1. Вкраткосрочной перспективе нет угрозы каких-либо изменений в системе налогообложения нефтегазовой отрасли в целом, и добычи нефти в частности
| Вид материала | Документы |
СодержаниеНекоторый реванш нефтяникам все-таки удалось взять уже спустя пару недель, впервые закрепив на законодательном уровне новый поря НДД? старая, старая сказка! Андрей Мещерин |
- Методические указания и контрольные задания для студентов-заочников образовательных, 188.92kb.
- Тезисы доклада «Кратковременная эксплуатация скважин инновационный способ добычи нефти», 47.17kb.
- Технологические процессы и технические средства, обеспечивающие эффективную работу, 679.44kb.
- Кэс – новый подход к повышению рентабельности добычи нефти, 266.57kb.
- Пути решения основных проблем механизированной добычи нефти, 250.55kb.
- Перспективы и пути наращивания сырьевой базы ув россии в действующих и развивающихся, 41.99kb.
- Концепция системы технического регулирования в нефтегазовой отрасли москва, 705.36kb.
- Перспективы деятельности некоторых российских компаний содержание, 3452.67kb.
- 12-я Всероссийская научно-практическая конференция «Геоинформатика в нефтегазовой отрасли», 25.09kb.
- Манильские поправки с 01 января 2012 года вступили в силу везде в мире, кроме… Украины!, 28.09kb.
Уже 18 сентября на встрече с иностранными инвесторами премьер-министр Владимир Путин сделал заявление о необходимости корректировки таможенной пошлины на нефть исходя из последних 17 дней, а президент Дмитрий Медведев пообещал снизить размер пошлины более чем на 100 долларов - до 372 долларов за тонну. При этом ставку пошлины на вывоз светлых нефтепродуктов планировалось установить на уровне 263,1 доллара за тонну, темных - 141,7 доллара.
И уже 19 сентября было подписано Постановление Правительства, устанавливающее новые ставки экспортной пошлины с 1 октября 2008 года. Предполагалось, что новая пошлина будет действовать 2 месяца, за которые компании при экспорте около 37 млн. т нефти, 7 млн. т светлых нефтепродуктов и 8,5 млн. т темных смогут получить до 5,2-5,5 млрд. руб. дополнительных средств, скомпенсировав продолжающееся падение цен на нефть.
Принятые поправки должны были способствовать отказу нефтяников от корректировки добычи, вместе с тем своеобразный обмен возможного углубления уже начатой реформы НДПИ на либерализацию экспортного режима был воспринят нефтяниками неоднозначно. И Игорь Сечин, и Вагит Алекперов мельком упоминали предпочтительность дальнейшего повышения цены отсечения НДПИ снижению экспортных пошлин, так как в первом случае высвобождение новых средств у компаний было бы более существенным. Отчасти такая осторожность объясняется и временным характером примененной меры, не решающей вопроса понижения налоговой нагрузки на экспорт в долгосрочной перспективе, в связи с чем ведущие игроки отрасли - «Роснефть», «Сургутнефтегаз», «Лукойл» и ТНК-ВР - продолжили борьбу за дальнейшее снижение экспортной пошлины и изменение порядка ее начисления. В частности, было озвучено предложение по введению авансовой выплаты экспортной пошлины для более оперативного реагирования нефтяников на текущую ситуацию. На вероятность дальнейшей корректировки экспортного налогообложения указывали и достаточно частые заверения Игоря Сечина о работе правительства в этом направлении. Хотя в этот период также встречались и достаточно резкие высказывания представителей Минфина, указывающих на необоснованность подобных требований игроков нефтяного рынка, в целом стало очевидно, что жалобы на непосильный гнет экспортной пошлины были услышаны и начатый по этому вопросу диалог нефтяных компаний с государством имеет все шансы на успешное продолжение.
Уже к концу октября Минэнерго, Минэкономразвития и Минфин заявили об активном обсуждении вопроса пересмотра механизма расчета экспортной пошлины в сторону уменьшения временного периода, согласованную позицию по которому планировалось представить уже 1 декабря. Среди прочих обсуждались такие варианты, как переход на двухнедельный мониторинг цены на нефть и даже онлайновый мониторинг цен.
Что касается дальнейшего снижения ставки пошлины на нефть и нефтепродукты, на котором настаивали нефтяники почти сразу после первого же пересчета экспортных платежей в сторону уменьшения, то на рассмотрение Владимиру Путину на заседании 31 октября было представлено сразу 2 конкурирующих проекта. Первый довольно тщательно разрабатывался в Минэнерго на многочисленных совещаниях рабочей группы, созданной Игорем Сечинвм, и предусматривал наиболее кардинальное снижение ноябрьской экспортной пошлины: на нефть - до 195,2 долл/тонну, на светлые нефтепродукты - до 143, 8 долл/тонну, на темные – до $77, 5 долл/тонну из расчета цены нефти 60 долларов за баррель.
Второй проект, разработанный Минфином и, соответственно, в меньшей степени отвечающий интересам нефтяников, предусматривал определение ставки экспортной пошлины из расчета среднемировой цены 79,4 долларов за баррель, что обуславливало не столь резкое снижение ставки пошлины: на нефть – до 287 долл/тонну, на светлые нефтепродукты - до 205, 9 долл/тонну и на темные нефтепродукты - до 110, 9 долл/тонну.
В любом случае, оба проекта впервые за почти четырехлетнюю историю нефтяного бума в РФ были направлены на снижение экспортных платежей нефтяных компаний, причем уже задним числом, вопреки ФЗ «О таможенном тарифе».
В результате уже с 1 ноября 2008 года Постановлением правительства, вступающим в силу задним числом, ставка экспортной пошлины на нефть в ноябре 2008 года была снижена на 22,8%.
За основу был принят все-таки проект Минфина, что свидетельствует о поражении нефтяного лобби, которое, несмотря на все усилия, так и не смогло добиться принятия более низкой ставки. Некоторым поражением нефтяников можно считать и пробуксовку столь молниеносно принятых тарифов, делающую невозможным использование заниженного налога ранее 15 ноября, тогда как в первой половине месяца экспортные отчисления оставались на прежнем уровне. Хотя ФТС и предложила в качестве компенсации незаслуженных затрат компаний зачисление выплат по экспортной пошлине до этого периода в качестве авансовых на следующий месяц, большинство игроков высказали резкое недовольство подобным механизмом.
Некоторый реванш нефтяникам все-таки удалось взять уже спустя пару недель, впервые закрепив на законодательном уровне новый порядок расчета экспортной пошлины. 21 ноября 2008 г. сразу в трех чтениях Госдума РФ приняла ФЗ «О внесении изменений в ст. 3 закона Российской Федерации «О таможенном тарифе», вступивший, вопреки существующей законодательной практике, в силу уже 9 декабря 2008 года.
Закон установил, что периодом мониторинга цен на сырую нефть на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) является период начиная с 15-го числа каждого календарного месяца по 14-е число следующего календарного месяца включительно, начиная с 15 октября 2008г. Кроме того, предусматривалось сокращение срока действия ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и отдельные категории товаров, выработанных из нефти, до одного календарного месяца, и установление срока введения в действие указанных ставок с 1 числа календарного месяца, следующего за окончанием периода мониторинга.
Для повышения оперативности начисления экспортных пошлин в ФЗ «О таможенном тарифе» была внесена норма, ограничивающая срок опубликования решения Правительства РФ об изменении ставок вывозных таможенных пошлин одним днем со дня его вступления в силу.
Экспортная пошлина на нефть всегда составляла большую часть налоговых отчислений нефтяных компаний и один из основных источников доходов федерального бюджета. Рассчитываемый по результатам мониторинга уже последних двух месяцев, этот налог как бы давал передышку нефтяникам в случае роста мировых цен на нефть, позволяя некоторое время существенно наращивать прибыль на экспорте. Хотя сами компании и ругали такой механизм расчета налога, указывая на его пагубность при колебании или уж тем более длительном падении цен, при поступательном росте цены на нефть он был для них более чем выгодным. По крайней мере, такова официальная версия. В реальности же колебания экспортной пошлины относительно роста цены на углеводороды было не столь уж однозначно запаздывающим, как это принято считать. Все первое полугодие да и почти весь третий квартал 2008-го прошли под знаком растущей цены нефти, поднявшейся за 9 месяцев на 46 процентов; при этом, конечно, росла и экспортная пошлина. Тем не менее если мы соотнесем темпы роста цены экспортируемой нефти с темпами роста этого налога, то получится, что за все три квартала темпы роста экспортной пошлины только раз превышали темпы роста цены на нефть, правда значительно, в первом же и третьем кварталах темпы роста мировых цен на нефть уступали темпам роста налога.
Так, в первом квартале росту цен на нефть на 8,1% (в сравнении с кварталом предыдущим) соответствовал рост экспортной пошлины на 21,5 %, во втором квартале при росте цен на нефть уже на 25,7 % экспортная пошлина действительно немного «провалилась»: ее рост составил всего 14,3%, и именно этот квартал был наиболее успешным с финансовой точки зрения для всех российских компаний. В третьем квартале при замедлившемся до 5,1% росте цен на нефть рост экспортной пошлины составлял уже около 19,8%.
Даже с учетом ежемесячного пересчета экспортных пошлин в зависимости от изменения среднемировой цены на нефть высвобождаемых средств уже не хватит на поддержку добычи в отрасли, ее сохранение, а тем более рост, которой возможен лишь при возобновлении стремительного роста цены нефти, имевшего место последние 4 года.
В случае сохранения наметившейся тенденции плавного восстановления роста цен на нефть ожидать какого-либо кардинального реформирования системы экспортного налогообложения нефти не стоит. Тем не менее даже при таком росте нефтяные компании имеют хорошие шансы для успешного лоббирования дальнейшего снижения экспортной пошлины. В этом смысле весьма показательным является установление экспортной пошлины на апрель 2009 года в размере 110 долл. при еще сохраняющемся росте цены Urals, некоторое колебание в сторону снижения которой началось уже после вступления в силу соответствующего постановления правительства.
Реформа налогового режима в отрасли еще не закончена. Сейчас возникают различные новые идеи, которые на самом деле либо являются не новыми, либо на заслуживают особого внимания. Последний пример – налог на дополнительный доход при добыче нефти. На самом деле разговоры об этом налоге идут уже 12 лет.
Идея ввести НДД при добыче углеводородов возникла в 1997 году в связи с подготовкой специальной части Налогового кодекса. Новый налог должен был заменить акциз на углеводородное сырье, который в то время добывающие компании платили наряду с роялти и отчислениями на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ).
Концептуальные основы НДД с той поры практически не изменились. В качестве налоговой базы рассматривается стоимость добытых за налоговый период и реализованных (или переданных на переработку) углеводородов, уменьшенная на соответствующие вычитаемые затраты.
Ставки налога на каждый год определяются по специальной шкале - в зависимости от Р-фактора, который вычисляется как отношение накопленного дохода за весь период к накопленным возмещаемым затратам. При этом и доходы, и затраты периода, предшествующего отчетному, индексируются на уровень инфляции.
При величине Р-фактора меньше единицы применяется нулевая ставка, затем она ступенчато увеличивается и достигает 60%-ного максимума, когда накопленная выручка вдвое перекрывает затраты.
Уровень налоговых изъятий определяется доходностью проекта в каждый конкретный период (предполагается, что НДД начисляется не на компанию в целом, а на одно месторождение или их группу). Таким образом, в период окупаемости затрат налог не взимается, а по мере увеличения фактической рентабельности проекта все большая часть прибыли отходит государству.
При этом стоимость углеводородов не включает НДС, таможенные сборы и расходы на транспортировку, а также уменьшается на сумму налога на прибыль. В составе затрат также не учитываются налог на прибыль и транспортные расходы.
К вычитаемым затратам относятся все расходы текущего периода, связанные с поиском, разведкой, добычей и реализацией углеводородов, кроме амортизационных отчислений, но включая стоимость выполненных и принятых на учет работ по созданию основных средств. Часть затрат, превышающая текущую выручку, переносится на следующий год.
По сравнению с акцизом НДД обладал целым рядом преимуществ. Во-первых, это не налог с оборота (как акциз и его младший брат налог на добычу), а налог с прибыли. Во-вторых, вместо произвольно устанавливаемых ставок акциза был предложен понятный расчетный механизм.
В 2001 году дело шло к тому, что НДД все же заменит акциз. Причем, предполагалось, что он будет применяться не только в отношении новых месторождений. Но концепция отраслевой налоговой реформы внезапно изменилась: появился НДПИ, с введением которого отменили и акциз, и роялти, и отчисления на ВМСБ. Одновременно Минфин пообещал, что работа по внедрению НДД будет продолжена и в скором времени завершена.
Теперь представители Минфина планируют ввести НДД с 2014 года, «по мере наработки соответствующих методов налогового администрирования». Но, скорее всего, фискальные чиновники предпочтут вместо этого доработать критерии предоставления налоговых каникул, а также предложить территориальные понижающие коэффициенты к ставке НДПИ.
Обсуждается вариант НДД как налога, параллельного НДПИ и применимого в отношении новых месторождений.
Это самый очевидный ответ на поручение премьер-министра разработать модель налогообложения новых месторождений нефти, основанную на "налогообложении результата деятельности организаций отрасли, обеспечивающую адаптивность к изменениям макроэкономических параметров в широких диапазонах и рентабельность разработки перспективных месторождений с учетом их размера и сложности освоения".
С точки зрения нефтяников, это не самый плохой вариант. Во-первых, гарантированные налоговые каникулы на четыре-пять лет окупаемости затрат. Во-вторых, можно пытаться накручивать затраты (благо, опыт есть), продлевая каникулы и уменьшая в последующем ставки НДД. В-третьих, предельная ставка в 60% выглядит, конечно, грозно, но она в принципе недостижима.
C годами Р-фактор меняется незначительно. Так, если за пять лет суммарная выручка равна 100 единицам, а суммарные затраты - 90, то Р-фактор составляет 1,11. Если в следующем году выручено 10 единиц, а израсходовано 4 (фантастически высокая финансовая результативность), то Р-фактор вырастет всего до 1,17, а это означает, что ставка налога все еще будет оставаться на минимальном уровне.
НДД - это налог, который при определенной сноровке можно не платить вовсе. Но это именно то, чего больше всего опасается Минфин. Хотя введение НДД и увязывается с предварительной отработкой правовых механизмов нейтрализации для бюджета последствий трансфертного ценообразования, иллюзий относительно способности нашего бизнеса обходить барьеры никто не питает.
С другой стороны, эффективность НДД с точки зрения стимулирования инвестиционной активности вряд ли будет высокой. Логичнее было бы заменить налогом на дополнительный доход не НДПИ, а экспортные пошлины на нефть, ставки которых в разы больше. Но не похоже, что государство согласится на такой вариант.
Получается, что с точки зрения государства проще и спокойнее расширить возможности предоставления налоговых льгот по НДПИ для новых месторождений.
Более того, такой вариант выгоднее для бюджета: если недропользователи не будут заинтересованы накручивать затраты, государство раньше начнет получать налог на прибыль и в больших размерах.
Учитывая, что исторические затраты по большинству старых месторождений подсчитать нереально, НДД применим только к новым месторождениям (хотя в прошлом и разрабатывались суррогатные модели, позволяющие распространить налог на все месторождения). Вместе с тем, справедливое налогообложение нефти, добываемой из старых месторождений, сегодня, пожалуй, даже более актуальная проблема, чем поощрение разработки новых месторождений.
Последней налоговой новацией является постановление об изменениях в таможенном тарифе в отношении сырой нефти. Теперь обнуляются пошлины на 9 месяцев при подтверждении Минэнерго России совместно с Федеральным агентством по недропользованию факта добычи обладающей указанными физико-химическими характеристиками нефти сырой на следующих месторождениях: Ванкорское газонефтяное месторождение, Юрубчено-Тохомское нефтегазоконденсатное месторождение, Талаканское нефтегазоконденсатное месторождение, в том числе Восточный блок, Алинское газонефтяное месторождение, Среднеботуобинское нефтегазоконденсатное месторождение, Дулисьминское нефтегазоконденсатное месторождение, Верхнечонское нефтегазоконденсатное месторождение, Куюмбинское нефтегазоконденсатное месторождение, Северо-Талаканское нефтяное месторождение, Восточно-Алинское нефтяное месторождение, Верхнепеледуйское газоконденсатное месторождение, Пилюдинское нефтяное месторождение, Станахское нефтегазовое месторождение.
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
НДД? старая, старая сказка!
В том, что добыча нефти в России падает, а компании не стремятся начинать новые крупные проекты разработки новых месторождений, в значительной мере виноваты перекосы в налоговой системе. Постепенно осознавая глубину негативных последствий неадекватной системы налогообложения нефтедобычи, правительство пытается решать проблемы точеными мерами: придумывая все новые налоговые льготы и исключения из общих правил. Причем, из года в год безрезультатно перемалываются одни и те же идеи.
Последний пример – в очередной раз пробудившийся интерес минфиновских чиновников к налогу на дополнительный доход при добыче нефти. Разговоры об этом налоге идут уже 12 лет. Не исключено, что и сейчас кабинетные изыскания не увенчаются введением НДД. Велики риски, что с его введением в госбюджет мало что попадет от разработки месторождений.
Можно допустить, что законодатели придумают некую компромиссную модель. Но вряд ли это кардинально улучшит ситуацию с инвестициями в новые месторождения. И уж совершенно точно не поможет поднять нефтедобычу, которая еще долго будет опираться на разработку старых месторождений. Необходимы свежий взгляд и системный подход к реформированию налогообложения нефтегазодобычи.
Андрей Мещерин
«Нефтегазовая Вертикаль», июнь 2009 г.
Недавно замминистра финансов Сергей Шаталов заявил, что ведомство ведет интенсивную работу по подготовке введения НДД для нефтяных месторождений. При этом перспективу появления этого налога в 2010 году он назвал очень оптимистичным прогнозом.
По случаю подвернулась еще одна цитата С.Шаталова: «Законопроект о НДД находится в достаточно хорошей степени проработки, сейчас он проходит согласования с другими министерствами. В следующем году эта задача будет одной из приоритетных». Цитата датирована маем 2001 года.
В российском законотворчестве прослеживается четкая закономерность: если законы не принимаются быстро, они не принимаются вообще. Можно вспомнить проекты законов о нефти, о магистральных трубопроводах – они долго обсуждались, совершенствовались, видоизменялись, но так и не были приняты. В этом же ряду не состоявшаяся новая редакция закона о недрах.
На долгие годы затянулось обсуждение закона о СРП, но его окончательная редакция оказалась абсолютно не работоспособной. Напротив, глава Налогового кодекса о НДПИ появилась внезапно, была принята на скорую руку и как бы ее ни критиковали, давно и успешно решает задачу изъятия в казну существенной части доходов недропользователей.
Растянувшаяся на многие годы история с НДД – не единственный повод усомниться в том, что в обозримом будущем эта идея будет реализована. Дело даже не в том, что концепция налога изначально противоречива и далеко не идеальна – чиновников это редко останавливает. Но новый налог слишком щедр к нефтяникам, чтобы государство могло с ним согласиться. Разве что, Минфин перед выводом в свет перелицует его до неузнаваемости.
Ретроспектива
Идея ввести НДД при добыче углеводородов возникла в 1997 году, в связи с подготовкой специальной части Налогового кодекса. Новый налог должен был заменить акциз на углеводородное сырье, который в то время добывающие компании платили наряду с роялти и отчислениями на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ).
Концептуальные основы НДД с той поры практически не изменились. В качестве налоговой базы рассматривается стоимость добытых за налоговый период и реализованных (или переданных на переработку) углеводородов, уменьшенная на соответствующие вычитаемые затраты.
Ставки налога на каждый год определяются по специальной шкале – в зависимости от Р-фактора, который вычисляется как отношение накопленного дохода за весь период к накопленным возмещаемым затратам. При этом и доходы, и затраты периода, предшествующего отчетному, индексируются на уровень инфляции.
При величине Р-фактора меньше единицы применяется нулевая ставка, затем она ступенчато увеличивается и достигает 60%-ного максимума, когда накопленная выручка вдвое перекрывает затраты.
Проще говоря, уровень налоговых изъятий определяется доходностью проекта в каждый конкретный период (предполагается, что НДД начисляется не на компанию в целом, а на одно месторождение или их группу). Таким образом, в период окупаемости затрат налог не взимается, а по мере увеличения фактической рентабельности проекта все большая часть прибыли отходит государству.
При этом стоимость углеводородов не включает НДС, таможенные сборы и расходы на транспортировку, а также уменьшается на сумму налога на прибыль. В составе затрат также не учитываются налог на прибыль и транспортные расходы.
К вычитаемым затратам относятся все расходы текущего периода, связанные с поиском, разведкой, добычей и реализацией углеводородов, кроме амортизационных отчислений, но включая стоимость выполненных и принятых на учет работ по созданию основных средств. Часть затрат, превышающая текущую выручку, переносится на следующий год.
По сравнению с акцизом НДД обладал целым рядом преимуществ. Во-первых, это не налог с оборота (как акциз и его младший брат налог на добычу), а налог с прибыли. Во-вторых, вместо произвольно устанавливаемых ставок акциза был предложен понятный расчетный механизм.
Стоит напомнить, что долгое время акциз был самым неприятным для нефтегазовых компаний элементом налоговой системы. Не только ставки, но и правила взимания акцизов часто изменялись.
Первоначально акциз был введен для более тонкой настройки уровня налогообложения конкретных компаний в зависимости от качества разрабатываемых месторождений (ставки акциза на нефть были дифференцированы от 0% до 42% к фактической стоимости тонны нефти). Скоро стало ясно, что индивидуальные ставки, отданные на откуп чиновникам, стали для последних сытной кормушкой, а размер скидок в большей мере определялся уровнем связей и откатов, чем горно-геологическими характеристиками месторождений.
С 1995 года процентные ставки акциза на нефть были заменены твердыми рублевыми ставками на тонну добычи. Эти ставки тоже регулярно пересматривались правительством. Некоторое время о первоначальной идее справедливого распределения налоговой нагрузки на компании напоминало лишь освобождение от акциза на 5 лет новых месторождений. Но с 2001 года льготы были отменены, наступила уравниловка.
Поначалу самым активным лоббистом НДД был «Газпром» – акцизные ставки на газ оставались процентными и достигали 30%. В то же время фиксированные ставки акциза на нефть были в разы меньше, и нефтяники отнеслись к предлагаемому нововведению менее восторженно. Хотя и им пришлись по душе обещанная стабильность и возможность получить освобождение от налога на период окупаемости затрат.
Однако в условиях кризиса 1998 года российские власти не отважились на большие перемены и сохранили прежнюю структуру налогообложения нефтяных компаний. Впрочем, к этой идее законодатели возвращались еще не раз. В меняющейся ситуации корректировались и подходы к предполагаемому введению НДД.
В 2001 году дело шло к тому, что НДД все же заменит акциз. Причем, предполагалось, что он будет применяться не только в отношении новых месторождений. Но концепция отраслевой налоговой реформы внезапно изменилась: появился НДПИ, с введением которого отменили и акциз, и роялти, и отчисления на ВМСБ. Одновременно Минфин пообещал, что работа по внедрению НДД будет продолжена и в скором времени завершена.
Новый всплеск интереса к теме НДД пришелся на предвыборный 2003 год (но уже не со стороны «Газпрома», который умиротворился минимальными ставками НДПИ). На первый план вышла идея изъятия у нефтяников сверхдоходов. Не только правительство, но и практически все парламентские партии предлагали свои варианты НДД. Для усиления налогового пресса теперь предлагалось не заменить НДПИ на НДД, а ввести новый налог в дополнение к существующей системе.
В результате все свелось к банальному увеличению ставок НДПИ. А введение НДД Минфин предложил перенести на 2006 год. При этом было обещано ополовинить ставки НДПИ и прибавить НДД. Такой подход позволял несколько разбавить налоговую уравниловку плоского НДПИ и хоть отчасти дифференцировать фискальную нагрузку.
Однако все сроки прошли, а процесс так и не сдвинулся с места.