Оксфордские лекции

Вид материала

Лекции

Подобный материал:

• Оксфордские лекции, 149.76kb.
• Критерии оценки качества лекции, 33.79kb.
• Методическая разработка лекции для преподавателя тема лекции, 39.55kb.
• План лекций порядковый номер лекции Наименование лекции Перечень учебных вопросов лекции, 36.49kb.
• Методические рекомендации по подготовке и проведению лекции Лекции, 73.92kb.
• Такие разные лекции, 101.86kb.
• Ю. Б. Гиппенрейтер Введение в общую психологию. Лекции 1,2, 45.86kb.
• Лекция: Историк. Гражданин. Государство. Опыт нациестроительства Мы публикуем расшифровку, 472.92kb.
• План лекции: Что такое «сердечные катастрофы»? Фибрилляция желудочков сердца, 178.21kb.
• В. Ф. Гегель лекции по философии истории перевод А. М. Водена Гегель Г. В. Ф. Лекции, 6268.35kb.

ОКСФОРДСКИЕ ЛЕКЦИИ


Ю. ДМИТРИЕВ,

доктор юридических наук, профессор


ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ

НА РУБЕЖЕ XX-XXI СТОЛЕТИЙ


В начале 90-х годов прошлого века в самом начале демократических преобразований в новой постсоветской России автором этих строк была защищена диссертация с помпезным названием "Концепция народовластия в современной России". Сказалась эйфория от Перестройки, начатой М. Горбачёвым и продолженной с той или иной степенью достоверности Б. Ельциным. Вообще те годы, как их теперь модно называть в России "лихие девяностые" по прошествии десятилетий можно оценить как самый демократический период в современной истории Российской Федерации. Это были годы реальной демократии, эффективного парламента, творческого законодательства. Результатом этого периода стали реальная свобода слова, митингов, развитие политического плюрализма, свободы прессы. Словом, создание тех элементов, на которых базируется демократическая модель любого современного государства.

Однако Россия не была бы самостоятельным государством, если бы не следовала императивно присущим ей национальным традициям. Ещё тогда в 1994 г. в ходе защиты автор указывал причину неудач сторонников либеральной реформы общественного устройства России тем, что мощной машине государственной власти они противопоставили только саму либеральную идею государственности.¹ А вот модель государственного устройства России, установленную Конституцией 1993 г., автор назвал либерально-авторитарной, то есть либеральной по форме, авторитарной по сути. К сожалению, последующее развитие подтвердило этот горький вывод.

Значительную роль в этой эволюции сыграла в соответствии с многовековыми национальными традициями повышенная роль Главы государства. Постепенное выстраивание в России конструкции так называемой "президентской власти" - политико-юридическая реальность, с которой нельзя не считаться, но которая требует объективного анализа, прежде всего с позиций конституционного права.

Проблема состоит в том, что теория власти в нашей стране развивается весьма не равномерно. Если об этом довольно много написано политологами,² то юристы заметно отстали в этом вопросе. Особенно специалисты по конституционному праву. Вакуум в этом вопросе пытаются восполнить политологи, иногда даже вторгаясь в чисто юридические понятия: разделение властей, легитимность власти и др.³

Однако принципиальное различие в подходах представителей этих двух научных специальностей состоит в том, что для политологов государство - это предмет исследования, а для большинства юристов - абстракция, проявляющаяся в структуре и решениях его органов. Не отрицая в целом оба подхода, автор настоящих строк в своё время попытался восполнить этот пробел в своей диссертации, но в условиях современных реалий проблема государственной власти в России в её связи с народовластием требует нового переосмысления. В этой связи представляется необходимым провести взаимосвязанный анализ ст. 1, 3, 4, 10 и 11 Конституции Российской Федерации. Небольшой объём журнальной статьи не позволяет сделать его глубоким. Поэтому наметим лишь реперные точки, направив читателя к первоисточнику. Начнём с демократического государства (ст. 1). К сожалению, за 16 лет действия российской Конституции мы так и не ушли от концепции "социалистической" (читай - формальной) демократии и не осознали простой вещи, что степень развития демократии зависит от количества избираемых органов публичной власти и числа граждан, участвующих в выборах. И чем меньше в стране число выборных органов, тем менее развит в ней демократический режим.⁴

В ст. 3 Основного закона речь идёт о многонациональном народе, носителе суверенитета, являющемся единственным источником власти в России. Таким образом, устанавливается приоритет народного суверенитета перед всеми остальными (нации, государства), который не может быть нарушен или ограничен без серьёзных на то оснований (угроза государственного переворота, массовых террористических действий, введение военного или чрезвычайного положения и нек. др.). Продолжая эту мысль, заметим, что количество и порядок избрания народом органов публичной власти, установленные в момент вступления в действие очередной конституции (тем более - легитимированной в форме референдума), не должно уменьшаться и изменяться по мере её действия без согласия принявшего её лица. В данном случае - народа. При этом всякое действие любого лица или органа, имеющее целью ограничения демократии и суверенитета народа, порождает ответственность согласно ст. 4 Конституции страны.⁵

И в продолжение этих рассуждений обратимся к содержанию последних двух из названного перечня статей Основного закона, определяющих конституционные основы системы государственной власти страны. Как известно, в соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть императивно разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Для России начала 90-х годов это был безусловный шаг вперёд по сравнению с концепцией "полновластия советского народа". Однако на практике закрепление закрытого перечня из трёх ветвей государственной власти явилось копированием модели начала XIX столетия, например, Конституции Германской империи от 11 августа 1919 г. Безусловно прогрессивной для своего времени, делившей верховную власть в государстве между тремя органами: Рейхстагом, Президентом империи (возглавлявшим исполнительную власть) и Имперским правительством, а также Юстицией.

В современных же условиях в прокрустово ложе трёх ветвей государственной власти явно не умещается целый ряд органов государственной власти.⁶ Отдельно остановимся на прокуратуре.

Целый ряд авторов утверждает, что прокуратура является самостоятельным органом государства, не принадлежащим ни к одной из ветвей государственной власти.⁷ Но с точки зрения конституционного права в рассуждениях авторов нарушена логика. Если государственная власть закрытым перечнем делится только на три ветви государственной власти, то любой орган, не входящий в этот перечень, не имеет права на применение государственно-властных полномочий, в первую очередь - государственно-властного принуждения. Даже если об этом сказано в ст. 129 Конституции, поскольку статьи главы первой Конституции обладают приоритетом перед остальным её текстом (ст. 16). Поэтому, на наш взгляд, прокуратуру следует отнести к системе судебной власти (по месту расположения ст. 129) или к исполнительной. Однако автор осознаёт одинаковую спорность этих утверждений. К сожалению, она порождена неопределённостью перечисленных выше положений Конституции.

Не менее сложно определяется Конституцией место Президента в системе разделения властей. Из сопоставления содержания ст. 10 и 11 Основного закона следует, что Президент юридически осуществляет государственную власть, но сам ни в одну из вышеназванных ветвей этой власти не входит.

В этой связи представляет необходимым определить понятие "президентская власть". Для достижения этой цели надо обратиться к толкованию самого понятия "власть". Из всего многообразия определений этого понятия, данного политической наукой, автор выбрал наиболее точное с его точки зрения: власть - это реальная возможность (не право, не способность, а именно возможность) принуждения. Говоря о власти государственной в стране, объявляющей себя правовым государством (ст. 1 Конституции), разумеется, необходимо говорить о принуждении, основанном на законе и осуществляемым в соответствии с ним.

Однако согласно содержанию ст. 11 Конституции, институт Президента России предназначен не столько непосредственно осуществлять власть в форме принуждения, сколько координировать действия и объединять усилия всех трёх ветвей власти. В силу особенностей национальной правовой традиции, такая конструкция представляется идеальной и не могла устроить ни одного из трёх российских Президентов. Первое покушение на конституционную модель института Президента совершено ещё её основоположником Б.Н. Ельциным. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" появилась норма о наличии в составе Правительства министров, входящих в его состав лишь формально и находящихся в непосредственном подчинении Президента России. И хотя через эти органы исполнительной власти реализуются основные полномочия Президента, записанные в Главе 4 Конституции, по факту это означало вмешательство Главы государства в непосредственную деятельность исполнительной власти.

Правда, Закон лишь юридически закрепил фактически сложившееся к тому моменту положение. Именно это обстоятельство дало основание Ю.И. Скуратову, определить президентство России как тяготеющее к исполнительной власти.⁸

Ещё одним шагом Администрации Президента на этом этапе политического развития было введения института непосредственных представителей Президента России в субъектах Федерации, наряду с избранными населением губернаторами, являющимися высшими должностными лицами и главами исполнительной власти этих субъектов.⁹ Очевидно, эта конструкция была заимствована нами у Французской Республики. Это институт префектов, назначаемых Советом министров (ст. 13 Конституции Франции).¹⁰ С той лишь "небольшой" разницей, что Франция, в отличие от России, является президентской республикой.

Следующие эпохальные изменения в конституционную модель института Президента России были внесены уже вторым Президентом В.В. Путиным. Это фактическое назначение и отрешение от должности Глав субъектов Федерации Президентом России.¹¹ В связи с этим отпала необходимость в наличии Представителя Президента в субъекте Федерации, поскольку эта функция фактически перешла к назначенному им губернатору. Зато возникло ещё одно неконституционное звено в системе президентской власти – Представитель Президента в Федеральном округе. В цепи этих преобразований находится и ещё одна законодательная новелла, на первый взгляд не имеющая прямого отношения к организации президентской власти, - это введение 100% пропорциональной системы формирования Государственной Думы.¹²

На самом деле этой реформой граждане были лишены ещё части своих полномочий, предусмотренных ст. 3 Конституции России: непосредственного выдвижения в качестве кандидатов в депутаты нижней палаты Федерального Собрания (пассивное избирательное право) и непосредственного участия в избрании этих кандидатов (активное избирательное право). Отныне между ними и депутатами Государственной Думы встали политические партии. Не отрицая в целом роли и значения участия политических партий в выборах, необходимо отметить, что столь масштабная реформа избирательной системы России вновь была проведена без участия в ней населения и учёта его мнения.

Таким образом, в системе разделения властей была устранена последняя преграда к формированию монополии политической власти Президента в стране - независимая Государственная Дума, поскольку в условиях устойчивых национальных традиций России, большинство в парламенте занимает партия власти, в данном случае - Единая Россия, лидером которой уже после окончания срока президентских полномочий стал В.В. Путин.

И наконец, на завершающем на сегодняшний день этапе - президентстве Д.А. Медведева были произведены последние на сегодняшний день изменения порядка назначения губернаторов субъектов Федерации. Отныне в выдвижении кандидатов на этот пост участвуют члены фракций законодательных (представительных) органов субъектов Федерации,¹³ образующих в нём парламентское большинство. Однако эти изменения уже не имеют принципиального значения, поскольку они не случайно проведены в 2009 г., когда большинство в подавляющем числе региональных парламентов заняли представители Единой России.

В условиях этой эволюции института Президента многие политологи, а в ряде случаев и юристы-государствоведы нарекли Россию президентской или даже суперпрезидентской республикой. Однако в действительности, если обратиться к изначальной конституционной модели, это не так. В точном соответствии со ст. 11 Конституции, Россия - республика смешанного типа, полупрезидентская или полупарламентская. Более того, эта модель не предполагает формирование так называемой "президентской власти".

Любопытно, если бы был принят федеральный закон "О Президенте Российской Федерации", модель которого предлагали многие юристы-государствоведы, в том числе - автор настоящих строк, эту эволюционную реформу провести было бы сложнее, или, по крайней мере, она была бы более очевидна для законодателя и большинства граждан.

И наконец, последнее соображение, о котором мало кто задумывался, но которое может подвести мину под всю эту конструкцию. До недавнего времени в России действовало так называемое "техническое правительство". То есть это была команда профессионалов, которую возглавлял человек, лично определяемый Президентом, кандидатуру которого одобряла Государственная Дума в том случае, если она доверяла самому Главе Государства.

Более того, в соответствии с решением Конституционного Суда¹⁴ одна и та же кандидатура на пост премьера могла вноситься все три установленных Конституцией раза. Это сомнительное, на наш взгляд, с точки зрения логики решение означало: если Дума "с ходу" не утверждает кандидатуру на пост Председателя Правительства, предложенную Президентом, то она рискует быть распущённой в итоге несложной процедуры. Как известно, подобных прецедентов новейшая история не знала. Теперь ситуация изменилась. На пост Председателя Правительства впервые в нашей истории была предложена кандидатура лидера правящей партии, то есть той партии, которая обладает парламентским большинством в Государственной Думе.

В рассматриваемой ситуации картина была практически идеалистической: монополия партии в Думе, монополия партии в Правительстве. Удивительное единство. За исключением одного обстоятельства. На сегодняшний день в России формально беспартийный Президент. И несмотря на его выступления на съезде правящей партии, нельзя исключить ситуацию вступления Президента в иную партию, создание накануне предстоящих в 2012 г. президентских выборов "своей" партии или вообще внесение на рассмотрение Думы кандидатуры беспартийного премьера. Тогда думское большинство будет поставлено перед сложным выбором: либо действовать в соответствии с партийной дисциплиной, или доверится выбору Президента. Такая ситуация чревата конфликтом, ещё более жестким, чем в первом составе оппозиционной Президенту Государственной Думы. Это обстоятельство лишает выстроенную конструкцию президентской власти "стабильности", а страну - предсказуемости процесса успешного выхода из кризиса.

Каков же выход? Либо вступление Д.А. Медведева в Единую Россию, завершение формирования управляемой демократии и окончательный отказ от демократической модели развития России, закреплённой Конституцией. Либо возврат к конституционной модели президентства и отказ от всего комплекса проведённых политических реформ, в интересах демократии, прогресса, прав граждан и соблюдения Конституции страны.

В завершение ещё ряд соображений, которые также вызывают сомнения в реализации концепции народовластия в современной России. Прежде всего - это тотальное введение как на федеральном, так и региональном уровнях пропорциональной избирательной системы при формировании парламентов. Ещё в начале 90-х годов прошлого века автор предостерегал: "Полный переход к пропорциональной избирательной системе лишит территориальные сообщества возможности выдвижения своих представителей на муниципальных выборах, поскольку независимые кандидаты будут не в состоянии конкурировать с представителями, опирающимися на поддержку политических партий".¹⁵ Данный вывод подтверждается ещё и созданием управляемой из Кремля партийной системой. Следующая опасность демократии состоит в незрелости институтов гражданского общества в России. Причина этого, на наш взгляд, состоит ещё и в отсутствии конституционного закрепления его институтов. Парадокс состоит в том, что в недрах Верховного Совета, расстрелянного в октябре 1993 г., был создан проект Конституции, содержащий специальный раздел "Гражданское общество".¹⁶ Однако Б. Ельцин, "обиженный" на оппозиционный к нему Парламент не включил этот или аналогичный раздел в текст официального проекта Конституции, вынесенного на референдум 12 декабря 1993 г. В настоящий момент в недрах президентской Администрации готовится проект Концепции развития гражданского общества в России. Как и все реформы в нашей стране, проводимые "сверху", вскоре наш народ будет "осчастливлен" институтами гражданского общества, насаждаемыми государством.

На самом деле названный раздел парламентского проекта был основан на либеральной идее приоритета прав человека, первичности интересов независимых социально-экономических институтов над интересами государства и пр. В результате, поскольку вакуума идеологии, духовных ценностей в обществе не бывает, правящая власть нашла опору в лице доминирующей в России Русской православной церкви, оказывая ей всяческую, в том числе - и материальную, поддержку. На самом деле это не только нарушение конституционного принципа светского государства, но и катализатор религиозной розни, неизбежной в таком многоконфессиональном государстве как Россия.

Закономерным шагом со стороны РПЦ стало решение её собора, разрешившего священнослужителям боллотироваться на выборные должности в органы публичной власти. Хотелось бы отметить, что таковыми являются не только выборы депутатов местных, региональных и верховного Парламентов, но и должность Президента. В такой ситуации нет формальных препятствий для выдвижения кандидатуры Патриарха Всея Руси на выборах на эту должность.

В заключение необходимо отметить, что в России сейчас наступил период, метко названный одним из кремлёвских идеологов "управляемой демократии", что порождает рост коррупции, произвол властей и серию затратных и непонятных для народа реформ, типа преобразования милиции в полицию.