Д. Р. консультант отдела развития и поддержки местного самоуправления Министерства регионального развития Российской Федерации Уважаемые коллеги! Воктябре завершился третий год реализации требований Федерального закон
| Вид материала | Закон |
- Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
- Парахин Николай Васильевич. Уважаемые коллеги, в работе форума принимают участие руководители, 573.08kb.
- Президентом Российской Федерации Медведевым Д. А. 04. 02. 2010 Пр 271, статьёй 15 Федерального, 148.56kb.
- На межведомственном совещании с органами местного самоуправления 18., 63.66kb.
- Утверждено Постановлением Президиума Правления тпп РФ от 12 октября 2010 г. №75-14, 43.93kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства экономического, 41.12kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства экономического, 41.84kb.
- Конституции Российской Федерации, Федеральном закон, 681.45kb.
- Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.
- Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного, 1357.83kb.
ДОКЛАД
«Об итогах мониторинга реализации Федерального закона № 131 в субъектах Российской Федерации»
Хромов Д.Р. – консультант отдела развития и поддержки местного самоуправления Министерства регионального развития Российской Федерации
Уважаемые коллеги!
В октябре завершился третий год реализации требований Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Минрегион России с момента своего создания регулярно проводит мониторинг хода реализации закона.
На первых этапах основное внимание уделялось анализу организационных мероприятий – таких как утверждение границ муниципальных образований, наделение образований соответствующим статусом, проведение муниципальных выборов, принятие и регистрация уставов муниципальных образований.
Итак, на конец 2006 года в Российской Федерации утверждены границы 24210 муниципальных образований, из них порядка 12.5 тысяч относятся к вновь образованным. Доминирующим звеном среди муниципальных образований являются сельские поселения, которых в России около 20 тысяч.
Стоит отметить, что в 2006 году продолжился процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления. В ряде субъектов количество муниципальных образований претерпевало изменения.
Из округов - наибольшее количество муниципальных образований расположено в Приволжском федеральном округе – 6806, а наименьшее количество – в Уральском федеральном округе – 1351.
Из субъектов РФ - наибольшее количество муниципальных образований расположено в Республике Башкортостан – 1020, а наименьшее в Таймырском (Долгано-Ненецком автономном округе – 5.
Во всех субъектах Российской Федерации за исключением городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Агинского Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Усть-Ордынского Бурятского и Эвенкийского автономных округов образованы муниципальные образования, наделенные статусом городского округа.
В 4 субъектах Российской Федерации (Тюменская область, Республика Алтай, Усть-Ордынский Бурятский и Эвенкийский автономные округа) нет ни одного городского поселения. Таким образом, в Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах административными центрами являются населенные пункты, входящие в состав сельского поселения.
Наибольшее количество городских округов расположено в Свердловской области – 67 (73% от всех муниципальных образований области).
Первоначально границы всех муниципальных образований были установлены в виде картографического описания. Согласно требованиям Федерального закона до 1 января 2009 года все границы должны быть описаны и утверждены в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации. На сегодняшний день по данным субъектов РФ границы 9.5 тыс. муниципальных образований (40 %), утверждены согласно указанным требованиям.
В Государственный реестр муниципальных образований по предварительным данным внесено 23192 муниципальных образований (95.8%), что на 24 % больше чем по итогам мониторинга в апреле 2006 года.
Зарегистрированы уставы более 23 тысяч муниципальных образований. При этом, за прошедший год прошли государственную регистрацию порядка 8 тысяч муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований.
Следующим этапом было формирование органов местного самоуправления. По данным субъектов РФ
1) в 6 % муниципальных образований главы избираются на муниципальных выборах и являются председателем представительного органа.
2) в 28 % муниципальных образований главы избираются на муниципальных выборах и возглавляют местную администрацию
3) в 18% муниципальных образований главы избираются представительным органом из своего состава и являются его председателем
4) являются председателем представительного органа и возглавляют местную администрацию одновременно (данное положение действует в отношении сельских поселений) в 48% муниципальных образований.
В 15.7% муниципальных образований глава местной администрации назначается по контракту.
По контракту назначаются главы местных администраций в таких крупных городах, как Брянск, Уфа, Йошкар-Ола, Тамбов, Пенза, Рязань, Тула, Киров, Кудымкар, Саратов, Самара, Ижевск, Пермь, Геленджик, Тюмень.
В рамках мониторинга проводился возрастной анализ глав муниципальных образований.
Средний возраст глав муниципальных образований по Российской Федерации составляет 48-50 лет. В сельских поселениях муниципалитеты возглавляет и молодежь. Также главы как минимум 5 сельских поселений родились в 1984 году.
Практически во всех муниципальных образованиях Российской Федерации сформированы представительные органы.
В подавляющем большинстве муниципальных образованиях Российской Федерации (97% от общего количества), представительный орган муниципального образования формируется путем проведения муниципальных выборов.
Путем делегирования будут сформированы представительные органы 220 муниципальных районов (1% муниципальных образований) или 14 % от всех районов.
Вместе с тем в 2 % муниципальных образованиях, полномочия представительного органа муниципального образования будет осуществлять сход граждан.
По данным субъектов РФ численность депутатского корпуса составляет 252.3 тыс. депутатов.
Необходимо обратить внимание на то, что согласно требованиям Федерального закона № 131 на постоянной основе может работать не более 10 % депутатского корпуса представительного органа муниципальных образований.
Согласно представленным данным на освобожденной основе работают 6112 депутатов (2.6% от общего количества замещенных мандатов).
К категории муниципальные служащие относятся порядка 325,5 тыс. человек.
Из них муниципальных служащих с высшим образование – 65.9%, со средним специальным – 27.3%, и со средним образованием – 5.4%.
По федеральным округам процент муниципальных служащих с высшим образованием варьируется незначительно от 62.9% в Сибирском федеральном округе до 69% в Уральском. В целом по Российской Федерации 65.9% муниципальных служащих имеют высшее образование, 27.3% - среднее специальное и 5.4% среднее образование. Около 60% муниципальных служащих имеют стаж государственной или муниципальной служба более 5 лет.
Всего собственные местные бюджеты приняты в 84% муниципальных образований. Или в 68% вновь образованных поселений. Остальные 32% вновь образованных поселений осуществляют свою деятельность на основе сметного принципа финансирования.
По данным Минфина России общий объем доходов местных бюджетов в 2006 году составил 1303 млрд. рублей, что выше уровня 2005 года на 150 млрд.рублей (13.1%).
Собственные доходы без учета средств региональных фондов компенсаций запланированы в объеме 879 млрд. руб. рост к 2005 году на 6.9%.
Только в 18% муниципальных образований бюджет формально утвержден с дефицитом. На самом же деле - скрытый дефицит, по оценкам Счетной Палаты Российской Федерации, имеется во всех муниципальных образованиях и составляет более 300 млрд. рублей.
В 2006 году начали применяться все положения Федерального закона, и, соответственно, поле исследования заметно расширилось.
Особое внимание при проведении мониторинга уделяется принятию законов субъектов Российской Федерации о порядке решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях в переходный период.
По итогам принятия таких законов 46 субъектов Российской Федерации приступили к реализации Федерального закона в полном объеме, иными словами наделили органы местного самоуправления вновь образованных поселений полномочиями по решению всех вопросов местного значения. Анализ принятия законов субъектов на 2007 год позволяет предварительно констатировать, что с 1 января 2007 года число субъектов Российской Федерации, приступивших к реализации Федерального закона в полном объеме, увеличится с 46 до 57.
Однако, при принятии законов не всегда учитывались особенности социально-экономического положения муниципальных образований, их ресурсный и кадровый потенциал.
Так, в Московской области крупные промышленные города (городские поселения) с населением 150 тыс. чел. наряду с сельскими поселениями (около 1-2 тыс. чел.) не приступили с 2006 года к реализации наиболее значимых вопросов местного значения.
В Томской области, Калининградской, Кемеровской, Новгородской и других областях проведена дифференциация вновь образованных поселения в зависимости от финансовой обеспеченности для определения сроков наделения их полномочиями по решению в.м.з.
Вместе с тем в Кемеровской области определен «пилотный» муниципальный район – Промышленновский муниципальный район – на территории которого в 2006 году все 11 вновь образованных поселений осуществляют вопросы местного значения, а также полномочия по решению вопросов местного значения, установленные Федеральным законом, в полном объеме. Такая же ситуация сложилась в 14 вновь образованных поселениях на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.
При наделении органов местного самоуправления вновь образованных поселений часть субъектов Российской Федерации разделила некоторые вопросы местного значения на составляющие. Так, в Самарской и Тверской областях, функции формирования и исполнения бюджета поселения переданы на уровень муниципальных районов, а поселения только утверждают бюджеты и осуществляют контроль за их исполнением.
Анализ наделения органов местного самоуправления поселений полномочиями по решению конкретных вопросов местного значения показывает, что следующие вопросы местного значения поселений, установленные статьей 14 Федерального закона, самостоятельно решают наибольшее количество поселений:
Наибольшее количество вновь образованных поселений наделены полномочиями по решению следующих вопросов местного значения:
- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения
- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов
Следующие вопросы местного значения решаются наименьшим количеством вновь образованных поселений:
- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения
Однако описанная ситуация выше не отражает в полной степени реальной ситуации в муниципальных образованиях.
Законодательством определено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий.
Минрегион России провел мониторинг, включающий анализ решения вопросов местного значения в поселениях с учетом заключенных соглашений.
Согласно предварительным итогам мониторинга 13.5 тыс. поселений заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами, что составляет 62.6% от всех поселений Российской Федерации. В среднем по Российской Федерации на основе соглашений было передано от 4 до 6 вопросов местного значения.
Характерна и следующая ситуация – в субъекте Российской Федерации нет вновь образованных поселений и положения Федерального закона о переходном периоде на него не распространяются. Однако значительная часть поселений заключила соглашения с муниципальными районами о передачи части своих полномочий – в Курганской области заключили соглашения 414 из 432 поселений, в Орловской области – 230 из 240.
Наибольшее количество поселений (100%) заключили такого рода соглашения в следующих субъектах Российской Федерации: Смоленская область, Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Краснодарский край, Волгоградская область, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Тюменская область, Омская область, Читинская область.
Вместе с тем, в некоторых субъектах, например в Ханты-Мансийском автономном округе законом субъекта на поселенческий уровень было передано ___ вопросов местного значения, и муниципальные районы на основе соглашений передали часть полномочий обратно поселениям.
По предварительным данным в 2006 году складывается следующая ситуация с решением вопросов местного значения в поселениях (с учетом принятых законов субъектов РФ, а также заключенных соглашений по данным 80 субъектов РФ).
С учетом заключенных соглашений наибольшим количеством поселений самостоятельно решаются след. В.м.з.
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора – 96.8%
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения – 96%
- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов – 96%
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения – 95%
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения - 92,7%
Наименьшее количество поселений решает следующие вопросы местного значения:
- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения – 43%
- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения – 46%
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения - 46%
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры – 50%
В завершении хотелось бы отметить, что мониторинг проводится на основе сведений, представляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, не всегда направляемые сведения можно оценить как корректные, объективные, иногда данные не в полной мере соответствуют действительности. В ряде случаев, не предоставляются сведения по самым базовым показателям. Хотелось бы подчеркнуть, что в условиях переходного периода, а также процесса совершенствования разграничения полномочий, уточнения положений Федерального закона, особую значимость в последующие годы представляет собой анализ реальной ситуации в муниципальных образованиях. В первую очередь это мониторинг количества вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями самостоятельно, выявление наиболее передаваемых соглашениями в район.
Безусловно, реальной информацией обладают непосредственно органы местного самоуправления муниципальных образований, большая часть которых входит в состав Советов муниципальных образований субъектов. Представляется наиболее эффективным проведение подробного мониторинга именно через Советы, путем аккумуляции данных первоначально в региональных Советах, и предоставлении сведений в Единое общероссийское объединение муниципальных образований. Полагаю, что именно такое взаимодействие позволит более объективно оценивать ход реализации Федерального закона 131 и принимать верные решения.