Geum.ru

Звіт про участь Постійної делегації Верховної Ради України у Парламентській асамблеї Ради Європи у Другій частині сесії парє 2006 року

Вид материалаДокументы
Ради Європи
Подобный материал:
1   2

Парламентська асамблея

Ради Європи


Док. 10878

6 квітня 2006 р.


Спостереження за парламентськими виборами в Україні

(26 березня 2006 р.)


Доповідь

Комісія ad hoc (Спеціальна Комісія) Бюро Асамблеї

Доповідач: пані Ренате Вольвенд, Ліхтенштейн, Група європейської народної партії


Парламентські вибори 2006 року пройшли у загальній відповідності нормам та зобов’язанням Ради Європи щодо демократичних виборів. Ці вибори стали консолідуючою ланкою досягнутого прогресу в реалізації демократичного виборчого процесу, який розпочався з повторення другого туру президентських виборів 2004 року. Не зважаючи на суттєві технічні недоліки та відкинувши своє минуле, Україна продемонструвала свою відданість демократичному процесу і виборців змогли висловити вільний вибір в день голосування. Комісія ad hoc закликає українську владу виправити недоліки, що існують, та запровадити рекомендації, що містяться в цій доповіді.


І. Вступ


1. Бюро Асамблеї вирішило за ініціативою українського Президента та голови Верховної Ради створити комісію ad hoc для того, щоб спостерігати за парламентськими виборами в Україні, які відбулися 26 березня 2006 року та призначило мене головою та доповідачем цієї комісії.


2. У відповідності до статті 15 угоди про співпрацю між Парламентською асамблеєю та Європейською комісією за демократію через право („Венеціанською комісією”), де зазначено, що „Коли Бюро Асамблеї вирішує спостерігати за виборами в країні, де виборче законодавство попередньо було розглянуто Венеціанською комісією, то один з доповідачів Венеціанської комісії з цього питання може бути запрошений у якості юридичного радника для того, щоб взяти участь в місії спостереження, що здійснюватиме ПАРЄ”, Бюро Асамблеї запросило експерта Венеціанської комісії приєднатися до комісії ad hoc у якості консультанта.


3. На підставі пропозицій від політичних груп Асамблеї, комісія ad hoc була складена наступним чином:


4. Комісія ad hoc працювала в рамках Міжнародної місії спостереження за виборами (ММСВ), яка включала також місії спостереження за виборами парламентських асамблей ОБСЄ та НАТО, Європарламенту та місію спостереження за виборами Бюро демократичних інституцій та прав людини Організації по безпеці та співробітництву в Європі (ОБСЄ/БДІПЛ). На жаль співпраця між учасниками ММСВ інколи була ускладненою. Суперечності та внутрішні чвари двох членів родини ОБСЄ великою мірою в цьому винні. Таким чином фінальна декларація ММСВ не віддзеркалює повністю позицію ні всіх учасників ММСВ ні комісії ad hoc. Доцільно було б для наступних місій спостереження забезпечити рівність всіх учасників, що бідіть складати ММСВ. У протилежному випадку Асамблея могла б передбачити публікацію окремої декларації за межами ММСВ.


5. Місцеві вибори були організовані одночасно з парламентськими. Комісія ad hoc, як і інші члени ММСВ не спостерігали за місцевими виборами. Цим займалася делегація Конгресу місцевої та регіональної влади. Члени делегації Конгресу взяли участь в інформаційних зборах ММСВ та оприлюднили свої висновки по закінченні спільної пресової конференції ММСВ.


6. Комісія ad hoc зібралася у Києві з 24 по 27 березня та зустрілася, між іншим, з представниками головних партій – кандидатів на цих виборах, з головою Центральної виборчої комісії (ЦВК), головою місії спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ та його командою, як і з представниками громадянського суспільства та медій. Програма зустрічей комісії ad hoc наводиться в додатку 1.


7. В день виборів комісія ad hoc розподілилася на 21 ланку, які спостерігали за виборами в наступних містах та їх передмістях: Києві, Одесі, Донецьку, Сімферополі та Дніпропетровську.


8. Для того, щоб оцінити проведення передвиборної програми та політичний клімат при наближенні виборів, Бюро асамблеї надіслало передвиборчу місію в Україну з 28 лютого по 2 березня 2006 року. Передвиборча багатопартійна делегація включала: пані Р. Вольвенд (Ліхтенштейн, ЄНП/ХД), пані Х. Северінсен (Данія, ), п. М. Чавушоглу (Туреччина, ) та п. Д. Крістодулідес (Кіпр, ЄОЛ). На жаль представник групи Соціалістичної партії не зміг взяти участь у передвиборчій місії. У Києві передвиборча делегація зустрілася, поміж іншими, з представниками політичних партій що беруть участь у цих виборах, головою ЦВК, міністром юстиції, головою Верховного суду України, заступниками міністрів закордонних справ, внутрішніх справ, заступником голови адміністрації президента, головою місії спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ, представниками медій та неурядових організацій, як і з послами держав-членів Ради Європи акредитованих в Україні. Декларація опублікована передвиборчою делегацією наприкінці свого візиту фігурує в додатку 2.


9. ММСВ зробило висновок, що парламентські вибори 26 березня 2006р. В Україні загалом відбулися у відповідності до міжнародних стандартів щодо демократичних виборів. Ці вибори консолідували демократичний прорив, що розпочався з повторним другим туром президентських виборів у 2004р. Загалом , фундаментальних громадянських та політичних прав, було дотримано. Це надало можливість виборцям зробити інформований вибір та вільно висловити свою волю у день голосування. Спільна заява додається у Додатку 3.


10. Спеціальна Комісія висловлює подяку Верховній Раді, Місії з спостереження ОБСЄ/БДІПЛ та Директору Інформаційного Офісу РЄ в Україні за їх співпрацю та підтримку.


ІІ. Політичний та юридичний контекст


11. Парламентські вибори 26 березня були першими загальнонаціональними виборами, що відбулися після президентських виборів та Помаранчевої революції 2004р. Які привели до влади уряд президента Ющенка на платформі яка пообіцяла суттєві зміни у структурі влади та швидку демократизацію українського суспільства. Таким чином ці парламентські вибори стали вирішальним тестом щодо політичної волі та зобов’язання України впроваджувати демократичну реформу та провести вибори у відповідності до стандартів РЄ та зобов’язаннями України під час вступу до цієї організації.


12. Ці вибори відбулися у контексті протистояння між Президентом та ВР щодо темпів та обсягу конституційної реформи, особливо з урахуванням балансу влади між виконавчою та законодавчою гілками влади, як це було узгоджено у контексті вирішення конфлікту під час президентських виборів у 2004р. На додаток, „помаранчева коаліція”, що прийшла до влади після президентських виборів зіткнулася з низкою внутрішніх конфліктів, що кінець кінцем призвели до відставки уряду Ю. Тимошенко.


13. В результаті протистояння між Президентом та ВР, Україна наразі живе без діючого Конституційного Суду через те що ВР відмовляється привести до присяги суддів уже призначених Президентом та З‘їздом Суддів, таким чином позбавляючи КС мати кворум, як це зазначається за законом. Спеціальна Комісія висловлює жаль з того приводу, що вибори відбулися без функціонуючого КС, як вищого конституційного органу, і що, у результаті, конституційність низки поправок до законів що стосуються цих виборів, не могли бути – в разі потреби – перевірені.


14. Місцеві вибори відбулися одночасно з парламентськими 26 березня. Спостереження за цими виборами здійснювалося Конгресом місцевих та регіональних влад РЄ. Їхні висновки подаються у Додатку 4. Одночасне проведення місцевих та парламентських виборів стало значним навантаженням на виборчі органи. На додаток, у день виборів це призвело до скупчення людей та певного ступеню непорозумінь на виборчих дільницях, що інколи ставило під сумнів принцип таємного голосування. Спеціальна Комісія висловлює жаль щодо того, що занепокоєння, що були висловлені властям передвиборчою місією стосовно можливого скупчення на виборчих дільницях у день виборів, не були прийняті до уваги.


15. В Україні немає Об‘єднаного виборчого кодексу. Парламентські вибори регулювалися Конституцією України, Законом про вибори народних депутатів України (ЗвндУ), Законом про політичні партії, Законом про ЦВК, Адміністративно-процесуальним Кодексом, а також положеннями інших законів. На додаток, деякі речі щодо місцевих виборів регулювалися іншою низкою законів. Венеціанська Комісія РЄ зробила висновок що юридичні рамки для цих виборів змогли забезпечити достатню основу для проведення демократичних виборів.


16. Звід законів, що регулювали ці вибори, був значною мірою виправлений після досягнення політичної угоди 8 грудня 2004р., яка передала повноваження від Президента до парламенту та започаткувала нову виборчу систему до ВР. Переглянутий закон про вибори народних депутатів України (ЗвндУ) змінив виборчу систему до ВР від змішаної пропорційно-мажоритарної системи на пропорційну систему з єдиним загальнонаціональним виборчим округом та 3% бар‘єром для проходження партій та блоків до парламенту.


17. Між законами що регулювали ці вибори існує певна непослідовність та невідповідність. Власті взяли на озброєння практичний та прагматичний підхід до можливих виявлень непослідовності та невідповідності. Втім, дуже багато було віддано на розсуд дільничних виборчих комісій – до такої міри що це вже підриває однаковість виконання закону.


18. Звід законів, що регулювали ці вибори, є невиправдано складним та деталізованим. В законі виписано багато технічних та адміністративних питань, що звичайно регулюються нормативними актами та інструкціями ЦВК. Такий ступень деталізації та складності значно зменшив гнучкість ЦВК до врегулювання технічних питань щодо адміністрування виборів. В результаті ВР, ближче до дня виборів, мала ухвалити низку поправок до законів про вибори, головним чином технічного характеру. Навіть якщо цю ініціативу можна виправдати виходячи із ситуації, вона суперечить принципу стабільного виборчого закону під час виборів. Між іншим, в день голосування складність процедур, передбачених цими законами, створила певні протиріччя у виборчих комісіях щодо управління виборчими процедурами.


19. Завдяки положенням ЗвндУ наразі національним незалежним спостерігачам надається можливість спостерігати за парламентськими виборами у відповідності до рекомендацій ПА, що прийняті вже багато років тому назад. Подібного положення не міститься у законі про місцеві вибори, таким чином це ще раз підкреслює наявність неузгодженості між різними виборчими законами.


ІІІ. Управління виборами


20. Процес проведення парламентських виборів складався із трьох ступенів управління, що складався з ЦВК, 225 територіальних виборчих комісій (ТВК) та з 34 078 дільничних виборчих комісій (ДВК).


21. ЦВК є постійним органом, що складається з 15 членів призначених парламентом з повноваженням у сім років. Зважаючи на здобутий досвід під час президентських виборів 2004р., поправкою від 7 лип 2005р. до закону змінено порядок формування складу ТВК та ДВК. ТВК були зменшені до максимум 18 членів; з них 15 призначаються партіями та блоками представленими в парламенті на 15 вересня 2005р., а три члена - після жеребкування в ЦВК між іншими партіями та блоками, зареєстрованими на цих виборах. Ті ж самі принципи застосовуються і при формуванні ДВК.


22. Формування ТВК та ДВК стали джерелом занепокоєння під час цих виборів. Хоча ТВК були сформовані у відповідності до визначених термінів, їхнє функціонування перешкоджалося частими випадками виходження членів зі складу комісій. Загалом до виборів було замінено 15% членів ТВК. Велика кількість ДВК не була дієздатною під час передвиборчого періоду, оскільки партії не призначили членів комісій. Напередодні виборів велика кількість ДВК ще не була утворена, в той час як їх значна кількість функціонувала з мінімальним кворумом. Запізніле створення ДВК мало наслідком неузгодження з публікацією виборчих списків, неможливості виборців перевірити їх та завадило підготовці членів комісій по опануванню складних виборчих процедур.


23. Поправки до закону ввели індивідуальну юридичну відповідальність осіб задіяних у виборчому процесі. Хоча Комісія вітає цей принцип, але їх введення могло спричинити те що перед днем голосування велика кількість членів комісій склали свої повноваження.


24. ЦВК провело виборчий процес прозоро і об‘єктивно, її рішення приймалися у відповідності до закону та у визначені ним строки.


25. Багато членів комісій знаходились на інших виборчих дільницях, а не на тих де вони були зареєстровані для голосування. Щоб не позбавляти прав велику кількість громадян, ВР 16 березня 2006р. прийняла поправку, що дозволила цим членам проголосувати на тих виборчих дільницях, де вони працювали в день виборів.


ІУ. Реєстрація кандидатів та виборців


26. На ці вибори ЦВК зареєструвала 45 партій та блоків та 7747 кандидатів. Ці зареєстровані партії та блоки представляли весь загал українського політику му що надало виборцям справжню можливість вибору у день голосування.


27. ЦВК відмовило 8 партіям та блокам у реєстрації. 4 з них звернулися до суду, який підтвердив рішення ЦВК.


28. На цих виборах знову постала проблема точності виборчих списків. В Україні немає централізованої системи реєстрації виборців і складання виборчих списків стало відповідальністю місцевих та обласних органів виконавчої влади. Враховуючи численні проблеми стосовно виборчих списків під час попередніх виборів, для цих виборів була створена спеціальна структура для складання та уточнення списків. В результаті було утворено 716 спеціальні робочі групи на місцях, 27 обласних та одна центральна робоча група для того, щоб скласти базу даних виборців по всій країні. Попередні списки виборців були надані на ознайомлення і виправлялися обласними робочими групами в період між 1 листопада та 31 грудня 2005 р.


29. Якість використаних даних для складання централізованої бази даних є дуже різною в залежності від регіонів країни. На додаток постала і інша серйозна проблема: помилки, зроблені під час перекладу та транслітерації з російської мови на українську прізвищ виборців і назв місцевостей. За ЗвндУ виборчі списки мали б бути доступні для населення на дільничних виборчих комісіях з 22 лютого по 23 березня 2006р. На жаль, оскільки утворення ДВК стало проблемою, цей термін часу в багатьох випадках не було дотримано. ЗвндУ дозволяє норму додавати виборців до списків, або виправляти інформацію яка їх стосується до дня виборів. 14 березня 2006р. ВР прийняла поправку що мала б дозволити додавати виборців до списків за рішенням суду у день голосування. Однак 25 березня 2006р. Президент України, побоюючись що це може спричинити багаторазове голосування, відмовився підписувати цю поправку і повернув її до парламенту.


30. 6 липня 2006р. з прийняттям нового Адміністративно-процесуального Кодексу була створена нова процедура розгляду скарг та позовів щодо виборів. В результаті Вищий Адміністративний є останньою інстанцією, яка може розглядати можливі скарги щодо рішень ЦВК та остаточних результатів виборів.


У. Передвиборча кампанія та ЗМІ


31. Виборча кампанія виявила чітке покращення у порівнянні з президентськими виборами 2004р. Вона була по-справжньому конкурентною, а юридичні положення забезпечували дотримання принципу рівних можливостей для всіх учасників.


32. На жаль, відбулися окремі насильницькі випадки та спроби залякування виборців та працівників комісій; але вони були з високим рівнем локалізації і нічого не вказувало на те що вони системно та централізовано організовувалися. Таким же чином було зареєстровано декілька випадків зловживання адміністративним ресурсом - це були поодинокі випадки, що швидко вирішувалися комісіями в рамках закону.


33. Спеціальна Комісія вітає позитивну роль яку відіграли органи міліції під час виборчої кампанії. Міліція продемонструвала високий рівень професіоналізму та нейтралітет протягом всієї кампанії, її дії, загалом, залишалися непомітними.


34. Рівень свободи ЗМІ і те в який спосіб вони висвітлювали виборчу кампанію виявили значне покращення у порівнянні з попередніми виборами. Основні проблеми, що були джерелом занепокоєння під час попередніх виборів - а саме, використання темників, та практика залякування журналістів та органів ЗМІ - зовсім не виникали під час цієї кампанії.


35. Державні ЗМІ дотрималися їхнього юридичного зобов‘язання надавати безкоштовний ефірний час всім кандидатам. Хоча справжній плюралізм у ЗМІ і існував який дозволяв виборцям отримувати широку інформацію стосовно виборчої кампанії, висвітлення ЗМІ мали тенденцію надавати найбільшу увагу Президенту та виконавчій гілці, зокрема на останній стадії кампанії. Хоча багато ЗМІ виявляли свою схильність до партій, що у свій час утворили „помаранчеву коаліцію”, інші схильні були надавали більш уваги опозиційним силам.


36. Засоби друкованої преси висловлювали широку поле думок, в той час як на індивідуальній основі була схильність надавати перевагу якомусь конкретному кандидату.


УІ День голосування – підрахунок голосів та обчислювання результатів


37. В день виборів голосування відбувалося спокійним та мирним шляхом. Зважаючи на одночасне проведення парламентських та місцевих виборів, виборці мали вкидати до скриньок заповнити аж до 6 різних бюлетенів. Це, разом з надзвичайно складними процедурами та неадекватними за розміром дільницями, призвело до серйозних скупчень людей на багатьох дільницях. Довгі черги виборців спостерігалися по всій країні, а час очікування щоб можна було проголосувати доходив до 5 годин. У багатьох випадках це призвело до того, що виборці голосували за межами кабінок, що компрометувало принцип таємності голосування. Не зважаючи на ці недоліки, склалося враження що виборці могли голосувати вільно, без залякування та без зовнішнього тиску.


38. Хоча у більшості випадків голосування проходило дуже організовано, а виборчі процедури застосовувалися у відповідності до закону, у багатьох випадках спостерігачі відмічали погану організацію та погану обізнаність процедур голосування. Багато в чому це було пов‘язано з недосвідченістю членів комісій та надзвичайно складними процедурами голосування.


39. Загалом, підрахунок голосів відбувся в організований спосіб, але, знову ж таки через одночасне проведення парламентських та місцевих виборів, зайняло багато часу. В результаті у той час, коли ММСВ надавала свої попередні висновки на другий день після голосування, підрахунок ще не був завершений. Загалом повідомлялося про те, що підрахунок голосів відбувся за законом і без значних інцидентів.


40. Повідомлялося про те, що обчислювання результатів у ТВК виявилося більш проблематичним з випадками переписування протоколів та порушення процедури. Скоріш за все це в основному траплялося через погану обізнаність процедурних питань членами комісій як на рівні ТВК, так і на рівні ДВК.


41. Спеціальний Комітет схвалює факт присутності великої кількості національних як спостерігачів як від партій так і від громадських організацій в день голосування, що підсилило прозорість проведення виборів та підрахунку голосів.


42. Увечері 30 березня (четвер) після того як підрахунок голосів було завершено ЦВК оголосила попередні результати. Партія регіонів набрала 32,12 % голосів, Блок Юлії Тимошенко – 22,27?, „НУ” – 13,94%, Соціалістична партія – 5,67% та Комуністична партія - 3,66 % голосів. Всі інші партії та блоки не змогли подолати 3%-ний бар‘єр для проходження у парламент.


УІІ. Висновки та рекомендації


43. Парламентські вибори 2006р. Відбулися, загалом, у відповідності до стандартів та зобов‘язань РЄ щодо демократичних виборів. Ці вибори ще більше консолідували істотний прогрес у проведенні демократичних виборів що розпочався з повторного другого туру президентських виборів у 2004р. Незважаючи на технічні недоліки вони становлять чіткий розрив з минулим. Україна продемонструвала свою відданість демократичному, а виборці могли вільно висловити всій вибір в день голосування. Однак, „вільні та справедливі” вибори вимагають рівня досконалості, якого ще не було досягнуто під час цих виборів. Тому Спеціальна Комісія закликає українські власті, включаючи і ВР, звернути увагу на ті недоліки що залишаються та впровадити рекомендації що містяться у цій доповіді.


44. Звід існуючих законів про вибори в деяких питаннях є неузгодженим і невиправдано складним. Багато деталізованих та технічних положень щодо проведення виборів було б варто перевести у площину нормативних актів та інструкцій ЦВК. Спеціальна Комісія таким чином рекомендує щоб українські властям продовжували співпрацю з Венеціанською Комісією РЄ щодо перегляду існуючого регулювання виборчого процесу з метою напрацювання та ухвалення Уніфікованого виборчого Кодексу.


45. Одночасне проведення парламентських та місцевих виборів мало негативні наслідки на виборчий процес. Ми маємо привітати органи з проведення виборів щодо організації цих виборів у демократичний спосіб незважаючи на сильну напругу в організації багатьох виборів в один і той же день. Спеціальна Комісія хотіла б нагадати про існування – вже протягом декількох років - Рекомендації Асамблеї про проведення парламентських і місцевих виборів в Україні у різні строки (документ 9415 (2002) – Додаток ІІ).


46. Проблема достовірності виборчих списків під час цих вибрів постала знову. Тому Спеціальна Комісія закликає українські власті невідкладно запровадити передбачуваний централізований Державний реєстр виборців.


47. Спеціальна Комісія дуже жалкує з того приводу що ці вибори відбулися в той час, коли КС, як найвищий конституційний орган, не функціонував у зв‘язку з чим конституційність поправок до законів про вибори не могла бути – в разі потреби - перевіреною.


48. Спеціальна Комісія вітає справжній плюралізм продемонстрований ЗМІ під час цих виборів. Втім, його можна було б ще більше підсилити в разі функціонування під час цих виборів Громадського мовлення. На жаль, рекомендації Асамблеї стосовно цього питання не були своєчасно запровадженні українськими властями.