Настоящее пособие предназначено для практических работников, занятых в системе местного самоуправления. Ббк 67. 400. 7
| Вид материала | Методическое пособие |
- Методическое пособие по экологической оценке инвестиционных проектов, 4313.22kb.
- Н. В. Кацерикова ресторанное дело учебное пособие, 1607.02kb.
- Методическое пособие утверждено методической комиссией психолого-педагогического факультета, 813.98kb.
- Учебное пособие предназначено для студентов юридических вузов (очное, заочное, экстернат),, 5628.96kb.
- Учебное пособие предназначено для студентов юридических вузов (очное, заочное, экстернат),, 5331.87kb.
- Экономика города, 4334.04kb.
- Отчет о проведении второго этапа проекта «Открытость в системе местного самоуправления, 15.11kb.
- Территориальное общественное самоуправление. Семинар №1. Участие населения в осуществлении, 109.77kb.
- Учебное пособие для студентов 4 курса дневного отделения по специальности 030501 «Юриспруденция», 1713.85kb.
- Учебно-методичесое пособие липецк 2008 ббк, 3308.73kb.
ОХРАНОЙ ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ
Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Здравоохранение является одним из важнейших компонентов социальной инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:
– новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;
– формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики;
– приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий;
– защита прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие здорового образа жизни.
Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения является Конституция РФ, федеральный закон от 28 июня 1991 № 1499-1 (ред. от 23 июля 2008) «О медицинском страховании граждан в РФ»1, федеральный закон от 22 июня 1998 № 86-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008) «О лекарственных средствах»2, федеральный закон от 30 марта 1999 № 52-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»3, «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»4 (ред. от 30 декабря 2008) и иные нормативные правовые акты всех уровней власти по вопросам охраны здоровья населения.
На территории Белгородской области в сфере здравоохранения действуют: закон Белгородской области от 01 апреля 1997 № 111 (ред. от 03 мая 2006) «Об охране здоровья граждан в Белгородской области»5, постановление губернатора Белгородской обл. от 31 декабря 2003 № 229 (ред. от 14 апреля 2009) «Об областной программе «Охрана и укрепление здоровья здоровых» на 2004 – 2010 годы»1, постановление губернатора Белгородской обл. от 29 января 2007 № 17 (ред. от 22 августа 2008) «Об областной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями» на 2007 – 2011 годы»2, решение Совета депутатов г. Белгорода от 25 сентября 2007 № 535 (ред. от 16 апреля 2009) «О городской целевой программе «Эстетико-медико-психологическая поддержка пациентов на 2008 – 2011 г.г.»3 и другие.
Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Поэтому система управления здравоохранением носит иерархический характер. Основной объем массовых видов медицинской помощи населению оказывается на муниципальном уровне.
Муниципальная система здравоохранения включает в себя располагающиеся на территории муниципального образования лечебно-профилактические и иные учреждения системы здравоохранения, находящиеся в муниципальной, государственной или частной собственности, а также органы муниципального управления охраной здоровья населения. Удельный вес муниципальных учреждений здравоохранения в разных муниципальных образованиях может быть различным.
В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 15 ФЗ № 131-ФЗ в перечень вопросов местного значения муниципального района включены вопросы организации медицинской помощи на территории муниципального района, в том числе скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
Положение об условиях и порядке предоставления медицинской помощи регулируется представительным органом муниципального образования.
Финансирование муниципального здравоохранения. Главная цель муниципальной системы здравоохранения – удовлетворение потребностей населения в услугах сферы здравоохранения, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, на уровне не ниже государственных минимальных социальных стандартов. В конкретных условиях могут формироваться локальные цели, например удовлетворение потребностей населения в услугах здравоохранения на принципах общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов медицинских услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-диагностических и др.), обеспечение их качества и т.п.).
Одной из самых сложных проблем муниципального здравоохранения является его финансирование, которое носит многоканальный характер (см. рисунок).
Рисунок
Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения в соответствии с законодательством является расходным обязательством муниципального образования.
За счет бюджетных средств финансируются профилактические мероприятия, обеспечивается санитарно-эпидемиологическое благополучие на территории муниципального образования, детское здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические заболевания) и т.п.
Система обязательного медицинского страхования подразумевает бесплатное предоставление гражданам определенного набора медицинских услуг за счет средств государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС). Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (региональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхования).
Источником средств ФОМС являются страховые взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников в рамках единого социального налога. Нормативы взносов устанавливаются федеральным законом. За неработающее население страховые взносы до недавнего времени выплачивались из местных бюджетов, причем муниципальные образования были крупными должниками ФОМС. Затем эти функции были переданы органам государственной власти субъектов РФ и Пенсионного фонда РФ. Страховые организации, в распоряжение которых поступают средства ФОМС, заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и оплачивают оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному количеству пациентов и характеру оказанных услуг.
Таким образом, пациент, имеющий полис обязательного медицинского страхования, в принципе имеет возможность выбора между лечебно-профилактическим учреждениями, что позволяет создать конкуренцию в медицинском обслуживании и повысить его качество.
Договор добровольного медицинского страхования может быть заключен со страховой организацией гражданином, желающим бесплатно получать отдельные дополнительные медицинские услуги, не включенные в региональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхования.
Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Они устанавливаются с учетом специфики муниципальных организаций здравоохранения, вида оказываемых ими услуг, структуры потребностей населения, местных особенностей и других факторов.
В качестве дополнительных источников финансирования муниципального здравоохранения могут рассматриваться доходы от ценных бумаг, банковские и другие кредиты, безвозмездные и благотворительные взносы и пожертвования, иные источники, не запрещенные законодательством РФ.
Муниципальные органы управления здравоохранением. Отметим, что к государственной (областной) системе здравоохранения относятся: орган исполнительной власти Белгородской области в области здравоохранения (Департамент здравоохранения и социальной защиты населения), находящиеся в областной собственности и подчиненные органу исполнительной власти Белгородской области в области здравоохранения лечебно-профилактические учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, бюро судебно-медицинской экспертизы, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные организации, осуществляющие свою деятельность в сфере здравоохранения.
К муниципальной системе здравоохранения могут относиться муниципальные органы управления здравоохранением, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.
Для осуществления собственной и переданной компетенции в области охраны здоровья населения органы местного самоуправления создают управленческие структуры в форме отделов (комитетов, управлений) здравоохранения. В небольших муниципалитетах либо выделяется ставка специалиста по вопросам здравоохранения в комплексном отделе социальной политики, либо полномочия по управлению здравоохранением возлагаются на главного врача территориального медицинского объединения (ТМО).
При муниципальных органах здравоохранения в соответствии с уставом муниципального образования могут создаваться комиссии для коллегиального обсуждения вопросов охраны здоровья местного населения, рассмотрения муниципальных программ здравоохранения, в частности определения видов, объемов и объектов медицинской помощи, источников ее финансирования, порядка предоставления бесплатной медицинской помощи, контроля выполнения установленных норм и правил.
Муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют свою деятельность в соответствии с планами, сформированными с учетом региональных планов развития здравоохранения, анализа состояния здоровья населения муниципального образования, имеющихся местных ресурсов отраслевой системы.
В рамках реализации Программы улучшения качества жизни населения, приоритетного национального проекта «Здоровье» на территории Белгородской области в 2008 году проводилась работа, направленная на повышение эффективности функционирования системы здравоохранения, обеспечение доступности и качества медицинской помощи, создание благоприятных условий для повышения рождаемости. Принимаются меры по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения, реконструируются объекты медицинского обслуживания населения, проводятся мероприятия для обеспечения льготных категорий граждан в полном объёме лекарственными препаратами.
Осуществляется подготовка и переподготовка кадров медицинских работников, повышение их профессионального мастерства, продолжается работа по проведению дополнительной диспансеризации населения с целью раннего выявления и профилактики заболеваний.
На территории области осуществляется проведение дополнительной иммунизации населения против различного рода вирусных заболеваний. Укрепляется материально-техническая база первичной медико-санитарной помощи, активно принимаются меры для обеспечения населения высокотехнологичной медицинской помощью.
В учебных заведениях районов Белгородской области проведен ряд мероприятий, способствующих воспитанию у молодежи здорового образа жизни, морально-этических норм. В частности, регулярно проводятся семинары, в рамках которых медицинские работники выступают с докладами о вреде наркомании, курении и иных актуальных проблемах.
В лечебно-профилактических учреждениях области в 2008 году принимались и будут приниматься в дальнейшем меры, направленные на защиту личности, повышения личной безопасности, социальной защиты льготной категории населения. Указанные основные направления деятельности органов местного самоуправления в сфере здравоохранения на территории Белгородской области будут только развиваться с целью повышения эффективности функционирования системы здравоохранения, обеспечение доступности и качества медицинской помощи.
§3. МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ
Образовательный уровень населения – одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований самой крупной статьей расходов местных бюджетов.
Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики, базирующейся на следующих принципах: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании.
В России проводится политика реформирования сферы образования. Предусматривается переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов.
Эти изменения неоднозначно воспринимаются в обществе, но тем не менее Россия готовится к переходу на мировую систему образования. Расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Интерес населения к образованию растет, что проявляется в первую очередь в увеличении конкурса в вузы. Но параллельно с системой бесплатного образования развивается платное образование во всех звеньях – от детских садов до университетов. Этот процесс имеет ряд негативных последствий: бесплатное образование становится менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации, усиливающий неравенство граждан при его получении.
Реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней единообразной системы учебных заведений, поэтому содержание образования с разноуровневым обучением дифференцируется. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только создаются. В результате возникает ряд сложных проблем: отсутствие четких требований к управленцам, нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля и прогноза количественных и качественных характеристик образовательных услуг и др. Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.
Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного самоуправления в области образования, являются статья 43 Конституции РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года, закон РФ от 10 июля 1992 № 3266-1 (ред. от 13 февраля 2009) «Об образовании»1, федеральный закон от 10 апреля 2000 № 51-ФЗ (ред. от 26 июня 2007) «Об утверждении федеральной программы развития образования»2, федеральный закон от 21 декабря 1996 № 159-ФЗ (ред. от 22 августа 2004) «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»3 и другие правовые акты. Данные законы детализируются в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования России, региональном законодательстве.
В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» (с последующими изменениями и дополнениями) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов относятся:
– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;
– создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
– обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
– учёт детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
Система управления образованием на муниципальном уровне. Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, важно дать системе образования стимул к движению вперед – это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование».
Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода.
Во-первых, предстоит выявить возможные «точки роста». Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым – то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, – это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики – чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.
Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием позволят сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.
Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.
Цель национального проекта «Образование» – ускорить модернизацию российского образования, обеспечить успешность комплекса мер по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы страны, в конечном счете – достичь современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям.
Приоритетный национальный проект «Образование» включает следующие направления: «Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования», «Внедрение современных образовательных технологий», «Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня», «Повышение уровня воспитательной работы в школах» и «Развитие системы профессиональной подготовки в армии».
В проекте заложено два основных механизма стимулирования необходимых системных изменений в образовании. Во-первых, это выявление и приоритетная поддержка лидеров – «точек роста» качества образования. Во-вторых, внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов и подходов – «центров кристаллизации» институциональных изменений. Каждое направление национального проекта является комплексным в том смысле, что ведет к целому ряду принципиальных изменений в качестве образования.
Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Деятельность муниципальных образовательных учреждений разных видов регулируется типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами образовательных учреждений. Учредителями муниципальных учреждений образования являются местные органы управления образованием. На основании их решения органы управления муниципальным имуществом передают учреждениям образования в оперативное управление соответствующее имущество и в бессрочное бесплатное пользование – участки земли.
Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей.
На территории муниципальных образований (городов) может располагаться большое количество образовательных учреждений различного профиля и форм собственности. Органы муниципального управления образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в целях представления и защиты интересов жителей, обучающихся в них.
Изменения в системе образования требуют совершенствования форм и методов деятельности органов местного самоуправления, дающих возможность поднять эффективность образования на должный уровень.
Финансирование муниципальной системы образования. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают налоговые льготы, стимулирующие его развитие.
Взаимодействие органов местного самоуправления с учреждениями высшей школы и науки. Важную роль в повышении образовательного уровня населения играет взаимодействие муниципальной власти с учреждениями высшей школы и науки.
Высшие учебные заведения в РФ могут быть государственными и негосударственными (частными). Муниципальных вузов практически нет.
Муниципальная власть заинтересована в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает:
– подготовку местных квалифицированных кадров;
– проведение прикладных научных исследований по проблемам местной жизни и развития территории;
– повышение имиджа территории и формирование (расширение) ее культурного слоя.
Аналогично муниципальная власть заинтересована в развитии сети научных учреждений на территории.
Поддержка органами местного самоуправления учреждений высшего образования и науки может состоять в льготном налогоообложении, предоставлении помещений в аренду, содействии в обеспечении жильем преподавательских и научных кадров. Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный заказ вузам и научным учреждениям на проведение прикладных исследований.
Муниципальные органы управления образованием. Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов. В настоящее время структура этих органов не регламентирована и осуществляется в разных формах в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, сети образовательных учреждений, а также наличия необходимых специалистов. На практике органы управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как отдел (комитет, департамент) образования в структуре местной администрации, имеющий статус юридического лица.