А. И. Лагунова указывает, что управление обществом осуществляется всеми государственными органами и негосударственными образованиями и реализуется в управленческих отношениях

Вид материала

Документы

Содержание Тихомиров Ю.А.

Подобный материал:

• Финансовый контроль, 457.73kb.
• Учебный план профессиональной переподготовки по направлению 032000 «Документоведение, 60.62kb.
• Понятие и виды форм реализации исполнительной власти, 169.11kb.
• Паспорт серия N, выдан, 20.81kb.
• Подходы к новой системе оплаты труда работников образования в Новосибирской области, 144.77kb.
• Федеральный закон, 953.43kb.
• Доклад о взаимодействии структурных подразделений по реагированию на дтп, 482.3kb.
• С. В. Ячевская Директор Правового департамента, 188.18kb.
• Президента Республики Беларусь. Следует отметить, что из числа принятых закон, 158.05kb.
• Управление имуществом фонда осуществляется закрытым акционерным обществом «Объединенная, 294.99kb.

Д. ВАСИНА,

помощник судьи Арбитражного суда Московской области


ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И МЕСТО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Согласно Конституции РФ, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и отнесено к формам осуществления народовластия. Для определения правовой природы территориального местного самоуправления (ТОС) и его места в системе местного самоуправления необходимо уяснить природу последнего. Под управлением понимается целенаправленная организационная деятельность людей, осуществляемая ими в социальных целях.

Под социальным управлением (управление обществом) понимается управление общественными процессами и управление государством (государственными делами)¹. А.И. Лагунова указывает, что управление обществом осуществляется всеми государственными органами и негосударственными образованиями и реализуется в управленческих отношениях².

Управленческие правоотношения традиционно называют административно-правовыми. Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса управления выступает власть. Власть как неотъемлемое свойство человеческого сообщества является инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. Иными словами, управление есть администрирование³.

К основным методам управления принято относить метод прямого распорядительства (или метод власти-подчинения), метод рекомендаций, метод согласования и другие.

Метод прямого распорядительства строится на непосредственном подчинении одного участника управленческих отношений другому субъекту. Метод рекомендаций заключается в принятии переданных субъектом управления рекомендаций адресатом. Методом согласования регулируются отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении⁴. Но, несмотря на разнообразие, правовые методы управления опираются на волю и авторитет государства, оказывают непосредственное влияние на объект управления.

Наряду с административно-правовыми отношениями разновидность управленческих отношений – муниципально-правовые отношения. Так, главной особенностью административно-правовых отношений является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и деятельностью системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно называются управленческими⁵.

Местное самоуправление обладает определяющим признаком самоорганизации населения на определенной территории. Этот признак выражается в публичном интересе и в вопросах местного значения. Интересы государства и его территорий не всегда совпадают.

Муниципальные (муниципально-правовые) правоотношения – это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, они складываются из субъектов, объектов и содержания правоотношений⁶.

Основное отличие муниципально-правовых отношений от административно-правовых следует видеть и в из субъектном составе. Если обязательным участником административно-правовых отношений всегда выступают органы государственного управления, то в муниципально-правовых отношениях государство как непосредственно управляющий субъект не участвует.

Субъектов муниципальных правоотношений можно разделить на четыре группы: индивидуальные, коллективные субъекты, политико-территориальные образования и социальные общности.

В первой группе следует выделить общие и специальные субъекты. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным – избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие.

Круг специальных субъектов настолько широк, насколько многообразны муниципальные отношения. В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, коммерческие и некоммерческие. В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, Российская Федерация и ее субъекты. К группе социальных общностей относится население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

Объекты правоотношений – это то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников), возникающие в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, например, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах материального и процессуального права⁷. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, местное самоуправление на законодательном уровне обособлено от государственного управления.

Местное самоуправление – это также деятельность местных сообществ и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В части 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁸ конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено императивным указанием на то, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Иными словами, это не право, а обязанность местных сообществ, что вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления⁹. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней – федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим к гражданину уровнем публичной власти.

При этом население даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г.¹⁰ указал, что и само муниципальное образование, и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции и закона, а не волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ряда законов Курской области, в которых предусматривалась возможность для населения муниципального образования посредством проведения референдума отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускалось прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:

- конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

- коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

- социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

- правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

- реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов, искажающих его ¹¹.

Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого поселения или иной населенной местности.

Интересы этих территориально обособленных частей государства (точнее, их населения) рассматриваются в качестве самостоятельных, имеющих государственное значение, но не подчиненных интересам федеральной власти.

Местное самоуправление в странах, где оно развито, используется в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан – задача государственного значения, и, следовательно, государственные средства на решение данной задачи должны выделяться независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, подотчетной населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах, экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого муниципального образования¹².

Однако существует мнение о том, что ключевым моментом в содержании местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что считается прерогативой государственной власти. В силу этого местное самоуправление – наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и направлено на расширения возможностей адаптации государственных структур к насущным проблемам населения¹³.

Согласно гл. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴, формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:

- местный референдум;

- выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

- голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- сходы, собрания, конференция (собрание делегатов) граждан;

- правотворческая инициатива граждан;

- территориальное общественное самоуправление;

- публичные слушания;

- опрос граждан;

- обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального образования;

- иные формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно основываться на указанных в этой статье следующих принципах:

- законности, т.е. соблюдения положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов;

- добровольности непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и неучастию населения в осуществлении местного самоуправления.

Институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан над деятельностью этих органов¹⁵.

Однако даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии не станет гарантией активного использования таких институтов гражданами. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Очень важна деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям, в том числе, через средства массовой информации вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти.

Территориальное общественное самоуправление – одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении. ТОС – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах определенных территорий проживания граждан: в подъезде многоквартирного жилого дома, в многоквартирном жилом доме, группе жилых домов, жилом микрорайоне, сельском населенном пункте, не являющемся поселением, на иных территориях проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан.

Термин «территориальное общественное самоуправление», включающий в свое содержание «общественное управление местной территорией», указывает на его управленческую сущность.

Однако, как замечает Г.А. Туманов, чтобы осуществлять управление, нужно создать не только соответствующий орган, но и ресурсную, нормативно-правовую базу его функционирования¹⁶.

Законодательно общий правовой статус органов ТОС характеризуется тем, что:

1. органы ТОС не входят в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления;
   
2. правовой статус, принципы организации и деятельности, полномочия устанавливаются законами субъектов Российской Федерации;
   
3. реализуя исходные полномочия (т.е. совокупность предоставленных прав и возложенных обязанностей), органы ТОС могут вступать в различные правоотношения, в том числе управленческие, выступая при этом и в качестве управляющего субъекта при реализации организационных (муниципально-правовых) полномочий.
   

Следует отметить, что законодательством большинства субъектов Федерации предусмотрена возможность передачи исполнительными органами местного самоуправления органам ТОС управленческих полномочий в рамках взятых на себя инициатив, например, по предметам совместного ведения с органами местного самоуправления (например, ст. 17 Закона Саратовской области от 15 июня 1998 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области»¹⁷).

Деятельность органов ТОС по реализации муниципально-правовых полномочий носит управленческий характер и представляет собой разновидность публичного (муниципального) управления. Иную деятельность органов ТОС следует рассматривать в рамках общественного управления граждан.

Негосударственное управление – это управленческая деятельность негосударственных формирований (например, негосударственных организаций).

В юридической литературе отмечается, что негосударственное
(общественное) управление «осуществляется внутри и в рамках различного
рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими, на
принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе
локального (в пределах одной организации) правового регулирования,
дополняемого государственным административно-правовым

регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией… надзором и контролем за их деятельностью»¹⁸. Таким образом, под негосударственным управлением предлагается понимать деятельность органов управления негосударственных организаций, выступающую в качестве объекта государственного правового регулирования.

Отношения, складывающиеся в сфере негосударственного управления, ограничены установленной государством компетенцией органов общественного управления.

При этом управленческие правоотношения между негосударственной организацией (например, органом ТОС) и государством выражаются, во-первых, в признании конкретной организации субъектом права, т.е. в признании ее правового статуса; во-вторых, в обеспечении государством возможности реализации негосударственной организацией ее прав и выполнения обязанностей, в том числе, в предоставлении правовых гарантий деятельности; в-третьих, в контроле и надзоре за законностью деятельности негосударственной организации.

Юридическими фактами (т.е. основаниями возникновения, изменения или прекращения данных управленческих правовых отношений) являются правовые акты, например, о государственной регистрации органа ТОС в качестве юридического лица.

В системе местного самоуправления территориальное общественное самоуправление – наиболее приближенное к населению звено, способное связать органы местного самоуправления с реальными заботами граждан, проживающих на определенной территории, обеспечить защиту их совместных интересов.

В то же время анализ научной литературы свидетельствует, что, несмотря на целый ряд работ по определению правового положения территориального общественного самоуправления, вопрос о его правовой сущности актуален и в настоящее время. Это связано, как отмечают некоторые авторы, с тем, что именно в территориальном общественном самоуправлении наиболее отчетливо видна двойственная сущность местного самоуправления – публичной власти и гражданского, общественного самоуправления¹⁹.

Например, руководителем рабочей группы В.Н. Федотовым в комментарии по разработанному проекту Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что орган ТОС относится к специфическому общественному объединению. Специфика, по его мнению, заключается в учреждении органа ТОС большинством граждан, проживающих на соответствующей микротерритории, что обусловливает право органа ТОС представлять интересы населения данной микротерритории с целью их учета органами муниципальной власти при принятии решений по вопросам местного значения, касающихся данной микротерритории. Сами же органы ТОС в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации могут обладать исполнительно-распорядительными полномочиями по решению отдельных вопросов местного значения.

С позиции установленных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина территориальное общественное самоуправление является механизмом (системой) реализации конституционных прав граждан на объединение и проведение собраний по месту жительства с целью защиты общих интересов населения данной микротерритории.

Данная точка зрения основана на том, что содержание ТОС должно определить подход к урегулированию норм Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», связанных с территориальным общественным самоуправлением, и на основе Конституции Российской Федерации установить взаимосвязь разрабатываемого федерального закона «О территориальном общественном самоуправлении» с федеральными законами «Об общественных объединениях» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁰. При этом Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривает возможность организации граждан по месту жительства в общественные объединения, учреждаемые физическими лицами и регистрируемые в «заявительном» порядке. Предлагалось создать общий орган, который на территории части муниципального образования занимался бы и вопросами территориального общественного самоуправления, и другими вопросами, которые могли бы возникнуть у различных общественных организаций, чьим первичным звеном они становились. Законопроект не был принят, поскольку смешивал различные по природе структуры: органы ТОС, охватывающие своим влиянием все население части территории муниципального образования и принимающие решения, обязательные для всех жителей данной территории, и общественные объединения с иными методами работы, относительно узким составом и специфическими интересами²¹. Несомненно, территориальное общественное самоуправление следует рассматривать не только как возможность реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, но и, в общеправовом смысле, как право граждан на объединение. Однако, по нашему мнению, нет никаких правовых оснований отождествлять органы ТОС и общественные объединения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко разрешает эту проблему.

Территориальное общественное самоуправление – часть системы местного самоуправления; органы ТОС обладают специфическими правовыми признаками и правовым статусом, что позволяет выделить их в особую группу негосударственных организаций.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление как форма публичного (муниципального) управления представляет собой систему организационных отношений по поводу управления части территории муниципального образования, включая управленческие отношения.

Территориальное общественное самоуправление, как способ непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, реализуется посредством организации органов ТОС, деятельность которых выступает объектом государственного правового регулирования. Территориальное общественное самоуправление как разновидность общественного управления выступает в качестве объекта государственного правового регулирования в случае:

1. признания органами государственной власти правового статуса конкретного органа ТОС;
   
2. предоставления государством правовых гарантий деятельности органов ТОС;
   

3) осуществления государственного контроля и надзора за
законностью деятельности органов ТОС.

При этом, вступая в управленческие (административно-правовые) отношения с органами государственного управления по поводу своей деятельности, орган ТОС выступает в качестве управляемого субъекта государственного правового регулирования. В то же время законодательством предусмотрена возможность наделения органов ТОС управленческими (муниципально-правовыми) полномочиями. Реализуя данные полномочия самостоятельно и совместно с исполнительными органами муниципального образования, органы ТОС участвуют в управленческих (муниципально-правовых) отношениях в качестве управляющих субъектов.

Общественный характер деятельности органов самоуправления населения не исключает наличия у них профессиональных служащих для выполнения работ, требующих специального знания и умения, а также оплаты труда членов самих органов ТОС²².

Органы ТОС действуют не от имени государства, а от определенного микроколлектива, осуществляющего самоуправление по определенному кругу дел и являющегося единственным источником их полномочий.

И, наконец, территориальное общественное самоуправление призвано решать общественные вопросы обеспечения жизнедеятельности граждан, связанные с удовлетворением их социально-экономических, культурно-бытовых потребностей. При этом ответственность за социально-экономическое развитие территории ограничивается рамками добровольно принимаемых на себя обязательств.

В отличие от общественного объединения, данный орган действует исключительно на части территории муниципального образования, населенного пункта. Орган ТОС объединяет население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов), а на основе совместной работы в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны прав и интересов. При этом личного желания для участия в ТОС недостаточно, должны быть соблюдены и иные критерии: достижение определенного возраста, постоянное или преимущественное проживание на территории образования ТОС и др.

Его самоуправленческая природа заключается в том, что органы ТОС максимально приближены к создавшим их гражданам, теснейшим образом связаны с формами непосредственной демократии. Например, на общих собраниях, сходах, конференциях граждан по месту жительства решаются вопросы о формировании органа ТОС, принятии положения (устава) и внесения в него изменений и дополнений, утверждение финансовых планов, отчетов ревизионной комиссии, программы деятельности органа ТОС по социально-экономическому развитию территории, принимается решение о прекращении деятельности органа ТОС и по другим вопросам, затрагивающим интересы населения данной территории²³.

Эти характеристики вытекают из законодательного определения территориального общественного самоуправления. Однако они позволяют рассмотреть территориальное общественное самоуправление лишь как общественный процесс, как форму непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, но не затрагивают проблемы организации и деятельности органа как самостоятельной организационной единицы и поэтому нуждаются в дополнении.

Проанализировав нормы действующего законодательства, предлагаем выделить следующие признаки органа ТОС:

• добровольность формирования;
  
• самоуправляемость организации (самоорганизация);
  
• учредителями являются жители части территории муниципального образования;
  
• некоммерческое формирование;
  
• цель создания – реализация собственных инициатив в вопросах местного значения;
  
• выступает от своего имени или от имени учредителей (жителей части территории муниципального образования);
  
• орган ТОС может наделяться управленческими (муниципально-правовыми) полномочиями в рамках взятых на себя инициатив.
  

Основываясь на положениях законодательства, остановимся подробнее на содержании каждого из названных признаков.

Орган ТОС – добровольное формирование граждан. Этот признак в законодательном определении (ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») обозначен не случайно. Ведь добровольность обусловливает и пронизывает всю деятельность данного вида негосударственных организаций. Как отмечала Ц.А. Ямпольская, «добровольное объединение граждан – это основанное на началах добровольности сообщество, образуемое гражданами для осуществления определенного вида целенаправленной деятельности, в процессе которой реализуются законные права, интересы и демократические свободы объединившихся лиц…»²⁴.

Названный признак получил конституционное закрепление. В соответствии со ст. 30 Конституции Российской Федерации никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Иными словами, инициатива создания органа ТОС принадлежит гражданам и не может быть навязана «сверху». В то же время в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления находится в ведении субъекта Российской Федерации. Из смысла данной статьи можно сделать вывод о том, что право на осуществление территориального общественного самоуправления может быть реализовано только в том случае, если оно подкреплено законом субъекта Российской Федерации.

Принцип добровольности создания органа ТОС приобрел свое продолжение и в региональном законотворчестве. Так, в соответствии со ст. 10 Закона Воронежской области от 15 июня 2000 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области» органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления²⁵.

Деятельность органа ТОС базируется на принципе самоуправления, что обусловлено его правовой природой. Данный принцип означает, что население территории муниципального образования вправе самостоятельно участвовать в определении внутренней структуры органа ТОС, избирать руководящие органы ТОС и контролировать их деятельность. Кроме того, население участвует в формировании основных направлений работы органа ТОС, в управлении внешними и внутренними делами органа.

Органы государственной власти и местного самоуправления не могут препятствовать осуществлению жителями территориального общественного самоуправления, если эта деятельность не противоречит требованиям действующего законодательства. Но добровольность и самоуправление не означает вседозволенности. Данные принципы имеют и свои критерии, которые установлены в законодательстве (например, в ст. 2 Закона Брянской области «О территориальном общественном самоуправлении в Брянской области»²⁶) как пределы собственных полномочий. При этом органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют контроль над законностью деятельности органа ТОС.

Инициатива создания органа ТОС принадлежит населению части территории муниципального образования. Орган ТОС формируется на учредительном собрании (сходе) жителей соответствующей территории в целях решения вопросов их жизнеобеспечения. При этом цель определяет характер деятельности организации, ее методы работы, т.е. она является определяющей для всех иных особенностей организации.

Иным признаком органа ТОС является возможность вступать в общественные отношения от своего имени и от имени своих учредителей. При этом предоставляются права и налагаются обязанности непосредственно органу ТОС, а не его участникам.

Итак, орган ТОС не преследует в качестве основной деятельности получение прибыли, так как создается в целях претворения в жизнь собственных инициатив по вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения соответствующей территории. В то же время законами субъектов Российской Федерации предусматривается возможность осуществления органами ТОС предпринимательской деятельности. При этом возможная прибыль полностью направляется на решение задач, обозначенных в уставе органа ТОС.

Т.В. Юрьева отмечает, что прибыль общественных организаций направляется на расширение спектра услуг, предоставляемых их участниками, на пополнение материальной базы²⁷.

Например, в соответствии со ст. 24 Закона Саратовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области»²⁸ орган ТОС по решению общего собрания (схода) граждан или конференции жителей вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, прибыль от которой должна направляться исключительно на нужды субъекта ТОС²⁹.

В соответствии с действующим законодательством субъектов Российской Федерации орган ТОС может быть наделен некоторыми организационными (муниципально-правовыми) полномочиями. Передача указанных полномочий исполнительными органами местного самоуправления осуществляется на договорной основе с выделением материальных и финансовых ресурсов.

Кроме того, согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. В ряде субъектов Российской Федерации этим правом наделены и органы ТОС.

Представители органа ТОС также вправе участвовать в заседаниях органов муниципальной власти при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей, участвовать в выработке решений органов местного самоуправления, вносить предложения по указанным вопросам.

Серьезным представляется вопрос об установлении территорий, на которых осуществляется ТОС. Поскольку под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства, имеет смысл предоставить право выбора территории, на которой будет осуществляться ТОС, самим гражданам, а органам местного самоуправления лишь установить границы этих территорий³⁰. Наиболее распространено создание органов ТОС в городах и поселках на территориях дворов, улиц, кварталов. Возможно формирование органов ТОС и в микрорайонах, однако такие органы обычно создаются для решения более крупных и единичных задач – экологических, градостроительных, создания добровольных дружин по охране общественного порядка, организации работы с молодежью. В сельской местности возможно создание органов ТОС в мелких поселениях, не являющихся муниципальными образованиями.

В законодательстве субъектов Российской Федерации и более детально в уставе муниципального образования должен быть установлен порядок организации и деятельности территориального общественного самоуправления, обеспечивающий гарантии участия в территориальном общественном самоуправлении всех дееспособных граждан, проживающих на соответствующей территории и достигших определенного возраста, и легитимность создаваемых органов ТОС. Общепринято, что собрания граждан как высший руководящий орган ТОС правомочны при участии в них не менее половины граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на участие в ТОС. Органы ТОС могут избираться на конференции граждан. Нормы представительства на конференции устанавливаются представительным органом местного самоуправления и должны обеспечить жителям возможность избрания делегатов на конференцию из числа граждан, лично им знакомых (например, один представитель от подъезда в малоэтажном доме либо от квартир, расположенных на одной лестничной клетке в многоквартирных домах; от улицы с частной застройкой или нескольких домов на такой улице). Делегаты не могут направляться на конференцию органами местного самоуправления или органами ТОС. Конференция считается правомочной при участии в ней не менее 2\3 делегатов.

Подготовка собрания (конференции) проводится открыто и гласно. Все жители должны быть заблаговременно оповещены о месте, времени проведения и рассматриваемых на собрании (конференции) вопросах. Условия оповещения необходимо определить в уставе муниципального образования либо нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления, регулирующем деятельность ТОС.

В большинстве случаев компетенция ТОС исчерпывающим образом определена уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Это не может быть признано правомерным, так как органы ТОС осуществляют собственные инициативы населения в вопросах местного значения. Таким образом предмет деятельности – вопросы местного значения – установлен законодательством, обязанности органов ТОС – собственные инициативы – определяются населением самостоятельно при создании органов ТОС. Законодательством субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований необходимо установить лишь права ТОС при осуществлении своей деятельности и во взаимоотношениях с органами местного самоуправления. К таким правам, по-видимому, следует отнести право самостоятельно определять направления своей деятельности, включая принятие программ деятельности ТОС по социально-экономическому развитию соответствующей территории; право заниматься в установленном порядке предпринимательской деятельностью для достижения уставных целей; право выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, социально-бытовому и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры за счет собственных финансовых ресурсов или (и) переданных на эти цели органам ТОС по договору с уполномоченными органами местного самоуправления средств местного бюджета; право кооперировать на добровольной основе средства населения и организаций различных форм собственности для финансирования целевых социальных программ; право определять в соответствии со своим уставом штаты и порядок оплаты труда работников; право обращаться в органы местного самоуправления, вносить предложения в повестку заседаний органов местного самоуправления по вопросам, затрагивающим деятельность ТОС; право выдвижения кандидатов на выборные муниципальные должности; право организации и проведения собраний граждан для заслушивания отчетов депутатов и должностных лиц местного самоуправления о своей работе; право участвовать в составлении и обсуждении бюджета муниципального образования; право участия в публичных слушаниях и другие права.

Территориальное общественное самоуправление – особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, он строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Действие на основе принципа территориальности и решение вопросов местного характера отличает территориальное общественное самоуправление от других форм общественных объединений, деятельность которых не зависит от проблем какой-либо местности.

Особое значение территориальное общественное самоуправление имеет для городских поселений с районным делением, где жилой район поселения может стать территорией, на которой будут образованы органы территориального общественного самоуправления, а также для муниципальных образований – сельских поселений, представляющих собой несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, других сельских населенных пунктов).
В связи с этим актуальна возможность передачи органам территориального общественного самоуправления осуществления части полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на соответствующей части муниципального образования, конечно, без ущерба для муниципального образования. Основанием для такой передачи могут быть публично-правовые договоры между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления.

Независимость от органов государственной власти не означает, что государство не может использовать инициативу граждан для решения общегосударственных задач. В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы территориальное общественное самоуправление может способствовать реализации некоторых направлений совершенствования государственного управления.

ТОСы могут быть созданы на любой территории в границах квартала, дома, района, муниципального образования. Однако они зачастую создаются преимущественно в городских поселениях, поскольку жители городских поселений имеют больше оснований для их создания (численность проживающих граждан, материальная основа и др.), а также имеется больше вопросов местного значения, которые необходимо решить путем создания ТОС. Четкое определение понятия и признаков органа ТОС представляется важным как в теоретическом, так и в практическом плане. В теории это необходимо для уяснения роли и места территориального общественного самоуправления в системе муниципального управления. На практике при возникновении спорного вопроса признаки органа ТОС позволяют отграничить орган ТОС от иных общественных формирований граждан.

Как уже отмечалось, орган ТОС играет особую роль в процессе формирования местных гражданских сообществ, одновременно являясь и механизмом их формирования, и их неотъемлемой частью. С помощью органа ТОС к осуществлению самоуправления привлекаются в той или иной форме большинство проживающих на соответствующей территории жителей. При этом совместные интересы граждан формируются из необходимости и неизбежности коллективного взаимодействия жителей этой территории.

Исследования организационных и функциональных проявлений жизнедеятельности территориальных коллективов, изучение различных аспектов статуса данного вида социальных общностей становятся ключом к разрешению многих проблем в теории и практике местного самоуправления.

Наряду с ТОС существует еще одна форма самостоятельной самоорганизации населения для решения вопросов местного значения – товарищество собственников жилья (ТСЖ). Данная форма закреплена в ст. 135 Жилищного кодекса РФ. Товариществом собственников жилья, согласно ст. 135 ЖК РФ, признается некоммерческая организация, объединяющая собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом.

Согласно ст. 137 ЖК РФ, ТСЖ вправе:

- заключать договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией, а также договоры о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, договоры об оказании коммунальных услуг и прочие договоры в интересах членов товарищества;

- определять смету доходов и расходов на год, в том числе необходимые расходы на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, затраты на капитальный ремонт и реконструкцию многоквартирного дома, специальные взносы и отчисления в резервный фонд, а также расходы на другие установленные ЖК и уставом товарищества цели;

- устанавливать на основе принятой сметы размеры платежей и взносов для каждого собственника помещения в многоквартирном доме в соответствии с его долей в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме;

- выполнять работы для собственников помещений в многоквартирном доме и предоставлять им услуги;

- пользоваться предоставляемыми банками кредитами в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством;

- передавать по договору материальные и денежные средства лицам, выполняющим для товарищества работы и предоставляющим товариществу услуги;

- продавать и передавать во временное пользование, обменивать имущество, принадлежащее товариществу.

Кроме того, если это не нарушает прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, ТСЖ вправе предоставлять в пользование или ограниченное пользование часть общего имущества в многоквартирном доме; надстраивать, перестраивать часть общего имущества в многоквартирном доме; получать в пользование либо получать или приобретать в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельные участки для осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации; осуществлять в соответствии с требованиями законодательства от имени и за счет собственников помещений в многоквартирном доме застройку прилегающих к такому дому выделенных земельных участков; заключать сделки и совершать иные отвечающие целям и задачам товарищества действия.

Поскольку именно ТСЖ распоряжается помещениями общего пользования, с его помощью жильцы могут решить, что делать с подвалом и/или чердаком их дома. А закрепление за ТСЖ прилегающей территории позволит, например, по выбору жильцов устроить парковку или детскую площадку. В целом ТСЖ может существенно улучшить качество жизни, если собственники квартир сумеют правильно подойти к организации и управлению своим товариществом³¹. Помимо сбора взносов собственников источником средств ТСЖ могут быть государственные субсидии. Муниципальные власти, формально являющиеся собственниками неприватизированных квартир в доме, также обязаны участвовать в расходах на содержание дома, а в случае неисполнения ими своих обязанностей ТСЖ может принудительно взыскать их часть взносов.

В соответствии со ст. 153 ТСЖ вправе инициировать строительство дополнительных помещений и объектов общего имущества. В дальнейшем дополнительные помещения могут использоваться для извлечения дохода. Например, если получить соответствующие разрешения, можно пристроить к жилому дому помещение для магазина, кафе, предприятия бытового обслуживания. Сдача в аренду дополнительного помещения вполне может оказаться выгодной: арендные платежи могут покрыть значительную часть общих расходов. Все подобные проекты нуждаются в тщательном расчете и утверждении членами ТСЖ на общем собрании³².

ТСЖ и ТОС обладают специальной гражданской правоспособностью, т.е. имеют право заниматься лишь деятельностью, соответствующей предмету и целям, определенным общими требованиями к организациям данных видов и их уставом.

Следовательно, ТСЖ создается в многоквартирном доме и для решения вопросов, связанных с надлежащим содержанием жилого дома. Вся деятельность ТСЖ связана с осуществлением прав собственности собственниками в жилищной сфере. ТОС же может быть создано для решения более широкого круга вопросов местного значения (не только связанных с жилищной сферой) и в границах одного дома и даже одного района, и в пределах муниципального образования (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение, городской округ). При этом ТОС не может осуществлять прав собственности ни на имущество муниципального образования, ни на имущество граждан, в том числе общее. Предмет и цели деятельности ТСЖ – реализация частных интересов. Предмет и цели деятельности ТОС общественные и не связаны с правами собственности, в том числе политические. Таким образом, предмет и цели деятельности данных организаций существенно различаются.

Другое различие ТОС и ТСЖ заключается в том, что членами ТСЖ могут быть только собственники имущества в жилом доме (группе жилых домов) независимо от места их проживания. Наниматели не могут участвовать в ТСЖ и, следовательно, участвовать в принятии решений об управлении домом. Число голосов каждого участника ТСЖ пропорционально его доле в общем имуществе.

ТСЖ и ТОС обладают разными правами во взаимоотношениях с органами МСУ. Для ТОС законом установлены определенные правовые гарантии, не предусмотренные для ТСЖ. Однако органы МСУ вправе установить гарантии и для ТСЖ, однако это может привести к различию прав граждан в зависимости от их имущественного положения (права для ТСЖ связаны с обладанием в собственности имуществом, в отличие от ТОС).

Итак, ТОС и ТСЖ – разные организации, создание одной не исключает создания другой, они действуют, можно сказать, в различных сферах.

Органами ТСЖ по закону являются общее собрание собственников, правление ТСЖ (исполнительный орган из числа собственников) и ревизионная комиссия. Решения органов ТСЖ обязательны для его членов. Кроме того, решением ТСЖ может определяться использование общего имущества собственников, включая земельные участки, в том числе сдача имущества в аренду. Органы ТОС определяются уставом ТОС (обязательным является общее собрание или конференция). Решения органов ТОС, в том числе общего собрания, обязательны только для самих органов ТОС, но не для его участников. Органы ТОС (даже собрание) не вправе принимать решений об использовании общего имущества многоквартирного дома, включая земельные участки. Это только право собственников.

Таким образом, поскольку ТСЖ может сдавать в аренду общее имущество (например, для размещения рекламы на здании), ТСЖ может получать дополнительный доход и тем самым дополнительную финансовую прибыль использовать для решения необходимых задач.

ТОС, как указано выше, не имеет возможности для извлечения прибыли, поскольку у них нет собственности, которую они могут сдать в аренду или распорядится иным образом. Поскольку полномочия ТОС шире и затрагивают не только вопросы жилищной сферы, но и политической, то можно предположить, что ТОС и ТСЖ могут быть выгодны друг другу. Но, представляется, наиболее рациональным решением было бы объединение данных двух форм самоорганизации населения, поскольку ТСЖ может стать экономической основой ТОС, а ТОС за счет наличия финансовых средств могло бы с бόльшим успехом решать весь круг вопросов местного значения, в том числе в жилищной сфере.