Geum.ru

Оксфордские лекции

Вид материалаЛекции

Содержание


Прочитанная в оксфордском университете
Подобный материал:
ОКСФОРДСКИЕ ЛЕКЦИИ


Ю. ДМИТРИЕВ,

доктор юридических наук, профессор


ЛЕКЦИЯ ПЯТАЯ,

ПРОЧИТАННАЯ В ОКСФОРДСКОМ УНИВЕРСИТЕТЕ


Развитие и современное состояние

российской избирательной системы:

общая характеристика


Выборы как институт демократического государства в России возникли достаточно давно. Ещё в X-XI веках голосование применялось в городах Новгороде и Пскове при принятии решения на вече - общем собрании всех жителей города и выборах князя, осуществлявшего военное управление. Но это было локальное действие, применявшееся только в двух отдалённых городах на северо-западе Руси. С подчинением этих территорий Великому князю (королю) голосование в них было отменено. Затем в XIY-XY веках путём выборов формировались руководящие органы Боярской Думы - совещательного органа при русском царе, также принимались и её решения. В 1613 году после освобождения от польского нашествия и многочисленных династических конфликтов в России на Великом соборе был избран первый царь из последней царствовавшей в

стране династии Романовых. Элементы выборов встречались в дворянских и земских собраниях в XYIII-XIX веках. Но все эти избирательные компании носили эпизодический характер и не создавали системы в её современном виде. Даже выборы в Государственную думу и Учредительное собрание в начале XX века носили характер компромисса власти и народа. И после укрепления власти были прекращены.

Интересно, что выборы как систематическая процедура были введены только при Советской власти, хотя сама по себе система периодически менялась. Вообще в советских Конституция получил закрепление парадокс. В них была главы об избирательных системах, но не было статьи о праве граждан на участие в выборах.

Гражданин рассматривался властью как приложение к системе, как инструмент формирования органов власти, но не как самостоятельная личность. Формально добровольные, фактически выборы носили принудительный характер и содержали в себе целый ряд недемократических элементов. В первые годы Советской власти они были многоступенчатыми, за счёт чего в преимущественно крестьянской стране формировался пролетарский (то есть состоящий из части городского населения) высший орган государственной власти - Съезд советов. До 1936 г. голосование на выборах осуществлялось открыто - путём поднятия руки. До 1989 г. выборы были безальтернативными, то есть выбирался один депутат из числа одного кандидата. И только с приходом к власти М. Горбачёва в 1989 г. в стране прошли первые свободные выборы.

Дальнейшее развитие избирательной системы происходило уже после распада Советского Союза в суверенной Российской Федерации и начало её было заложено действующей Конституцией 1993 г. Только в этом документе впервые было закреплено право граждан на участие в выборах, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 32). Мы - страна догоняющей демократии. Поэтому, если характеризовать действующую в стране избирательную систему одним словом, то это слово - нестабильность. В отличии от Британии, где попытка изменить действующую в течении нескольких столетий избирательную систему закончилась провалом по итогам референдума 12 мая 2011 г., в России избирательное законодательство меняется каждый год, а иногда несколько раз в год.

Проблема, на мой взгляд, коренится в том, что в действующей Конституции, очевидно вследствие отрицания советского прошлого, не закреплена избирательная система. Однако по смыслу Основного закона изначально в России демократическим путём избирались все представительные органы, начиная от муниципальных собраний и кончая Государственной Думой - нижней палатой федерального Парламента. Что касается верхней палаты - Совета Федерации, то его формирование осуществляется путём назначения его членов, но подробнее об этом в следующей лекции. Также изначально всенародно избирались и все главы исполнительной власти, начиная от мэров городов и кончая Президентом страны.

В последующие годы эта система претерпела существенные изменения. На муниципальном уровне у нас действует система "матрёшек". То есть внутрь одного муниципального образование входит несколько более мелких, то есть в район входят несколько городов, деревень, посёлков и т.д., также имеющих свои муниципалитеты. Изначально все муниципальные органы в них избирались населением непосредственно. Однако по новому Закону о местном самоуправлении субъекты Федерации вправе создавать избирательные системы, основанные на делегировании полномочий. То есть формировать районные Советы из числа депутатов местных муниципальных органов. Таким образом от выборов в районные Советы оказались отстранены избиратели. Особенно широко таким правом пользуются республики в составе Российской Федерации, являющие пережитками

советской федерации национального типа. Таких районов относительно немного: 258 из 2800, образованных на территории страны (14%). Хуже другое: Конституционный Суд России своим Постановлением от 18 мая 2011 г. оставил такую систему неизменной. Что касается глав муниципальных образований - мэров городов и руководителей районных администраций, то и их новый Закон о местном самоуправлении позволяет избирать не непосредственно населением, а муниципальными собраниями из числа избранных в него депутатов или даже нанимать в качестве менеджера. Мне хорошо известно, что подобные системы действуют во многих государствах развитой демократии, но у России есть несколько особенностей. Во-первых, согласно Конституции источником всей власти в Российской Федерации является народ (ст. 3). В том числе - и на муниципальном уровне. Следовательно, голосуя за того или иного местного депутата, избиратель наделяет его властными полномочиями в том органе, в который он избран, а не правом делегироваться в иные органы. Тем более, что на муниципальном уровне в России ещё с советских времён кое-где сохранились депутатские наказы избирателей. Во-вторых, местное самоуправление в России влачит жалкое существование. Оно финансируется в объёме 5-7% от налоговых поступлений в федеральный бюджет. Крупные города ещё как-то выживают за счёт доходов от муниципальной собственности. А вот на селе положение настолько тяжёлое, что один из журналистов на встрече с Президентом Д. Медведевым 18 мая с.г. с болью в голосе призывал его восстановить самоуправление на селе. Если все выборные лица сельского самоуправления будут избираться населением непосредственно, то они и будут нести большую ответственность перед ним. На мой взгляд, это аксиома демократии.

Прежде чем перейти к характеристике следующих элементов избирательной системы, необходимо несколько слов сказать об особенностях российской партийной системы. Как и во всех формально демократических государствах в российской Конституции признаётся политическое многообразие и многопартийность (ст. 13). Однако на поверку процедура создания политических партий законодательно обременена таким количеством формальных условий и процедур, что юридически зарегистрировано (то есть легально действуют) только 15 партий, а в федеральном Парламенте представлено вообще только четыре. Понятно, что по британским меркам и этого много. Но проблема состоит в том, что в отсутствии финансовой поддержки или как выражаются в нашей стране "административного ресурса", то есть поддержки власти, создать и зарегистрировать партию практически невозможно. Поскольку крупный капитал не нуждается в помощи политических партий, он и так решает свои задачи через существующие структуры, для создания новых партий остаётся только один способ - сделка с исполнительной властью в лице Президента или Премьера.

Таким образом, четыре парламентские партии, представленные в Государственной Думе, оказываются не представителями избирателей, а посредниками между ними и Парламентом, искажающими реальную волю избирателей. Тем более, что в списки кандидатов в депутаты от партии могут быть включены и не члены этих партий.

То есть налицо административная или коррупционная составляющая, в условиях отсутствия партийной дисциплины и обязанности выполнять задачи, поставленные в программе партии. Если изначально нижняя палата российского Парламента формировалась по смешанной избирательной системе: 50% депутатов избиралось по партийным спискам, а 50 - по одномандатным округам, то есть непосредственно избирателями. То теперь мы перешли на 100% пропорциональную избирательную систему, от которой отказалось большинство развитых стран мира. То есть все 450 депутатов Государственной Думы избираются только посредством партийных списков.

Но и этого правящей партии показалось мало. 6 мая 2011 г. её лидер В. Путин, выступая на собрании регионального отделения Единой, России призвал его участников создать Общероссийский народный фронт, в который должны войти представители всех общественных движений, разделяющих платформу этой партии на предстоящих выборах в Государственную Думу 4 декабря 2011 г. Сразу вспомнился печально известный в истории нашей страны "нерушимый блок коммунистов и беспартийных", выступавший на безальтернативных выборах в СССР и аналогичные фронты, создаваемые в так называемых странах "народной демократии" - Польше, ГДР, Чехословакии и др., то есть в тех странах, где не удалось не допустить создания иных партий, кроме коммунистических или социалистических. В этих государствах все партии объединялись в единый блок под руководством правящих партий и так шли на выборы.

Что же касается региональных парламентов или законодательных собраний субъектов Федерации, то и в них активно внедряются пропорциональные избирательные системы. Так на родине двух последних Президентов - в Санкт-Петербурге уже очень давно действует полностью пропорциональная избирательная система. Учитывая, что создание региональных партий не предусмотрено Законом о политических партиях (что на местах рассматривается как запрет), то в этих выборах участвуют региональные отделения всёх тех же четырёх парламентских партий, за очень редким исключением. Также идея выборов по партийным спискам внедряется и на муниципальных выборах, на которых федеральные партии уж точно не имеют никаких собственных политических интересов.

Теперь о порядке формирования института глав исполнительной власти в России. На федеральном уровне сохраняется порядок выборов Президента гражданами России, о чём мы подробнее поговорим на следующей лекции. А вот прямые выборы населением Губернаторов областей и краёв, Глав республик и городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, введённые первоначально в соответствии с Конституцией 1993 г., сегодня отменены.

По факту действует порядок их назначения Президентом, при минимальном участии в нём правящей партии и депутатов региональных парламентов. То есть граждане России - жители субъектов Федерации полностью от этих выборов отстранены. Более того, не так давно от должности мэра Москвы Указом Президента по мотивам недоверия к нему был отстранён Ю. Лужков. Не пытаясь давать оценку фигуры этого политика и его действий, замечу, что Ю. Лужков в итоге трёх избирательных компаний получал неизменную поддержку москвичей, голосовавших за него на прямых альтернативных выборах. Поэтому, на наш взгляд, эти избиратели должны быть извещены о мотивах "недоверия" к нему со стороны Д. Медведева.

Подводя итог сказанному, суммируем полученные выводы.

1. С точки зрения общей характеристики избирательной системы, действующей в России, это молодая (действующая чуть более 20 лет), находящаяся в стадии формирования весьма неустойчивая система.

2. Однако сегодня в ней явно наметилась тенденция к формализации, превращению в инструмент достижения своих целей узкой группой лиц, слабо связанных с интересами широких слоёв населения.

3. Сохранение этой системы отдаляет Россию даже от тех демократических достижений, полученных ею при М. Горбачёве и Б. Ельцине.


 

ЛЕКЦИЯ ШЕСТАЯ,

ПРОЧИТАННАЯ В ОКСФОРДСКОМ УНИВЕРСИТЕТЕ


Выборы в парламенты в Российской Федерации


Если в предыдущей лекции речь шла о выборах, как составной части, атрибутивном элементе демократического государства, то в этой и следующей лекции речь пойдёт о выборах, как о механизме формирования высших органов публичной власти демократического государства. Эта лекция посвящена порядку формирования представительных (коллегиальных) органов публичной власти, именуемых во всём мире парламентами. Следует отметить, что в Российской Федерации термин "парламент" получил официальное закрепление только в Конституции 1993 г. и только в отношении высшего представительного органа государственной власти – Федерального Собрания. Все предшествующие, да и действующие сейчас органы такого типа получали наименования, атрибутивно связанные с отечественной историей.

Исторически первыми формами народного представительства стали вечевые сходы в уже упомянутых в прошлой лекции феодально-боярских республиках Новгорода и Пскова в X-XI веках. "Вече" - от старинного русского слова "вещать", то есть говорить. На них по зову специального вечевого колокола собирались все совершеннолетние жители названых городов для решения важнейших вопросов повседневной жизни, как образно писал М. Лермонтов "во дни торжеств и бед народных". На этих формально всенародных сходах на самом деле вопросы решали богатые люди, как их называли в Великом Новгороде "триста золотых поясов".

На следующем этапе исторического развития в нашей стране действовали учреждённые царём Иваном Грозным Боярские думы, имевшие статус совещательного органа при монархе. В них входили представители наиболее именитых и не всегда богатых родовых семей высшей российской знати, которые по образному выражению поэта "думу думали", а окончательное решение всегда принимал царь. То же можно сказать и о Земских соборах XYI-XYIII веков, созывавшихся от случая к случаю, об Ассамблее, сформированной императором Петром I, и о дворянских собраниях при Государе, учреждённых внучкой Петра Екатериной II. Первый опыт реальных выборных представительных органов власти Россией был приобретён уже после отмены крепостного права в лице земских (сельских) и городских собраний, решавших исключительно вопросы местного значения.

Объективности ради, следует отметить, что монархия в России действительно играла роль тормоза не только в социально-экономическом, но и политическом развитии страны. Поэтому неоднократные выступления против неё и призывы к свержению со стороны различных социальных сил время от времени заканчивались определённым юридическим компромиссом. Каковым в начале XX века и стал созыв четырёх составов Государственной думы, сословно-представительного органа парламентского типа. Однако Дума обладала лишь внешними атрибутами парламента в виде выборности, коллегиальности и представительного характера. На самом деле принимаемые ею решения, также как и предшествующих представительных органов власти, для царя носила характер рекомендаций, а сама Дума выступала в роли законосовещательного органа при монархе. Вступление России в первую мировую войну навсегда прекратило существование этого органа.

Первые реально выборные органы государственной власти в нашей стране появились только после победы Советской власти. Это были выборные на всех уровнях территориальной организации страны, получившие название "Советы", от поселкового (сельского) до Всероссийского, позже Всесоюзного. Даже сама страна по Конституции была названа не парламентской или президентской, как большинство республик в мире, а республикой Советов. С 1936 г. все Советы стали органами народного представительства, избираемыми на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, формально решавшими важнейшие вопросы жизни страны или расположенных в ней территорий. Однако, как уже отмечалось в предыдущей лекции, выборы в них проводились на безальтернативной основе, из числа заранее отобранных и одобренных партийными органами кандидатов, осуществляющими свою депутатскую деятельность без отрыва от основной работы. То есть фактически они одобряли решения, заранее подготовленные партийными органами и органами исполнительными власти.

Перелом, как отмечалось выше, произошёл лишь в 1989 г., когда впервые в нашей стране прошли выборы на альтернативной основе, в результате которых был сформирован Съезд народных депутатов СССР, а позже - РСФСР. Однако от классических парламентов эти орган отличались тем, что как и прежде они не были постоянно действующими органами власти, а созывались по мере необходимости. Уже из избранных в их состав депутатов формировались постоянно действующие органы - Верховные Советы страны, фактически не имевшие непосредственной связи с избирателями.

Только одновременно с всенародным одобрением Конституции 1993 г. был сформирован российский Парламент в его современном виде. Он состоит из двух Палат, различной численности и различными полномочиями. Нижняя палат - Государственная Дума – аналог палаты Общин Британского парламента. Она состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на пять лет. Порядок выборов определяется федеральным законом и подвержен постоянным изменениям. Сегодня, как уже отмечалось выше, все депутаты избираются по партийным спискам. На практике это выглядит следующим образом.

Список кандидатов делится на несколько частей: одну федеральную и несколько региональных. Федеральная часть формируется высшим руководящим органом зарегистрированной политической партии (как правило конференцией), а региональные - на собраниях (конференциях) региональных отделений партий. Списки кандидатов подлежат обязательному опубликованию в партийных изданиях и официальных государственных СМИ. Затем начинается сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутых списков. Парламентские партии, то есть входившие в прежний состав Государственной Думы, от сбора подписей освобождаются.

В чём с нашей точки зрения дефекты данного порядка? Во-первых, избиратели - не члены политической партии оказываются изолированными от процесса формирования списков, определения состава включённых в него кандидатов, обсуждения их деловых и моральных качеств, решения вопросов о соответствии кандидатов будущей работе в качестве депутатов. Во-вторых, вся или большинство предвыборной агитации сосредоточено в руках аппарата политических партий и их лидеров. С одной стороны, кандидаты освобождаются от рутинной, трудоёмкой работы по участию в предвыборных митингах, написанию агитационных материалов, их изданию и т.п. С другой, избиратели теряют прямой контакт с кандидатами на выборные должности и в итоге депутатские места получают не те люди, которые знакомы с чаяниями избирателей и готовы служить их достижению, а выгодные и удобные конкретной политической партии, точнее её руководству. Так в Думу проходят случайные в политике люди - спортсмены, деятели искусства, прямые карьеристы. На предстоящих выборах наметилась новая тенденция: сращивания депутатского корпуса с капиталом. Если прежде в процессе выборов использовались помимо бюджетных средств личные средства кандидатов, в основном теневой капитал. То на предстоящих 4 декабря 2011 г. выборах картина изменилась. Например, миллиардер М. Прохоров заявил о своём желании возглавить партию "Право дело" - аутсайдера прошлых выборов. Иными словами, он купил себе партию, чтобы привести её и себя во власть. Также поступил и А. Клишас, оставивший пост Председателя совета директоров компании "Интеррос", для выдвижения в депутаты по спискам "Единой России" (правящая партия) от Красноярского края. При этом кандидат живёт и работает в Москве.

Сам по себе факт, что в политику официально приходят богатые люди - это нормально. Плохо другое: они приходят к власти в экономически отсталой стране и не для того, чтобы преодолеть массовую бедность населения, а чтобы приумножить собственный капитал. Разумеется, это явление присуще не только России. Но преодолеть его или хотя бы смягчить пагубные последствия этого движения мог бы хотя бы частичный возврат к прямому выдвижению населением или самовыдвижению кандидатов в депутаты.

И наконец, последнее, касающееся порядка выдвижения списков кандидатов - это сбор подписей. Вокруг этой проблемы в нашей стране идёт бесконечный спор. С одной стороны, это формальная процедура, по факту выполняемая за вознаграждение как сборщикам, так и подписантам. Многие учёные и политики предлагают отказаться от сбора подписей, тем более в условиях, когда подобная процедура уже проводилась в процессе официальной регистрации политической партии. С другой стороны, замена сбора подписей денежным залогом, применявшимся в России ранее, это тоже не выход, поскольку происходит подмена поддержки избирателей коррупционной по сути сделкой.

Следующий этап - собственно голосование также несёт в себе целый ряд изъянов. Во-первых, перед прошлыми выборами в Думу был значительно повышен порог для прохождения списков кандидатов в депутаты с 5% до 7%. Это позволило "отсечь" на этапе голосования неугодных кандидатов: из 11 партий, выдвинувших списки кандидатов в Думу, прошли только четыре. Во-вторых, в российской избирательной системе не применяются технологии панаширования и кумулирования (то есть объединение списков и определение приоритетных кандидатов). Таким путём избиратели полностью лишены возможности повлиять на процесс избрания конкретного кандидата. А поскольку в списки по Закону включается число кандидатов, превышающее число мест в Палате Парламента, то вопрос о том, кто из списка станет депутатом, а кто нет, решается руководителями партии, в ряде случаев - не бескорыстно.

В-третьих, в 2006 г. из бюллетеня для голосования была исключена графа "против всех", присутствовавшая на прошлых выборах. Таким образом, избиратели лишились права протестного голосования в том случае, когда ни одна из выдвинутых партиями программ не отвечает их чаяниям. В сочетании с отменой минимального порога явки избирателей на выборы, досрочного голосования и использования административного ресурса при подсчёте голосов, такие меры превратили выборы депутатов Государственной Думы в формальность.

Наконец, о верхней палате российского Парламента – Совете Федерации. В отличии от Британского парламента, эта палата формируется с учётом федеративного устройства России. Его члены не избираются, а назначаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - по одному от законодательного собрания и Главы субъекта. Сегодня в этой процедуре участвуют политические партии, победившие на региональных выборах, но сути дела это принципиально не меняет. Политическая позиция члена Совета Федерации и даже срок его пребывания в этой должности зависит не от воли и интересов населения субъекта Федерации, а от воли отдельных представителей органов региональной власти.

Освобождение от должности сенатора - члена Совета Федерации С. Миронов, которое произошло по решению Законодательного собрания г. Санкт-Петербурга - яркое тому доказательство. Итоги голосования таковы: 43 депутатов "за" освобождение, 5 - "против". А по опросам жителей на улицах города - 80% против освобождения.

Подводя итог сказанному, суммируем полученные выводы.

1. Переход к полностью пропорциональным выборам депутатов Государственной Думы по партийным спискам создал для избирателей дополнительное препятствие для избрания в неё необходимых им депутатов.

2. Отмена порога явки избирателей, повышение порога прохождения кандидатов в Думу, запрет протестного и досрочного голосования, использование административного ресурса при подсчёте голосов превратили выборы в Думу в формальность.

3. Необходима замена порядка назначения членов верхней палаты Парламента России прямыми их выборами населением субъектов Федерации.