ, более 80% ресурсов пенсионной системы шло на поддержание семей, чей уровень дохода более чем вдвое превышал официально установленный порог бедности). Наведение дисциплины расходов, по оценкам, высвободило бы средства, эквивалентные 0,4–0,5% ВВП, достаточные для финансирования новых социальных программ.

Общее направление рекомендуемых перемен сводилось к идее модернизации системы социального обеспечения по среднеевропейскому образцу путем введения общенационального критерия минимального дохода и схемы адресного субсидирования низкодоходных семей.

Новая система социального обеспечения, следовательно, могла бы быть организована на основе “модели 2/3”: с одной стороны, осуществлялась бы выплата субсидий для нетрудоспособных, полностью компенсирующая разрыв между ресурсами семьи и официально установленным порогом бедности, а с другой – оказывалась бы дополнительная (вспомогательная) поддержка молодежи, активно ищущей работу (и в данном случае лишь частично покрывающая этот разрыв, чтобы сохранить у получателя стимул к трудоустройству)¹.

Комиссия особо указала на необходимость учесть наличие макроэкономических ограничителей социальных расходов, и в частности – ограничений, вытекающих из членства страны в ЭВС, а также тот факт, что уровень налогообложения и размеры социальных взносов уже очень высоки. Иными словами, дальнейшую реформу предстоит проводить в достаточно жестких, объективно суженных рамках.


* * *


Италия вступила на путь создания полугосударственной пенсионной системы. До сих пор законодательство почти не затрагивало интересов тех, кто уже находится на пенсии, и скрупулезно учитывало требования работающих. Переход к новой системе рассчитан на десятилетия, желаемый результат может быть получен не ранее чем к 2050-м годам. Но растягивание реформы во времени позволяет стране, согласно установке левоцентристских правительств, сохранить главное – социальный консенсус и общественное равновесие как необходимую предпосылку для целого комплекса структурных преобразований, в которых нуждается итальянская экономика.

Консенсус по поводу пенсионной реформы, однако, был неполным. Главные критики, в лице Конфедерации предпринимательских организаций, считают ее недостаточно радикальной и высказываются за ускорение темпов преобразований. Эти призывы усилились с победой на выборах в мае 2001 года правоцентристской коалиции во главе с С. Берлускони.

Новый лидер страны хорошо понимает опасный характер пенсионной проблемы и не спешит форсировать свои действия в этом направлении. Выступая с изложением рабочей программы правительства на первые 100 дней, С. Берлускони объявил своей главной задачей стимулирование темпов роста экономики и в первую очередь инвестиционной активности¹.

Как показали дальнейшие события, первые серьезные шаги в области социальной политики правоцентристское правительство решило сделать в плане реформы рынка труда. В обоснование своих наступательных действий оно апеллировало к общеевропейской тенденции демонтажа дорогостоящей системы социальной поддержки, сложившейся на более ранних этапах профсоюзного движения.

Март и апрель 2002 года ознаменовались резким обострением отношений между кабинетом Берлускони и профсоюзами, потребовавшими отозвать правительственный проект реформы трудового законодательства. В центре конфликта стоит вопрос о поправке к одной из статей трудового кодекса, принятие которой лишает работника нынешнего высокого уровня защиты от увольнения. В Риме и других городах прошли беспрецедентные по размаху манифестации, организованные профсоюзами, но правительство не собирается отступать. Атмосфера консенсуса, сохранявшаяся почти десять лет, исчезла. По-видимому, это предвещает новые осложнения и для дальнейшего хода пенсионной реформы.


____________________________________________