Рефератов партнерство государства и частного сектора: финансирование общественного благосостояния
| Вид материала | Реферат |
- Темы курсовых и выпускных квалификационных работ Направление: экономика общественного, 412.82kb.
- Тематика рефератов, докладов, научных исследований публикаций по курсу «Экономика общественного, 23.51kb.
- Примерная программа наименование дисциплины: Экономика общественного сектора Рекомендуется, 330.11kb.
- Дор 2005 38 ис №38 т.: 1;4;8 – 2;1;1 государственное стимулирование и регулирование, 74.42kb.
- Учебно-методический комплекс дисциплины «Экономика общественного сектора. Часть Финансы, 172.71kb.
- Программы фка, 2011 Раздел Экономическая теория общественного сектора. Бюджетная система, 40.23kb.
- Рабочая программа дисциплины (модуля) Экономика общественного сектора, 549.18kb.
- 1. Ценообразование в общественном секторе, 26.35kb.
- Модернизация финансовой системы России, 28.6kb.
- Вектором социально-экономического развития белорусского государства является повышение, 147.39kb.
Л. Дж. Скалли, Л. А. Коул
Приватизация: принятие решения
В условиях обострения конкуренции за получение государственных средств американские муниципалитеты вынуждены искать новые источники финансирования местных предприятий инфраструктуры и услуг. Одним из таких источников может стать приватизация местных предприятий.
Существует множество вариантов приватизации. Чтобы выбрать наиболее эффективный из них, нужно провести детальное сопоставление затрат и рисков, связанных с различными перспективами развития данного предприятия в случае его приватизации, которая может быть как полной, так и частичной.
Процесс принятия решения о приватизации муниципального предприятия должен состоять из пяти этапов: 1) определение задач и масштабов проекта, 2) разработка различных его вариантов, З) определение технических и финансовых условий проекта, 4) оценка затрат, 5) анализ различных факторов риска.
На первом этапе очень важно четко и подробно представить основные задачи и масштабы проекта.
На втором - следует сделать выбор одного из многих вариантов возможного участия частного сектора в муниципальном проекте с учетом сравнительных издержек каждого из этих вариантов. При этом должны рассматриваться варианты участия частных компаний во владении, финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации муниципального предприятия.
Сначала изучаются различные варианты владения предприятием и его финансирования. Здесь возможны как крайние, так и промежуточные варианты. Крайние, полярные подходы - это государственное владение и финансирование, с одной стороны, и частное владение и финансирование - с другой.
Существуют различные варианты финансирования государственных предприятий - за счет федеральных или штатных грантов, за счет текущих доходов, за счет различных типов облигационных займов и т.д., причем у каждого из этих вариантов есть по нескольку разновидностей. Поскольку речь идет о приватизационных проектах, следует обратить особое внимание на три основные формы государственного финансирования: общие облигационные займы, выпуск облигаций, обеспеченных доходами от определенного объекта, и свободную от налогообложения сдачу в аренду.
Следует подчеркнуть, что государственное владение и финансирование не исключает участие частных фирм в проектировании, строительстве и эксплуатации данного предприятия.
В случае выбора варианта частного владения и финансирования также возможны несколько вариантов институциональных соглашений и финансовой стратегии. Наиболее распространенным типом соглашений между муниципалитетами и частной фирмой (или консорциумом фирм) является контракт, по которому эти фирмы получают право на владение, финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию определенного предприятия, которое будет предоставлять муниципалитету соответствующие услуги (например, по очистке сточных вод). Финансирование этого контракта осуществляется либо традиционными методами, либо путем выпуска облигаций промышленного развития (industrial development bonds)
После выбора типа владения и финансирования необходимо рассмотреть возможные варианты проектирования, строительства и эксплуатации данного предприятия. Во многих случаях муниципалитет использует трехступенчатый вариант: одна частная фирма проектирует объект, другая - строит его, а сам муниципалитет осуществляет эксплуатацию объекта. Иногда же более рациональным оказывается привлекать одну частную компанию и для проектирования, и для строительства, и для эксплуатации предприятия.
На третьем этапе определяются размер предприятия, стоимость строительства, ежегодные эксплуатационные издержки, учетные ставки финансирования, источники получения заемных средств, условия выкупа.
На четвертом этапе муниципалитет дает оценку стоимости всего проекта. При этом определяется, во что обойдется городским властям данный проект на протяжении предполагаемого двадцатилетнего срока его "жизни".
На пятом этапе анализируются возможные административные, управленческие и юридические проблемы, которые могут возникнуть при различных вариантах приватизации, и выбирается тот, по которому наименьшим окажется риск различного рода осложнений. С этой точки зрения рассматриваются возможности привлечения заемных средств, время на осуществление проекта, производственные риски, юридические сложности, трудовые отношения.
В целом муниципалитет должен оценить привлекательность различных вариантов приватизации с точки зрения перспектив сокращения затрат и возможностей использовать различные преимущества вовлечения частного капитала в осуществление данного проекта. Главными критериями для муниципалитета при выборе того или иного варианта приватизации является снижение затрат и минимизация потерь для города; при этом городские власти рассчитывают активно участвовать в подготовке данного проекта и контролировать его осуществление.
ЧАСТЬ III.
ИНСТРУМЕНТЫ, МЕТОДЫ И ПРИМЕРЫ
ГЛАВА 6.
Облигации промышленного развития и
финансовое партнерство государства и
частного сектора
Облигации промышленного развития (industrial development bonds)выпускаются правительствами штатов и местными органами власти для финансирования частных проектов и являются своего рода передаточным механизмом, с помощью которого эти государственные структуры обеспечивают частным фирмам доступ к свободным от налогообложения кредитным рынкам. Доход по этим облигациям почти во всех случаях освобождается от федерального подоходного налога и во многих случаях - от штатного налогообложения (в том штате, где эти облигации выпущены). Сам же доход по облигациям промышленного развития выплачивается из прибыли предприятия, для финансирования которого они были выпущены.
Первые в США облигации промышленного развития были выпущены в 30-е годы в городах и графствах штата Миссисипи (для финансирования строительства производственных зданий с последующей сдачей их в аренду частным компаниям). Резкое увеличение использования такого заемного средства наблюдалось в стране в 7О-е - начале 8О-х годов. В 1976 г. стоимость облигаций промышленного развития составляла 6,2 млрд. долл., а в 1982 г. - 44 млрд. долл. (с.128).
Уже к началу 6О-х годов стало очевидно, что значительное увеличение выпуска облигаций промышленного развития может привести к крупномасштабному росту свободного от налогообложения финансирования местного промышленного развития. По мнению федеральных властей, такой неконтролируемый рост мог обернуться большими потерями федеральных доходов.
В стране развернулась дискуссия о том, следует ли федеральному правительству ограничивать выпуск свободных от налогообложения облигаций промышленного развития. Противники такого ограничения считают указанные облигации важным инструментом развития, обеспечивающим значительные выгоды местным налогоплательщикам. Оценки же возможных потерь федеральных доходов в результате освобождения от налогов дохода по облигациям представляются им преувеличенными, поскольку инвестиции, осуществленные в результате размещения облигаций, в конечном счете приводят к увеличению федеральных доходов.
Сторонники же ограничения выпуска облигаций промышленного развития считают, что общественная польза от этих облигаций не столь велика, чтобы она могла оправдать потерю федеральных доходов. Они подчеркивают, что результаты многих проектов, финансировавшихся с помощью облигаций промышленного развития, не распределяются как общественные услуги. Если же это и происходит, то выгоду получают лишь местные жители. Стоимость субсидирования таких облигаций превосходит возможные выгоды для федеральных налогоплательщиков.
На федеральном уровне возобладала точка зрения о необходимости некоторого ограничения выпуска облигаций промышленного развития. С конца 6О-х годов федеральные власти стали проводить политику регулирования и ограничения использования налоговых кредитов для частных целей. Закон "О налоговой реформе 1984 г." установил значительные ограничения на облигации промышленного развития. Так, Закон 1984 г. устанавливал ограничения не только на так называемые облигации для частного развития, но и на те облигации промышленного развития, которые выпускаются для финансирования традиционных для муниципальных властей сфер деятельности (переработка твердых отходов, очистка сточных вод, содержание аэропортов, доков и верфей). В соответствии с этим законом, в штатах вводился лимит стоимости облигаций в расчете на душу населения. Кроме того, в законе предусмотрено уменьшение налоговых льгот инвесторам при заключении сделок по аренде.
В результате ограничений, вводимых Законом "О налоговой реформе 1984 г.", у штатов и местных органов власти будет меньше возможностей для финансирования различных проектов местного развития. Такие ограничения негативно скажутся и на частных фирмах, установивших тесные партнерские отношения с муниципалитетами, считают американские эксперты.
ГЛАВА 7.
Б.Вейс
Программа стимулирования городского развития:
соотношение частных инвестиций и
государственного финансирования
В 80-ые годы федеральное правительство, располагая крупными финансовыми ресурсами, проявляло большую активность в содействии развитию городов и решению социальных проблем их жителей. По программе стимулирования городского развития ( Urban development action grants ) выделялись значительные средства в виде дотаций и субсидий на восстановление деловой активности в депрессивных городских районах, для строительства здесь промышленных объектов, жилья, инфраструктурных сооружений, развития торговли на основе партнерства государства и частного сектора хозяйства. В отличие от программ Общего разделения доходов ( General revenue sharing ) и Городского обновления (Community development block grants ) эта программа учитывала интересы не только местных органов власти, но и частных предпринимателей, создавая благоприятные условия для расширения их инвестиционной деятельности. Предоставление субсидий по этой программе осуществлялось на конкурсной основе. В качестве основных критериев, по которым происходил выбор населенных пунктов для субсидирования по этой программе, были следующие: возраст жилых строений, темпы роста населения, средний доход на душу населения, уровень бедности, рост безработицы и замедление темпов роста занятости населения.
Министерство жилищного строительства и городского развития установило предельные значения для каждого из критериев, скореллировав их с численностью населения каждого конкретного городского населенного пункта. Было установлено среднее оптимальное соотношение государственных субсидий и инвестиций, сделанных со стороны частных предпринимателей, составившее 1:2,6, то есть на каждый доллар, вложенный в развитие городского хозяйства со стороны местных органов власти приходилось 2,6 доллара частных инвестиций. Полученные таким образом средства предполагалось вкладывать в стимулирование экономической активности и создание новых рабочих мест, в операции с недвижимостью, модернизацию общественных зданий и сооружений, сферу обслуживания населения, расширение мощностей и строительство предприятий по сбору и переработке городских твердых отходов, пожарную службу и ее техническое оснащение, городское парковое хозяйство, улучшение санитарного состояния улиц, реконструкцию водопроводных сетей и городской канализации, улучшение архитектурно-планировочного облика городов, в работы по сохранению городских исторических зон застройки.
Для поощрения и поддержки частных инвесторов им предоставлялись налоговые льготы и скидки, проводилась политика специального зонирования территорий. Для получения дополнительных средств на финансирование проектов муниципалитеты выпускали специальные облигации промышленного развития (Industrial development bonds - IDB ). Выпуск таких облигаций давал муниципалитетам возможность аккумулировать необходимые средства и предоставлять их для финансирования вновь создающимся предприятиям под низкие проценты и на длительный срок. Впоследствии средства, полученные корпорациями, возмещались за счет доходов вновь созданных предприятий. По сути дела это было финансированием издержек по размещению инвестиций. Таким образом действующая система льгот, выполняя функции избирательной налоговой поддержки капитала, была в то же время нацелена и на общее стимулирование внутренних накоплений корпораций в городах.
Существенно сокращались ставки налогов на прибыли корпораций и прирост рыночной стоимости капитальных активов, расширилось использование инвестиционного налогового кредита, была введена чрезвычайно льготная система амортизационных списаний, превратившихся в одну их форм государственных субсидий частному бизнесу. Все это позволяло уменьшать стоимость основного капитала и обновлять производство.
Предоставленные льготы привлекли частных предпринимателей, вложения которых по отношению к предоставленным им субсидиям составляли в течение периода с 1978 по 1983 годы 5,7:1. Всего за этот период по Программе стимулирования городского развития было выделено около 3 млрд. долл. для финансирования около 2 тыс. проектов в городах; частные инвестиции составили 17,2 млрд. долл. Всего же в осуществление проектов было вложено 21,8 млрд. долл. ( сюда вошли субсидии, идущие по другим, более мелким программам городского развития ).
Структура субсидий, выделенных по этой программе ( UDAG ), и частных инвестиций отразили общую для всех городов тенденцию преимущественных капиталовложений в коммерческую сферу ( 38% ), в основном в розничную торговлю ,и развитие обрабатывающих отраслей промышленности ( 36% ), как правило небольших предприятий трудоемких производств, создающих новые рабочие места в депрессивных районах городов с высоким уровнем безработицы.
Расширение деловой активности городах укрепляло их налоговую базу, что вело к улучшению финансового положения этих городов за счет увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты.
ГЛАВА 8.
Г. Фицгиббонз
Программа стимулирования городского развития:
составление проектов и их осуществление.
Получению государственных субсидий по Программе стимулирования городского развития, направляемых на возрождение депрессивных городских районов, предшествовал процесс разработки конкретного проекта, включавший технико-экономическое обоснование необходимости его осуществления и тех социально-экономических выгод, которые будут достигнуты после завершения его строительства. Федеральное правительство, правительства штатов и местные органы власти, оказывая свою поддержку частному бизнесу, не просто стимулировали его, но предоставляли определенную гарантию на случай не совсем удачных экономических последствий осуществления проекта. Поскольку большинство проектов, как правило, осуществляется с высоким риском на вложенный капитал, то процесс финансирования проектов - это не просто чисто финансовая или чисто экономическая проблема, но и острый политический вопрос. Он касается не только возможных путей и методов воздействия на деятельность бизнеса, но и в зависимости от результатов проводимой политики позволяет оказывать давление на местный электорат. Вот почему процедуре получения субсидий предшествуют переговоры между всеми эшелонами государственной власти, а также между муниципалитетами и предпринимателями по поводу условий предстоящих расходов каждой из сторон, сроках и объемах финансирования. Результатом этих переговоров должны явиться юридически оформленные документы, подтверждающие намерения инвесторов вкладывать свои средства в осуществление данного проекта и соответственно создание новых рабочих мест, улучшение общегородской инфраструктуры, необходимость которых для городского хозяйства очевидна. Местные власти со своей стороны обещают создавать благоприятный инвестиционный климат.
В процессе осуществления этих проектов происходило во-первых, усиление положения местных органов управления в системе американского федерализма. Во-вторых, расширялись финансовые возможности местных органов власти по реконструкции депрессивных районов. В-третьих, крупные корпорации получали дополнительные прибыли. Причем в этих условиях частный капитал был практически избавлен от трудностей изыскания инвестиционных средств. Стоимость же арендуемого или приобретаемого объекта в процессе осуществления проекта оказывалась существенно ниже среднерыночной.
Проведением подобной политики федеральное правительство снимало с себя значительную часть забот по решению внутригородских проблем, перекладывая их на местные органы власти.
В то же время оздоровление депрессивных городских районов, расширение их налоговой базы и улучшения местных финансов позволяли средства, полученные в результате проводимой политики городского развития, направлять на решение своих внутренних социально-экономических проблем, уже не полагаясь на помощь федерального правительства. Расширялось финансирование жилищного строительства, проводилось обучение и переквалификация безработных, улучшалось положение маргинальных слоев населения. Решались и другие важные с точки зрения местных органов власти проблемы.
ГЛАВА 9.
Ф. Шнидман, К. Робертс
Права муниципалитетов на землепользование:
выводы и предложения относительно их продажи
из опыта Нью-Йорка.
В системе мер воздействия на территориальную структуру городов значительное место занимает регулирование характера землепользования существующих архитектурно-планировочных структур в процессе передачи прав на развитие территорий с целью реконструкции и оживления экономической активности. Этот процесс может быть оформлен через продажу муниципальной собственности либо сдачу ее в аренду на длительный срок.
Получая юридические права на использование городских общественных территорий, предприниматели приобретают определенную свободу действий, которая может быть ограничена условием строительства отдельных объектов городской инфраструктуры либо проведением работ по благоустройству. В остальном они свободны, их действия лишь согласуются с основными направления развития крупных городских образований, в пределах которых и выделены данные территории. Через выпуск необлагаемых налогом облигаций аккумулируются необходимые средства, идущие на создание специальных инвестиционных фондов. Из этих фондов средства предоставляются частнопредпринимательским структурам под определенный процент. Погашение задолженности производится за счет полученной прибыли в процессе функционирования новых хозяйственных объектов.
В течение многих лет зонирование Нью-Йорка и передача прав на развитие отдельных территорий использовались в качестве механизма планирования городского роста. В соответствии с методом зонирования городская территория разбивалась на отдельные участки, каждый из которых имел определенное функциональное назначение. Передача прав на развитие нескольких близлежащих участков позволяла объединить их под едиными критериями освоения и реконструкции. Это означало распространение уже на всю территорию единой политики развития и изменение ее основных положений, касающихся территориально-функциональной структуры более крупного образования (Портовый район Нью-Йорка ). Это в свою очередь представляло хорошую возможность для реконструкции старых городских районов, основанной на методе функционального использования земли, предполагавшего территориально-пространственное сочетание промышленной застройки, жилых строений, предприятий торговли, услуг, центров отдыха и развлечений и т.д. Устанавливалась максимально дозволенная плотность заселения и доля общей площади территории которая могла быть выделена под новое строительство. Оговаривалась высота и площадь зданий и других сооружений до определенных пределов. Устанавливалось соотношение доли застроенных участков и открытых пространств и т.д. В качестве посредников в подобных сделках выступали банки, выдававшие ссуды под закладные, что позволяло аккумулировать необходимые средства, шедшие на развитие определенных городских районов внутри городского ареала.
При получении прав на развитие территорий частнопредпринимательская инициатива в использовании земли несколько сковывалась рядом условий. Однако многие будущие землевладельцы соглашались на эти ограничения, поскольку они покупали эту землю дешевле рыночной стоимости, а ее хозяйственная реорганизация сулила значительные прибыли в будущем, хотя и в определенных пределах.
В муниципалитетах разрабатывались специальные планы развития по результатам многофакторного анализа и на основе программирования возможных колебаний цен на капитальные активы, а также с учетом воздействия внешних детерминантов на формирование городской среды. Разрабатывались альтернативные стратегии развития, проводился тщательный анализ бюджетных возможностей, велся постоянный поиск наиболее предпочтительной модели развития, намечались основные направления городской политики, параллельно оценивался существующий механизм регулирования землепользования. На основе полученных результатов составлялся свод рекомендаций и постановлений необходимый для принятия решения по проблемам землепользования на местном уровне, который позволял всесторонне и объективно оценить возможные варианты передачи прав на развитие территорий в свете общей политики социально-экономического развития данного региона. Подобные меры необходимы, чтобы избежать или ограничить до минимума неожиданные повороты в складывающемся соотношении сил, которые могут отрицательно сказаться на общей экономической ситуации, привести к дополнительным бюджетным расходам.
Передача прав на землепользование для каждого конкретного района может иметь различные последствия и значение. Особенно велико значение этого инструмента там, где высокая стоимость земли, где предполагается строительство быстроокупаемых и приносящих большие прибыли объектов и где нет проблем с инвестированием.
Неопределенность в сделках купли-продажи прав на землепользование влияет на цену сделки и условия ее осуществления. Возможны конфликтные ситуации, когда передача таких прав обязывает компании, которые проводят крупную реконструкцию в центре города, увязать свои планы с жилищным строительством а, также с решением проблемы занятости населения и сокращением уровня безработицы. Подобные слишком крутые меры в условиях нестабильности финансового рынка страны могут не только отпугнуть потенциальных застройщиков, но и явиться причиной серьезных трудностей с финансированием в процессе осуществления проектов.
Муниципалитеты, манипулируя механизмом передачи прав на землепользование, вводя изменения в систему ограничительных мер в условиях значительного колебания цен на землю, воздействуют на активность инвесторов. В то же время при продаже прав на землепользование необходимо, чтобы свод юридических постановлений, касающихся проблем зонирования городской территории, не противоречил законодательным актам на федеральном и штатном уровнях, и в наибольшей степени были бы учтены общественные интересы. Таким образом удалось бы избежать противоречий, основанных на искушении использовать практику зонирования территории в фискальных интересах, а не в интересах создания территориально-пространственной структуры в соответствии с общим планом развития территории.