Geum.ru

Уважаемые участники семинара, коллеги

Вид материалаСеминар
Подобный материал:

Уважаемые участники семинара, коллеги!

Для прокуратуры противодействие коррупции давно является стратегическим приоритетом. В последние годы это направление деятельности претерпело существенные изменения как организационного, так и качественного характера.

Новый импульс работе прокуроров в сфере противодействия коррупции в прошлом и уходящем году придали политические решения, принятые руководством страны по вопросам борьбы с этим явлением, а также изданные в целях их реализации организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Уже два с лишним года как в системе прокуратуры сформированы и функционируют специализированные подразделения по противодействию коррупции.

С их созданием прокурорские проверки в сфере исполнения законодательства о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе стали проводиться на постоянной основе.

И как результат, за 9 месяцев 2009 г. прокурорами выявлено почти 220 тысяч нарушений законодательства о противодействии коррупции, что почти в полтора раза больше, чем за аналогичный период прошлого года (155 тыс. нарушений) и более чем в два раза превышает показатели за весь 2007 г. 106,5 тыс., для справки в 2006 - 92 тыс., 2005 – 24 тыс.); на 55 % выявлено больше незаконных правовых актов (36,5 тыс.).

Соответственно возросло и число принятых прокурорами актов реагирования, повысилась их результативность. По результатам их рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено 29 тыс. должностных лиц (на 83 % больше, чем в АППГ), к административной – почти 5 тыс. лиц.

По материалам, направленным прокурорами в следственные органы возбуждено более 4 тыс. уголовных дел, что почти вдвое превышает показатели аналогичного периода прошлого года (2407 уголовных дел).

Приоритеты надзорной деятельности прокуроров в сфере противодействия коррупции сегодня четко определены и обусловлены соответствующими поручениями органам прокуратуры, содержащимися в Национальном плане противодействия коррупции. Это:

- усиление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также координирующей роли прокурора при осуществлении правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции;

- организация и проведение проверок законности использования государственного имущества;

- осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Кроме того, сферами повышенного коррупционного риска остаются расходование бюджетных средств, использование муниципального имущества, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Соответственно они также должны постоянно находиться в орбите надзора, осуществляемого специализированными подразделениями органов прокуратуры по противодействию коррупции.

И естественно традиционным предметом прокурорского надзора в в сфере противодействия коррупции остается исполнение требований законодательства о государственной и муниципальной службе в части соблюдения установленных ограничений и запретов для служащих.

Остановлюсь на некоторых проблемных аспектах организации надзорной деятельности по указанным направлениям.

Из года в год значительное количество нарушений выявляется прокурорами при проведении проверок исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе. Несмотря на проводимую прокурорами разъяснительную работу, многочисленные публикации в прессе, требования федеральных законов от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» о соблюдении ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы, нарушаются повсеместно.

Только за 9 месяцев 2009 г. прокурорами выявлено свыше 14,6 тыс. таких нарушений, причем в органах власти всех уровней, в том числе и их руководителями.

Основными видами выявляемых нарушений являются:

ненадлежащее выполнение служащими обязанностей по предоставлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах финансового характера; по передаче в доверительное управление принадлежащих им ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций);

назначение на должности государственной и муниципальной службы лиц, не соответствующих установленным квалификационным требованиям, либо при несоблюдении и ином нарушении установленной конкурсной процедуры;

невыполнение установленных требований к созданию и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Указанные нарушения в большинстве своем обусловлены ненадлежащим уровнем организации работы и контроля со стороны кадровых служб, руководителей и иных представителей нанимателей государственных и муниципальных органов.

Например, проверками, проведенными прокуратурой Алтайского края установлено, что более 50 государственных и 280 муниципальных служащих не выполняли установленную законом обязанность по предоставлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах финансового характера. 

Давайте разберемся, почему это стало возможным. Очевидно, просто потому, что кадровые службы органов, в которых работают эти служащие не наладили должным образом сбор указанных сведений и контроль за полнотой и достоверностью их представления. А это, в свою очередь, в немалой степени обусловлено новизной и недостаточной апробированностью на практике правовых норм, регулирующих обязанность служащих по предоставлению указанных сведений и порядок её реализации; а также необходимостью обработки значительного массива данных, сложностями в получении из сторонних органов и организаций требуемой информации для проверки представленных служащими сведений, иными трудностями объективного характера.

Соответственно должен быть подобран и рецепт лечения этой «болезни». Необходимо не только «бить по рукам» нерадивым кадровикам, и в погоне за ростом статистических показателей указывать массу выявленных нарушений в рамках одной проведенной проверки. Итогом нашей работы должно стать улучшение состояния законности, снижение числа правонарушений в сфере надзора. А этого в данной ситуации можно реально добиться, совместно продумав пути решения проблемных вопросов организации работы на рассматриваемом участке.

Вот почему в числе первоочередных видится задача провести обучающие учебно-методические мероприятия для различных категорий государственных и муниципальных служащих с целью разъяснения новых требований законодательства о противодействии коррупции и порядка их исполнения.

Такая задача ставилась перед прокурорами субъектов Российской Федерации в письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направленном еще в феврале этого года. Вместе с тем, соответствующие нормативные правовые акты принимались и позже, подготовка ряда из них еще не завершена. Поэтому указанную работу следует продолжать. Важной представляется и разработка совместных методических рекомендаций по актуальным вопросам надзора. Эта работа будет проведена нами совместно с Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Высок уровень нарушений законности и в сфере организации государственных и муниципальных закупок (более 15,7 тыс. нарушений за 9 месяцев текущего года).

Недобросовестными чиновниками в угоду своим корыстным интересам оказывается протекционизм при заключении контрактов, нарушается принцип прозрачности деятельности по организации закупок. Такие нарушения ведут к неэффективному расходованию бюджетных средств и ограничению конкуренции. По материалам органов прокуратуры, направленным в следственные органы, за 9 месяцев этого года возбуждено  105 уголовных дел о коррупционных преступлениях  в этой сфере.

В последнее время в результате внедрения электронных технологий, использования систем видеонаблюдения при организации торгов нарушения на стадии проведения конкурсных процедур и заключения государственных и муниципальных контрактов в целом снижаются. Вместе с тем, наметилась тенденция к росту коррупционных проявлений на этапах формулирования технического задания и исполнения заказов.

В немалой степени нарушениям в данной сфере способствует несовершенство Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в частности наличие в нем норм и пробелов, предоставляющих заказчикам необоснованно широкие пределы усмотрения. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в инициативном порядке изучены положения этого закона на коррупциогенность, выявлено более 20-ти различных коррупциогенных факторов. Соответствующие предложения по их устранению осенью этого года внесены Президенту и в Правительство Российской Федерации, проводится работа по подготовке необходимых поправок.

Так, например, правовой пробел в определении порядка установления начальной (максимальной) цены контракта приводит к тому, что при осуществлении государственных и муниципальных закупок такая цена устанавливается не на основе изучения рыночной конъюнктуры, а исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования. Это влечет за собой заключение контрактов по завышенным ценам, на крайне невыгодных для государства условиях, создает предпосылки для так называемых «откатов».

Отсутствие правового регулирования порядка оценки заявок на участие в конкурсе создает условия для субъективного определения заказчиками критериев «лучших условий» при такой оценке. Поскольку критерии оценки условий определяются при проведении конкурсов непосредственно заказчиком, это позволяет «подогнать» условия под конкретного участника конкурса, который впоследствии и будет объявлен победителем. В результате при наличии сговора между членами конкурсной комиссии таковым может быть признан «нужный» претендент, который предложил не самую низкую цену.

С учетом высокой коррупциогенности данной сферы при проведении прокурорских проверок необходимо сопоставлять закупочные цены по государственным и муниципальным контрактам со среднерыночными, а выявив факты их завышения, поставки некачественной продукции (работ, услуг), принимать меры по установлению конечного выгодополучателя.

При этом необходимо учитывать, что статьей 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена ответственность за завышение цен в процессе осуществления закупок.

Во исполнение соответствующих поручений Национального плана противодействия коррупции повышена интенсивность надзорных мероприятий в сфере использования государственной и муниципальной собственности.

В результате за 9 мес. 2009 г. выявлено 75,5 тыс. нарушений законодательства в этой сфере, из них имеющих коррупционную составляющую – почти 13 тыс. Вместе с тем, увеличившиеся число выявленных нарушений, принятых актов реагирования, привлеченных к различным видам ответственности виновных лиц, не позволило пока решить в полной мере задачу по наведению порядка в этой сфере.

Незаконное, зачастую безвозмездное для собственника использование и предоставление в аренду такого имущества, носит распространенный характер. Вскрыты факты незаконного отчуждения, ненадлежащего учета и регистрации прав. Нарушения законодательства касаются практически всех диапазонов управления государственной собственностью, включая земельные правоотношения и транспортную отрасль.

Главными проблемами в этой сфере продолжает оставаться отсутствие стройной системы управления казенным имуществом. Формирование государственного реестра федеральной собственности не завершено, должный учет имущества не налажен, объективная система рыночной оценки объектов, в том числе для целей приватизации, не сформирована, процесс разграничения государственной собственности неоправданно затянулся, допускается волокита при регистрации прав на имущество государства.

Неудивительно, что в таких условиях отмечаются различного рода злоупотребления, включая хищения и рейдерские захваты. В государственный бюджет не поступают ресурсы, так необходимые для переживающей экономический кризис страны. Отдельные чиновники, пользуясь попустительством со стороны уполномоченных государственных органов, умело перераспределяют доходы от государственного имущества в свою пользу. Одной из основных причин создавшейся ситуации являются недостатки в деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом и его территориальных органов. Наиболее серьезные претензии к соблюдению законов предъявлены этим органам прокурорами республик Башкортостан, Марий Эл, Краснодарского и Хабаровского края, Брянской, Воронежской, Иркутской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Работа Росимущества нуждается в серьезной корректировке. На прошедшем в первом полугодии текущего года совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры и Министерства экономического развития были выработаны отдельные меры по устранению недостатков. Их необходимо реализовать.

Большой предупредительный потенциал имеет продолжающаяся работа по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.

За 9 мес. текущего года на предмет коррупциогенности прокурорами изучено почти 385 тысяч нормативных актов и свыше 186 тыс. проектов таких актов. Из них около 28,5 тыс. содержало различного рода коррупционные факторы. В результате принятых мер прокурорского реагирования такие факторы исключены почти из 23 тыс. актов и проектов. А последствия и масштабы предотвращенных таким путем незаконных действий невозможно даже смоделировать. Очень важная работа, имеющая глубокий профилактический эффект и долгосрочные антикоррупционные последствия.

Более подробно анализ работы на данном направлении будет дан при рассмотрении соответствующего блока вопросов. Хочу только отметить, что правовым механизмом прокуроры уже обеспечены. В июле этого года приняты два федеральных закона, подготовленных Генеральной прокуратурой по поручению Президента России, Правительство Российской Федерации в настоящее время дорабатывает с учетом требований этих законов методику такой работы. Близится к завершению работа над приказом Генерального прокурора Российской Федерации, которым будет регламентирована работа прокуроров на этом участке.

В ближайшем будущем наибольшие усилия необходимо сосредоточить на анализе правового регулирования бюджетных правоотношений, закупок для государственных и муниципальных нужд, использования государственной и муниципальной собственности. Особое внимание следует уделить региональному и местному нормотворчеству, где, как показывает надзорная практика, допускается наибольшее количество нарушений.

Теперь что касается организации надзора за уголовно процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью. Подробно эти вопросы чуть позже раскроют другие выступающие.

Мне бы хотелось остановиться на основных существующих проблемах в этой сфере. Одна из наиболее серьезных - отсутствие единого перечня коррупционных преступлений, что влечет за собой различия в оценках масштабов преступности в этой сфере и показателей работы правоохранительных органов по выявлению и пресечению этого вида преступлений.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации проделана большая работа по решению этой проблемы, которая в настоящее время близка к завершению.

Во исполнение решений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, проведенных в 2008 и 2009 годах, Генеральной прокуратурой совместно с иными заинтересованными ведомствами разработаны критерии отнесения конкретных преступлений к разряду коррупционных. Таковыми являются:

- совершение преступления специальными субъектами: должностными лицами органов государственной и муниципальной власти, государственного управления, органов местного управления, правоохранительных органов, судебной системы, Вооруженных Сил Российской Федерации, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующими от имени и в интересах юридического лица;

- связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей либо злоупотреблений ими;

- обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);

- совершение преступления с прямым умыслом.

Соответствующие разъяснения по отнесению преступлений к категории коррупционных должны в ближайшее время найти отражение в готовящейся Инструкции по заполнению формы «К» статистической отчетности «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» (утв. приказом Генерального прокурора от 06.02.2009 № 31)

Требует особого внимания сфера надзора за оперативно-розыскной деятельностью, направленной на выявление коррупционных преступлений.

Практика показывает, что уникальные методы ОРД по раннему, первичному добыванию и документированию криминальных сведений, к сожалению, применяются редко. Основная масса уголовных дел против коррупционеров возбуждается в связи с обращениями, лиц, пострадавших от неправомерных действий чиновников.

Проведенные Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2009 г. выборочные проверки прекращенных подразделениями собственной безопасности МВД-ГУВД-УВД дел оперативного учета выявили организационные упущения. Дела оперативного учета, зачастую, заводятся необоснованно, мероприятия проводятся бессистемно, ведомственный контроль за документированием преступной деятельности ослаблен. По 30% изученных дел решения о прекращении опротестованы прокурорами ввиду их незаконности. В этом есть и вина прокуроров, своевременно не выявивших нарушения. Соответственно необходимо совершенствовать работу на этом участке.

Основу раскрытия и расследования преступлений коррупционной направленности составляет организация полноценного взаимодействия оперативных подразделений и органов предварительного следствия как на стадии подготовки и представления установленным порядком материалов оперативно-розыскной деятельности, так и в ходе последующего расследования и оперативного сопровождения уголовных дел.

В этом направлении в соответствии с установками Национального плана противодействия коррупции прокурорам необходимо существенно активизировать работу созданных в соответствии с приказом Генерального прокурора от 01.10.2008 № 196 межведомственных рабочих групп из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов. До настоящего времени эта работа сводится к проведению заседаний, на которых заслушиваются результаты работы. Вместе с тем необходимо усилить их оперативную составляющую

В этих целях в ноябре текущего года Генеральной прокуратурой Российской Федерации на места направлено письмо с указанием о проведении, во исполнение соответствующих рекомендаций ГРЕКО об усилении скоординированности действий правоохранительных органов, совместных целевых оперативно-профилактических мероприятий. Отчитаться о проведении этих мероприятий необходимо уже к 15 января следующего года, и далее докладывать о проводимых мероприятиях по итогам квартала.

Несколько слов в заключение о проблемах взаимодействия со следственными органами. Несколько улучшилось в текущем году качество такого взаимодействия на стадии расследования, пожалуй, впервые после законодательного разграничения в 2007 году функций следствия и надзора в прокуратуре. Об этом свидетельствует, в частности, снижение числа отмененных по инициативе прокурора незаконных постановлений следователей о прекращении (до 252 с 286 в АППГ) и о приостановлении (до 245 с 415 в аналогичный период 2008 г.) производства по уголовным делам рассматриваемой категории. Дел, возвращенных для производства дополнительного расследования, также стало меньше - 467 против 530 за АППГ.

Однако на стадии возбуждения уголовного дела еще остаются проблемы. Так, в 2009 году по инициативе прокуроров следственными органами отменено 4361 (3542) незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела коррупционной направленности, непосредственно прокурорами отменено 427 (295) незаконных постановлений о возбуждении таких дел.

При этом заметно снизилась острота проблемы, связанной с реализацией материалов, направляемых прокурорами в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Если за аналогичный период прошлого года в среднем лишь по 43% таких материалов возбуждались уголовные дела (2407 дел по 5667 материалам), то в этом году это процент существенно возрос и составил более 67% (4008 дел по 5963 направленным материалам). И все же резервы для улучшения работы на этом направлении имеются.

Вопросы повышения качества взаимодействия прокуроров и следователей должны быть в первоочередном порядке обсуждены на сегодняшнем семинаре.

Уверен у каждого из нас по работе накопилось немало вопросов, которые хотелось бы обсудить в кругу коллег, обменяться мнениями по путям решения проблемных вопросов. Данное мероприятие необходимо максимально использовать для этих целей.

Ваши пожелания будут учтены Генеральной прокуратурой, при необходимости мы инициируем подготовку законодательных предложений и принятие мер организационного характера.