Правовое регулирование налоговой системы 5 Региональная бюджетно-налоговая система и ее формы Региональная бюджетно-налоговая система

Вид материала

Документы

Содержание Функциями РБНС 5.2. Содержание налоговой системы С другой стороны Нижний уровень 1. Первый тип. 2. Второй тип Распределение функций Доля налогов среди источников доходов бюджета. 1. Различные налоги. 2. Различные ставки. 3. Различные доходы Понятие и уровни налогового давления

Подобный материал:

• Лекция 6 Бюджетно-налоговая политика, 132.31kb.
• Налоговая система, 798.68kb.
• Название Академической группы, 112.13kb.
• Современная налоговая система РФ. Виды налогов, 1582.66kb.
• Налоговая система Китая, 338.72kb.
• Для групп мз вопросы к зачету по курсу «Налоговая система рф», 17.49kb.
• Кыргызстана, 12.39kb.
• Тема: «Налоговая система Соединённых Штатов Америки» Содержание, 136.53kb.
• Методические указания по самостоятельному изучению темы «Сущность и виды налогов, налоговая, 425.26kb.
• Основы налоговой системы. Налоговая система России, 136.68kb.

ГЛАВА 5

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

5,1. Региональная бюджетно-налоговая система и ее формы

Региональная бюджетно-налоговая система (РБНС) предус­матривает не просто объединение таких элементов, как региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, но и механизм спе­цифических отношений центрального и региональных бюджетов, налогов, использование рычаюв бюджетного регулирования. Формы региональных бюджетно-налоговых сисгем нроизводны от террито­риальной организации государства и повторяют в целом структуру и взаимосвязь административно-территориальных единиц.

Функциями РБНС являются:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков в зависимости от территориальной организа­ции общества.

2. Сосредоточение и использование в общерегиональных целях средств, которые получены на данной территории и посту­пили в региональные бюджеты.

3. Реализация региональными органами власти и управления своих полномочий в условиях формальной финансовой незави­симости.

4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных про­грамм.

5. Формирование инфраструктуры данной территории.

6. Рациональное использование природно-ресурсного и эко­логического потенциала.

7. Стимулирование определенных региональных ориентиров развития.

Опыт использования РБНС во многих странах позволяет выделить основные требования к ним:

А. Четкая реализация вышеперечисленных функций.

Б. Первичность распределения затрат, базирующаяся на раз­делении сфер деятельности при законодательном регулировании центральных и региональных уровней в этом процессе.

В. Перераспределение доходов, которое может базироваться как на определенной форме централизации налоговых поступле­ний в бюджеты верхнего уровня и дальнейшем их перераспре­делении в нижестоящие, так и на различных вариантах трехуров­невой структуры РБНС. В условиях последней распределение ос­новных налогов выглядит следующим образом: земельные — нижний уровень; имущественные — средний; подоходные — верхний уровень.

Г. Реализация политики выравнивания с целью поддержки отдельных регионов при наличии объективных и законодатель­но закрепленных предпосылок перераспределения средств из од­ного региона в другой.

Механизм использования региональных бюджетно-налого­вых систем, особенности взаимоотношений составных их эле­ментов породили целый ряд специфических форм.

1. Плюралистическая (США) характеризуется стабильностью бюджетно-налоговых отношений государства и регионов. Факти­чески штаты имеют равные права в этой области с федерацией в целом, поэтому на уровне федерации и в штатах существуют иден­тичные по наименованию налоги (подоходный налог с населения и с корпораций). Наиболее принципиальным ограничением нало­говых прав штатов является запрет на введение отдельных косвен­ных налогов, препятствующих свободе торговли между штатами, которые запрещены Конституцией США. Именно поэтому сред­няя ставка налога с продаж, которая обеспечивает до 30% бюджет­ных поступлений, составляет по штатам приблизительно 4% в розничной цене. Прямое перераспределение средств между шта­тами практически отсутствует, при этом Конгресс в соответствии с разд. 8 ст. 1 Конституции США имеет право финансировать зат­раты только на «всеобщее благоденствие США», что также пре­пятствует перераспределению средств между регионами. Штаты могут устанавливать любые формы налогов, но не могут препят­ствовать межрегиональным хозяйственным связям, которые и приводят к равному налоговому давлению.

2. Регламентированная (Германия). Конституция признает равноценными потребности федерации, земель и общин в денеж­ных средствах и предусматривает приблизительно одинаковую часть налоговых поступлений в доходную часть бюджетов раз­личных уровней. Вся совокупность налогов делится на две группы: собственные (закрепленные, поступающие полностью в со­ответствующий бюджет) и общие (распределяющиеся по норма­тивам между бюджетами). Основу собственных налогов федера­ции составляют акцизы и пошлины; основу налогов земель со­ставляет поимущественный налог, налог с наследства и дарений, налог с собственников автомобилей: общин — поземельный и промышленный. К общим налогам относятся подоходный (рас­пределяется между федерацией, землями и общинами в пропор­ции 42,5% : 42,5% 15%), корпорационный (между федерацией и землями делится поровну), НДС (пропорция очень подвижная, но варьирует на уровне 65% : 35% между федерацией и земля­ми). За счет совокупной части земель происходит выравнивание, при котором 75% этой части зачисляется в бюджеты земель про­порционально численности населения, а 25% перераспределяет­ся, исходя из объемов налоговых поступлений, в бюджет земли Земли, в которых доходы выше этой нормы, перечисляют опре­деленные суммы землям с доходами ниже нормы, при этом от­клонение от нормы не должно превышать 5% Подобное перерас­пределение осуществляется практически напрямую между зем­лями, минуя федеральный бюджет. Если недостаточно и этого, то включается механизм федеральных субсидий. Основы налоговой системы законодательно закреплены на федеральном уровне, и земли не могу г изменять ставки и механизм основных налогов. Сбор налогов распределен между федеральными и земельными финансовыми ведомствами

3. Централизованная (Австралия). Австралия представляет собой высокоцентрализованное в финансовом отношении госу­дарство, характер этой централизации сформировался еще во время Второй мировой войны после введения единого налогооб­ложения, в 1942 году, которое изменило конституционно гаран­тированные права штатов. Фактически с тех пор федеральный уровень власти получил полномочия использовать любые фор­мы налогообложения, а штатам запрещены налоговые коректи-ровки. При отсутствии налоговых поступлений в региональные бюджеты федеральный уровень широко использует систему суб­сидий штатам, размер которых определяется в условиях жесткого финансового конгроля за их расходами Специальная комиссия по субсидиям может корректировать их в зависимости от ситуа­ции. Фактически, несмотря на федеральное устройство, в сфере региональной бюджетно-налоговой системы Австралия в значи­тельной степени напоминает унитарное государство.

4. Конфедеративная (Швейцария). Конфедеративному харак­теру в полной мере отвечает и РБНС Швейцарии. На федераль­ном уровне в основном реализуются международные функции, которые соответственно корректируют ее налоговую базу и ак­кумулируют поступления за счет акцизов и таможенных сборов Основная масса налогов находится в компетенции кантонов, ко­торые и несут ответственность за проведение внутренней полити­ки. Это привело к определенному различию в экономическом раз­витии кантонов. Выравнивание регионов осуществляется преиму­щественно за счет миграции населения и средств, а в последнее время и выделения субсидий из федерального бюджета. Особен­ностью Швейцарии является то, что решение о введении какого-либо налога или новых ставок с кантонов принимается путем ре­ферендума, который ограничивает возможности кантональной власти по самостоятельной корректировке налоговой системы.

5.2. Содержание налоговой системы

При определении налоговой системы важно разграничить два подхода к ее пониманию С одной стороны, налоговая система представляет собой совокупность налогов, сборов, платежей и выступает как механизм определенных, законодательно закреплен­ных рычагов по аккумуляции доходов государства. В этом случае она может совпадать с системой налогов, сборов, платежей. Здесь делается акцент на материальную сторону налоговой системы, которая обеспечивает механизм действия налогов.

С другой стороны, налоговая система содержит в себе и до­статочно широкий спектр проиессуачъных отношений по уста­новлению, изменению, отмене налогов, сборов, платежей, обес­печению их уплаты, организации контроля и ответственности за нарушение налогового законодательства Это как бы теневая, но не менее важная часть налоговой системы

Таким образом, в широком смысле налоговая система пред­ставляет собой совокупность налогов, сборов и платежей, за­конодательно закрепленных в данном государстве; принци­пов, форм и методов их установления, изменения или отме­ны: действий, которые обеспечивают их уплату, контроль и ответственность за нарушение налогового законодательства.

Важно учесть, что сформированная налоговая система в целом (как сумма налогов, механизм их изъятия) вряд ли изменится в принципе, так как в основном она отвечает мировой практике. Однако специфическая ситуация спада производства и усиление кризиса неплатежеспособности на фоне развития механизмов рыночного саморегулирования требуют внесения в налоговую систему серьезных корректив, постепенного ее приспособления к этим процессам.

Формирование налоговой системы, включение в нее опреде­ленного количества налогов не является самоцелью. В основе этих процессов лежит четкий ориентир, определяшая база — объем бюджетных затрат. Налоговая система и обеспечивает ос­новные поступления для покрытия этих затрат.

Несмотря на тесную взаимосвязь доходов госбюджета и на­логовых поступлений, необходимо их четкое разграничение. Нередко в специальной и популярной литературе как синонимы используется несколько терминов: «доходы государства», «дохо­ды госбюджета» и «налоговые поступления». Конечно, эти поня­тия трудно рассматривать изолированно, но именно с учетом их отличий можно выявить суть каждой категории. Доходы государ­ства отличает от доходов госбюджета отсутствие привязки к ка­ким-либо рамкам, тогда как доходы госбюджета ограничены оп­ределенным периодом (бюджетным) и четко определенными каналами поступлений (Закон Украины «О бюджетной системе Украины»). И только в качестве одного из каналов таких поступ­лений в доходную часть государственного бюджета законодатель предусматривает поступления по нормативам, утвержденным Верховной Радой Украины. Но даже эти поступления не состо­ят исключительно из налогов, так как сюда же относится систе­ма сборов и платежей, которые принципиально отличаются и по существу, и по механизму исчисления от налогов.

Налоговое регулирование осуществляется прежде всего на основе права (компетенции) государственного органа власти ус­танавливать налоги и изымать их Статья 1 Закона Украины от 18 февраля 1997 года «О системе налогообложения» подчеркивает, что установление и отмена налогов, сборов и платежей, а также льгот осуществляется Верховной Радой Украины, Верховной Радой Автономной Республики Крым и местными советами, при­чем Верховная Рада Автономной Республики Крым и местные

советы могут устанавливать дополнительные льготы в сфере на­логообложения в пределах сумм, поступающих в их бюджеты.

Любая схема управления в государстве имеет специфическую иерархическую систему, которая предусматривает четкое разме­жевание прав и обязанностей органов власти в сфере формиро­вания бюджета и собственных доходов.

Если исходить из определенной самостоятельности бюдже­тов различных уровней (центрального и местных), то можно выделить и два уровня регулирования налоговых потоков:

1. Верхний уровень, который составляет основу поступлений в Государственный бюджет.

2. Нижний уровень, формирующий поступление в местные бюджеты.

Налоговое регулирование в странах с развитой рыночной экономикой позволяет выделить несколько условий оптимально­го соотношения бюджетных поступлений и налоговых платежей:

а) четкое разделение компетенции между органами власти на центральном и местном уровнях;

б) самостоятельность бюджетов и наличие в них независи­мых источников доходов:

в) отсутствие устойчивых каналов перечисления средств из нижестоящих бюджетов в общегосударственный.

Механизм отношений между органами власти при распре­делении компетенции по налоговому регулированию изменяет­ся в зависимости от государственного устройства, специфики административно-территориального деления, традиций. В целом можно выделить два типа подобных отношений.

1. Первый тип. Центральный орган власти оказывает реша­ющее влияние на сферу налоговой инициативы. Такие отноше­ния характерны для США, где Конгрессу вместе с администра­цией отводится решающая роль в прямом налогообложении юри­дических и физических лиц. Так, федеральная власть определяет ставки прямых налогов с населения и юридических лиц, которые поступают в федеральный бюджет. Местная власть при этом под­страивается под налоговую политику, хотя и может самостоятель­но изменять налоговые ставки

2. Второй тип характеризуется долевым участием органов власти, при котором доля каждого уровня власти в налогах оп­ределяется их компетенцией. Подобные отношения характерны

для многих европейских стран. В бюджетной системе ФРГ часть федерального бюджета в налогах с доходов хозяйственных орга­низаций корпоративного типа составляет 42,5%; бюджета земли — 42,5%; местного бюджета — 15%.

В первом случае свобода местных органов в сфере налого­вой политики варьирует в определенных рамках, однако •это же приводит и к определенной нестабильности налоговой базы и соответственно к нестабильности поступлений в доходную часть бюджета. Во втором случае устойчивость налоговых поступле­ний сочетается с ограничением самостоятельной налоговой по­литики регионов. Вероятно, целиком закономерным является компромисс, смешанный вариант этих двух типов, отражающий специфику бюджетной и налоговой системы государства.

Содержание налоговой системы имеет определенные осо­бенности.

1. Распределение функций между центральными и местными органами государственной власти:

а) страны со значительными затратами местных органов вла­сти (до 30% валового внутреннего продукта): Дания, Норвегия. Швеция;

б) страны со средним уровнем затрат местных органов вла­сти (до 20% ВВП): Англия. Италия, Ирландия;

в) страны с незначительной частью местных затрат (меньше 10% ВВП): Германия, Франция, Испания.

2. Доля налогов среди источников доходов бюджета. Так. часть налогов в местных бюджетах составляет: во Франции и в Дании — более 40%, в Италии — 9%, в Германии — около 20%'.

3. Степень контроля центральной администрации за органа­ми местной власти. Многообразие этих отношений может быть сведено к трем вариантам.

1. Различные налоги. В основе этой формы лежит механизм самостоятельного введения налогов соответствующим уровнем власти (Федерация — субъекты Федерации — местные органы власти). Выделяются два варианта этой формы:

а) полное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов, которые полностью поступают в бюджет соответствующего уровня. Такая система

непременно должна иметь верхнее ограничение суммы налого­вых изъятий с целью предотвращения конфискационного крена: б) неполное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов. Этот механизм предусмат­ривает закрепление исчерпывающего перечня налогов централь­ным органом власти и введение им общегосударственных налогов. Местные органы регламентируют на своей территории действие местных налогов, которые входят в вышеуказанный перечень.

2. Различные ставки. При реализации этой формы основ­ные условия взимания конкретного налога устанавливает цент­ральный орган власти, а местные органы определяют ставки на­лога, которые зачисляются в местный бюджет. Иногда централь­ным органом власти может ограничиваться и общий размер налоговой ставки. Своеобразие данной формы состоит в ограни­чении свободы местных органов власти, но в большей степени защиты плагслыцика налогов от произвола на местном уровне.

3. Различные доходы Свобода местных органов власти в данной форме незначительна, так как между бюджетами различ­ных уровней делятся суммы уже собранного налога. Распределе­ние устанавливается центральными властями или по закреплен­ным нормативам. Идея единства, централизации налоговой поли­тики реализуется через механизм «различных доходов», принцип же плюрализма, децентрализации — при реализации механизма «различных налогов».

Вероятно, необходимо ориентироваться на применение спе­цифического объединения всех трех форм, в зависимости от си­туации, региона и целей. Во многих странах с развитой рыноч­ной экономикой взаимодействие различных уровней налоговых отношений решается установлением механизма отчислений, при котором налоги на доходы и недвижимость в основном поступа­ют в местные бюджеты, а центральный бюджет сосредоточива­ет специальные целевые поступления в соответствии с опреде­ленным направлением затрат. Такой механизм позволяет разгра­ничить полномочия центра и местных бюджешв. Это создает возможность обеспечить целевое финансирование приорите^гшых общегосударственных задач, удовлетворять общенациональные интересы и в то же время поддерживать автономию, финансовую независимость регионов.

5.3. Понятие и уровни налогового давления

Налоговое регулирование во второй половине XX ст. в стра­нах с рыночной экономикой развивалось в соответствии с кон­цепцией функциональных финансов. В соответствии с этой кон­цепцией размер затрат и норма налогообложения подчинены регулированию совокупною общественного спроса на уровне, который обеспечивает полное использование трудовых ресурсов и капитала при сохранении стабильности цен. В начале 80-х го­дов, в условиях уменьшения доли государственного сектора в экономике и уменьшения экономической роли государства, нало­говая политика, наряду с выполнением регулирующих функций, стала средством обеспечения бездефицитности бюджета, кото­рый достигается не увеличением налогового бремени, а расши­рением налоговой базы и сокращением государственных затрат при широкомасштабном снижении налогов.

Законодатели многих государств оказываются перед выбо­ром: увеличить доходную часть бюджета за счет поступления на­логовых платежей при повышении ставок налога или налогово­го давления в целом и таким образом сократить дефицит государ­ственного бюджета или установить среднюю оптимальную ставку, сформировать систему устойчивых стимулов для произ­водителей и обеспечить минимизацию дефицита в ближайшем будущем и перспективу стабилизации или улучшения экономи­ческого положения в целом Перво>е направление в основном характерно для решения неотложных проблем, в значительной степени политического характера и , к сожалению, находит от­ражение в развитии налогового законодательства Украины Второе направление, на наш взгляд, более взвешенное, так как в конечном счете создает уверенно сть у производителей, сти­мулирует производство, что само п«э себе приводит к сокраще­нию дефицита госбюджета Это направление отличается также соблюдением одного из основных принципов налогообложения - стабильности как используемы налоговых рычагов, так и методов их изъятия

Обобщенным показателем в этом сл\чае является налоговое давление (бремя, пресс), которое определяется соотношением общей суммы налоговых платежей н совокупною национального продукта В развитых странах этот показатель колеблется от 52% — в Швеции до 30% — в США и Турции¹.

Необходимо обратить внимание на одну особенность катего­рии «налоговое давление» В основном под налоговым давлени­ем (бременем, прессом) понимают влияние налоговых рычагов, которые составляют только часть этого бремени Видимо, нало­говое давление осуществляется на четырех уровнях 1-й — давление непосредственно налоговых рычагов, 2-й — давление всей совокупности налогов, сборов и п.1атеэнеи, 3-й — использование механизма ъъгот плательщиками, предо­ставление льготных кредитов, дсиаций При этом налоговый пресс перераспределяет давление с одних плательщиков на других,

4-й — использование налоговой техники, при которой уси­ливается давление на плательщика Например, авансовые плате­жи, которые предусматривают уплату налога плательщиком до получения результатов, по которым он должен выплачиваться.

Избыточный рост ставок налогов зачастую приводит не к увели­чению поступлений в бюджет, как того хочет законодатель, а к совер­шенно противоположному результату. Во-первых, высокий уровень налогообложения подрывает стимулы к производству и заставляет предпочитать огдьгх работе (производству) или переносить производ­ство в другие регионы (чго означает отток доходов для регионально­го бюджета) Во-вторых, не стимулируется рост производства и уве­личение налоговой базы, а идет поиск путей эффективного сокрытия доходов. Бюджет США, по оценке специалистов, не получает ниче­го, если ставка налога превы­шает 50%.

Соотношение между на­логовой ставкой и налоговой базой, которая отражается на размере налоговых поступле­ний, позволило экономисту из южнокалифорнийского уни­верситета Артуру Лефферу показать зависимость доходов бюджета от прогрессивности налогообложения 'таким гра­фиком



К — налоговая ставка на доходы: Я — общая сумма налоговых поступлений, К^! -— ставка налога, которая обеспечивает максимальные на­логовые поступления,

К.¹ — максимальный объем налоговых поступлений в бюд­жет,

Р -— крайнее значение в динамике кривой. Из графика видно, что при росте налоговых ставок (К) об­щая сумма поступлений (Я) растет. Значению ставки К¹ отвечает максимальный объем финансовых средств, который от числяет-ся в виде налогов в бюджет (К¹). При прохождении точки р даль­нейшее увеличение ставки (К) ведет не к росту налоговых по­ступлений, а к их сокращению, так как подобная ситуация под­рывает заинтересованность в увеличении объемов производства. Если же обобщить экономические и правовые стимулы, ко­торые лежат в основе такой ситуации, то вряд ли можно предпо­ложить, что найдутся субъекты, принимающие участие в произ­водстве только ради уплаты налогов, А это значит, что производ­ство будет сворачиваться в целом. Скорее всего, при росте налоговых ставок будут укрепляться побудительные мотивы для уклонения от налогов, рост части доходов теневой экономики в валовом национальном продукте.

Предельный рост ста­вок, сохраняя данную тен­денцию, по-разному изме­няется при прогрессивном и пропорциональном на­логообложении, которое иллюстрируется такой схе­мой:

К - величина налого­вых изъятий:

Ь - величина доходов:

___________ ___ __ Г — рост налогов при

О пропорциональном нало-

гообложении; II —- рост налогов при прогрессивном налогообложении¹.



Установление средней оптимальной налоговой ставки форми­рует ряд стимулов. Прежде всего за счет роста производства, уве­личения доходов вырастает и налоговая база. Затем происходит межотраслевое выравнивание по уровню рентабельности Умень­шается разрыв между низко- и высокооблагаемыми отраслями. И наконец, уменьшается размер теневых доходов за счет исчезнове­ния стимулов для уклонения от налогов, и доходы теневой эконо­мики трансформируются в легальные, законные формы

Рост налоговых ставок наталкивается на определенный пре­дел. Им является налоговая граница -— часть валового нацио­нального продукта, перераспределяемого через налоговые меха­низмы, дальнейшее увеличение которого вызывает резкое обо­стрение общественных противоречий Достижение этой границы приводит к оттоку капитала из страны, сворачиванию предпри­нимательской активности.

В чрезвычайных обстоятельствах уровень налоговой гра­ницы возрастает в основном за счет субъективных причин. Так, во время Второй мировой войны ставка обложения отдельных доходов в США и Великобритании составляла 80-90%, при том, что в Великобритании действовал еще и чрезвычайный налог, который предусматривал изъятие сверхприбылей в раз­мере 100%' В современных условиях предельная граница на­логообложения не может быть достигнута за счет налогового маневрирования, когда налоговое давление переносится с од­ной группы на другую.

Если раньше давление налогов в основном осуществлялось на беднейшие классы, то с 80-х годов направление меняется. Так, в 80-х годах во Франции был введен ряд налогов на внешние признаки богатства (автомобили престижных марок, яхты). Был установлен также дополнительный налог на сверхвысокие дохо­ды, которые касались более 100 тысяч наиболее богатых нало­гоплательщиков. В Испании произошло значительное увеличе­ние налогов на сверхприбыль, например, был введен налог на банковские вклады в высокодоходных бумагах²


Контрольные вопросы:

1 Понятие региональной бюд/кетно-налого-вой системы

2 Функции региональной бюджетно-налого­вой системы

3 Формы региональной бкщАетно-начоговой системы

4 Налоговая система

5 Типы налоговых систем.

6 Особенности налоговых систем

7 Понятие налогового давления

8 Уровни натекшего давления.

9 Налоговые границы

I