Овчарова Л. Н социальная защита населения: виражи реформ последних лет

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3

Овчарова Л.Н

Социальная защита населения: виражи реформ последних лет

В период активного экономического реформирования в России решение социальных вопросов, как и разработка адекватной переменам политики, были отложены «до лучших времен». Экономический рост способствовал и росту доходов населения, который до 2005 года носил восстановительный характер ( см. рис.1), когда среднедушевые доходы которые в реальном исчислении^¹ составили 96,9% от уровня 1991 г. Это некоторый знаковый порог, как с точки зрения достижения результатов, так и цены реформ. Россия, наконец, вышла на предкризисные показатели уровня жизни, но для этого ей потребовалось 15 лет, и все другие страны, динамично развивавшиеся в это время, ушли далеко вперед.

Источник: рассчитано на основе официальных данных Росстата о динамике доходов и индексе потребительских цен.

Рисунок 1. Динамика показателей доходов, заработной платы и пенсий в 1991-2005 гг. (данные за декабрь), в % к 1991 г.

Происходившие позитивные изменения в динамике доходов населения в 2000-2005 гг. сопровождались трансформацией их структуры по источникам поступления (табл. 1). Более высокие темпы роста средней заработной платы способствовали увеличению ее доли в структуре доходов: с 62,8% в 2000 г. до 64,8% в 2005 г. Вместе с тем, доля заработной платы продолжает оставаться ниже предреформенного уровня. В значительной степени это связано с замещением данного вида денежных поступлений населения новой формой трудовых доходов – доходами от предпринимательской деятельности. В совокупности с фондом оплаты труда наемных работников в 2005 г. они составили 76,2% от всех денежных доходов.

Таблица 1. Динамика структуры денежных доходов населения РФ, % от общего объема доходов

	1990	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Денежные доходы, всего	100	100	100	100	100	100	100	100
Оплата труда	76,4	66,5	62,8	64,6	65,8	63,9	64,9	64,8
Социальные трансферты том числе:	14,7	13,1	13,8	15,2	15,2	14,1	12,9	12,9
пенсии			9,0	10,0	10,6	9,8	9,6	9,2
ЕДВ								0,9
Остальные социальные выплаты			4,8	5,2	4,6	4,3	3,3	2,8
Доходы от собственности	2,5	7,1	6,8	5,7	5,2	7,8	8,3	8,9
Доходы от предпринимательской деятельности	3,7	12,4	15,4	12,6	11,9	12,0	11,7	11,4
Другие доходы	2,7	0,9	1,2	1,9	1,9	2,2	2,2	2,0

Источник: [9, стр. 108; 10, c.124].

Начиная с 2000 года, наблюдается тенденция сокращения доли денежных социальных выплат в общей структуре доходов населения (см. табл. 1). Может показаться, что 2005 год – стал точкой стабилизации и возможен поворот к уровню значимости денежных социальных трансфертов в начале рыночных реформ. Однако, в данном случае макроэкономические данные проецируют обманчивую картину. Дело в том, что в 2005 году произошла реформа, получившая название «монетизация льгот», в ходе которой ряд неденежных форм социальной поддержки трансформировались в денежные пособи, получившие название Ежемесячная денежная выплата (ЕДВ), которые составили 0,9% от общего объема доходов. Если принять во внимание данный факт, то привести структуру социальных трансфертов соответствие с предшествующим годом, то удельный вес данного вида доходов, снизится до 12%. Подчеркну, что и доля пенсий и денежных пособий в совокупных доходах населения сокращается. Возможно, это связано с тем, что сокращается доля бедного населения, и это приводит к снижению численности получателей социальных пособий. Но реальные причины другие, и не бедное население в России является приоритетной группой институтов социальной защиты.

Чтобы понять суть трансформаций в системе социальной защиты, остановимся на календаре основных реформ, начиная с 2000 года:

2000 –2003 гг. – этап стабилизации социальных выплат гражданам, имеющим право на льготы и нестраховые социальные выплаты. Законодательство регулирующее, предоставление помощи в денежной и неденежной форме изменилось только по отношению к ежемесячному пособию на ребенка: согласно Федеральному закону № 81 «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» базовый размер пособия был установлен в размере 70 руб., а право на пособие представлялось только семьям, имеющим доходы ниже прожиточного минимума. Пособие продолжало финансироваться из федерального бюджета.
2004 –2005 гг. – этап масштабного перераспределения бюджетных полномочий, формат которых определялся Федеральными законами № 122, № 131, № 199 и Новым Жилищным кодексом (в части назначения и выплаты жилищных субсидий). В отношении социальной защиты данные законы предусматривали следующие реформы: (1) монетизация льгот; (2) передача полномочий по ежемесячному пособию на ребенка на региональный уровень; (3) административную реформу социальной защиты, в соответствии с которой социальные объекты передаются с муниципального уровня на региональный и (4) принятие единого для всей страны порядка предоставления жилищных субсидий.
2006 г. – этап смещения приоритетов социальной защиты в пользу семей с детьми и семейного устройства детей сирот, что вытекает из целей и задач, сформулированный в ежегодном послании Президента РФ Федеральному собранию 10 мая 2006 г. В основном эти инициативы связаны с повышением страховых пособий, выплачиваемых в связи с рождением и уходом за детьми, внедрением системы материнского капитала для женщин, родивших второго ребенка, и снижением расходов семей на услуги детских дошкольных учреждений.

Формат данной публикации не позволяет подробно останавливаться на анализе всей системы социальной защиты, поэтому обратимся к мерам социальной поддержки, которые, имеют принципиальное значения для завершенных и продолжающихся трансформаций. К таковым, в первую очередь, относятся монетизация льгот и социальная поддержка семей с детьми. Фокус внимания будет смещен в сторону мер, адресованных детям, поскольку социальные и экономические эффекты монетизации льгот уже были рассмотрены в более ранних публикациях [2, c.348;7] .

Монетизация льгот – масштабная социальная реформа

Система льгот, сложившая в России к 2005 г., предполагала участие широкого круга населения в программах этого вида социальной помощи, при этом, льготы распространялись как на оплату услуг медицины, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, так и на питание, покупку и ремонт жилья и пр. В общей сложности льготы на оплату различного рода услуг получали 19 млн. чел или 13,2% населения. Инициативы ФЗ № 122 декларировались как направленные на разрешение проблем, которые продуцировала практика предоставления льгот:

Разграничение расходных полномочий между региональными и федеральными бюджетами.
Ликвидация отдельных нефинансируемых обязательств.
Сокращение расходных обязательств, закрепленных в федеральном законодательстве.
Передача на региональные и местные органы власти ответственности по балансированию доходных возможностей и новых расходных полномочий.

Какие категории населения оказались включены в монетизацию льгот, и каковы размеры полученных компенсаций – эта тема уже достаточно подробно освещена в научных публикациях и обзорах социальной политики [6, cc.331-376] Однако, вопрос включенности домохозяйств в данную социальную реформу проанализирован достаточно слабо, поскольку доступная статистика не оперирует показателями, позволяющими измерить ее эффекты на уровне отдельных домохозяйств или людей. Важность данного ракурса анализа определяется тем, что монетизация льгот влияет на благосостояние не только реальных льготополучателей, но и всех членов домохозяйств, в которых они проживают.

По оценкам, которые позволяет сделать база данных НОБУС (Национальное обследование благосостояния и участия населения в социальных программах), более половины домохозяйств России (50,7%) - были вовлечены до 2005 г. в программы льгот, а, следовательно, оказались в числе тех, кто ощутил на себе влияние проекта монетизации (рис. 2). При этом 19,5% домохозяйств имели в своем составе льготников, права которых на социальную помощь после вступления в силу ФЗ № 122 стали регулироваться на федеральном уровне. Льготники регионального уровня, виды и размеры социальной помощи для которых сегодня устанавливаются субъектами Российской Федерации, входили в состав 41,2% домохозяйств. Некоторые из льготников попадали одновременно и в федеральную и региональную группу, поскольку проходили по нескольким категориям, для которых предусматривается социальная помощь (на рис. 2 – «с пересечением»). Если считать, что в случае принадлежности как к одному, так и к другому уровню льготных категорий за индивидом закрепляется статус федерального льготника, то число региональных льготников сокращается до 35,8% (рис. 2 – «без пересечения»)^².

Рисунок 2. Домохозяйства, имеющие в своем составе получателей льгот, %

Приведенные данные дают основания утверждать, что проекты, связанные с масштабным реформированием системы льготирования, к которым безусловно относится монетизация, отражаются на значительной части населения страны и не могут не вызывать общественного диссонанса, особенно, если инициативы приводят к негативным последствиям для части вовлеченных в систему социальной поддержки граждан.

Каковым оказалось влияние данной реформы на уровень жизни российских семей? По итогам замены льгот денежными компенсациями материальное положение большинства российских домохозяйств ухудшилось. Такие выводы позволяет сделать моделирование последствий монетизации льгот, выполненное нами на данных НОБУС (рис. 3). В ходе расчетов были учтены все экономические изменения, которые имели место при переходе от практики предоставления льгот к выплате денежных компенсаций. В частности, было отмечено, что одновременно с началом монетизации льгот на 28% возросли цены на оплату ЖКУ, и примерно на 13% увеличились цена на транспорт, что, разумеется, не могло не усугубить положение домохозяйств.

Источник: оценка на основе данных НОБУС

Рисунок 3. Изменение величины располагаемых ресурсов российских домохозяйств после монетизации льгот

В конечном итоге монетизация и сопровождавшие ее изменения в стоимости услуг, на которые ранее предоставлялись льготы, привели к сокращению располагаемых ресурсов 53,0% российских домохозяйств. На фоне этого, трети домохозяйств удалось увеличить благосостояние, а 14,0% - сохранить прежний уровень располагаемых ресурсов (рис. 3). Если рассматривать исключительно домохозяйства, в состав которых входят льготополучатели, нельзя не отметить, что региональные льготники оказались в большем проигрыше, чем льготники федерального уровня: в результате монетизации располагаемые ресурсы сократились у 9,4% семей с льготниками федерального мандата, тогда как среди домохозяйств льготников регионального мандата – у 31,6%. Семьи, благосостояние которых напротив возросло по итогам замены льгот денежными компенсациями, составляют 84,0% домохозяйств федеральных льготополучателей и 50,6% семей региональных льготополучателей.

Справедливости ради, следует отметить, что негативные последствия являются результатом не только самой монетизации, и фактор изменения цен на услуги ЖКХ и транспорта, безусловно, внес свой вклад. Однако на уровне массового сознания процессы замены льгот денежными компенсациями и роста тарифов связаны воедино, и сокращение благосостояния соотносится с инициативами законодательства.

Как бы то ни было, в результате реализации проекта монетизации сложилась следующая противоречивая ситуация: в условиях увеличения ВВП уровень жизни населения упал. В целом, оценивая итоги монетизации, можно констатировать: ликвидированы некоторые нефинансируемые мандаты; значительная часть нефинансируемых мандатов переложена на региональные и местные органы власти; разграничены полномочия между региональным и федеральным бюджетами; улучшено финансовое положение организаций, оказывающих услуги на льготной основе; улучшено финансовое положение большей части федеральных льготников; налажен персональный учет льготников.

Новые меры поддержки семей с детьми

Семьи с детьми – это огромная часть населения России. Как отмечается в Государственном докладе «О положении детей в Российской Федерации», «Численность детей в возрасте до 18 лет составила на 1 января 2005 года 29,1 млн. человек - это пятая часть населения страны»[1, c.4] . В 2005 году из общего числа детей и подростков в возрасте до 18 лет 15,2 миллиона имели возраст до 15 лет, они составляли 15,2% населения России. 10,4% из них проживали в городах, 4,8% - в сельской местности.

В то же время детское население страны сокращается, только за 2001-2004 годы оно уменьшилось на 4,4 млн. чел. «Такое сокращение численности детей обусловлено низким уровнем рождаемости одновременно с достижением совершеннолетия подростками, родившимися в середине 80-х годов прошлого столетия, когда рождаемость в стране была самой высокой за последние 40 лет» [1, c.4]

Рис. 4, показывает продолжающееся на протяжении не менее 15 лет сокращение доли детей и подростков в возрасте до 15 лет в общей численности населения. Среднегодовое уменьшение этой доли составляло в 2000-2005 годах 1,1% всего населения или 5,5% детей и подростков. Доля населения в возрасте 0-14 лет интенсивнее снижается среди городского населения, хотя и в сельской местности она идет на убыль. В среднем на протяжении 2000-2005 годов ежегодное сокращение удельного веса детей и подростков составляло в городах – 0,8 процентных пунктов от численности жителей России или 5,9 процентных пунктов от численности детей и подростков, а в селах - 0,3% или 4,6%, соответственно.

Рисунок 4. Доля детей и подростков в возрасте до15 лет в населении России, 1990-2005 годы, %

Рассчитано по: [8, c.88].

Сокращение числа детей – одно из следствий неблагоприятного развития демографической ситуации в России, нередко характеризуемого как «демографический кризис». Такое развитие вызывает беспокойство российского общества и российского государства, которое разрабатывает меры, направленные на преодоление неблагоприятных тенденций.

В частности, в декабре 2006 года был принят пакет документов и нормативных актов, определяющих новые меры государственной социальной политики поддержки семей с детьми, направленной, по замыслу законодателя, на стимулирование рождаемости. В первую очередь речь идет об увеличении пособий по уходу за ребенком до полутора лет, материнском (семейном) капитале, льготах при оплате услуг детских дошкольных учреждений и материальной поддержке опекунов и семей, взявших на воспитание детей сирот. Таким образом, новая семейная политика направлена на повышение уровня и качества жизни семей с детьми.

Среди политиков и демографов развернулась активная дискуссия по поводу адекватности принятых мер глубине сложившихся демографических проблем и ожидаемых одномоментных и долговременных эффектов в ближайшей и долгосрочной перспективе^³ [5]. В адрес экономистов даже были высказаны упреки, относительно того, что они оказались в стороне от обсуждения проблем эффективности и действенности предложенных мер семейной политики [3, cc.34-35]. В данной статье мы попытались оценить влияние новой семейной политики на уровень жизни семей с детьми и высказать предположения о возможном их воздействии на репродуктивное поведение и установки с экономической точки зрения.

Для того, чтобы включится в дискуссию по поводу результативности данных мер с экономической точки зрения, мы, во-первых, обозначим основные проблемные зоны в модернизации российской семьи, во-вторых, оценим доходы и жилищные условия получателей и постараемся понять, насколько эти новые ресурсы расширят их возможности.

Семьи с детьми: риск бедности

Более чем двукратный рост пособий по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет и расширение числа получателей этих пособий побуждает нас к рассмотрению проблем уровня жизни и бедности семей с детьми. Несмотря на то, что в последние годы проблемы бедности находятся в фокусе внимания политиков и исследователей, текущие оценки детской бедности не столь очевидны. Во-первых, начиная с 2005 года, Россия не имеет официальной минимальной потребительской корзины, которая была принята только в марте 2006 года, и до настоящего времени не подкреплена соответствующими нормативными документами, определяющими методику ее расчета. Это не позволяет Росстату рассчитать официальные оценки бедности даже для населения в целом. Во-вторых, уровень бедности демографических групп можно оценить только на основе баз микроданных, содержащих информацию о каждом домохозяйстве, а таких сплошных данных в нашем распоряжении нет.

Принимая во внимание изложенные аналитические ограничения, при обозначении проблем уровня жизни семей с детьми будем опираться на авторские прогнозные оценки, базирующиеся на данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС) за 2003 год, актуализированных в части доходов и бедности по состоянию на декабрь 2006 года. Микроданные НОБУСа - это репрезентативная база данных выборочного обследования, проведенного Росстатом во 2 квартале 2003 года, выборка которого составила 44,5 тысячи домохозяйств и 117 тысяч респондентов. На региональном уровне данные репрезентативны для 46 субъектов РФ, а для остальных территориях репрезентативность ограничена маленькими объемами выборки. Информационный массив содержит детальную информацию о демографическом составе домохозяйств, их доходах, расходах, жилищной обеспеченности, экономической активности, образовательном статусе и участии в страховых и нестраховых социальных программах. Данный информационный ресурс апробирован на большом числе исследований, подтвердивших его репрезентативность и надежность [2, c.348]

В нашем анализе используется прогнозная величина стоимости минимальной потребительской корзины, действовавшей до марта 2006 года, и моделируется показатель благосостояния, максимально приближенный к реальным потребительским возможностям домохозяйств. В абсолютном выражении стоимость смоделированной минимальной потребительской корзины в расчете на душу населения составила 152,5% от среднегодовой стоимости аналогичной корзины в 2003 году. Для актуализации доходов мы использовали данные официальной статистики [4] о росте зарплаты, пенсий, денежных доходов и прогноз этих показателей в сценарии Минэкономразвития^⁴ до конца 2006 года. В результате, по актуализированным данным НОБУС среднедушевые доходы составили 7918,7 рублей^⁵, при этом 12,8% населения имели доходы ниже прожиточного минимума. Недостающий доход в расчете на одного бедного составил 25,3% от величины прожиточного минимума^⁶.

В более ранних работах [14, c.76; 2, c.348] уже отмечалось, что семьи с двумя и более детьми имеют самый высокий риск бедности, а риск бедности семей состоящих в браке не более пяти лет и имеющих одного ребенка в возрасте до трех лет в два раза выше, чем у аналогичных семей без детей. Следовательно, у большой группы домохозяйств даже появление первого ребенка сопровождается падением уровня жизни ниже черты бедности.

Согласно нашим актуализированным оценкам, на рубеже 2006 и 2007 годов дети имели риск бедности, практически в 2 раза превышающий среднероссийский уровень (рис. 5). Среди всех детей самой неблагополучной группой с точки зрения попадания в зону бедности являются дети в возрасте от 3 до 7 лет (24%), а также дети до 1,5 лет (22,5%). Если комплексно смотреть на бедность, используя показатели масштаба и глубины бедности, то можно утверждать, что маленькие дети (до полутора лет) являются самой уязвимой группой. Вместе с тем, очевидно и то, что у остальных возрастных групп детей показатели уровня жизни не намного выше, и проблема повышения доходной обеспеченности всего детского населения продолжает оставаться актуальной. Кроме того, максимальный риск бедности имеют дети в возрасте от 3 до 7 лет, но именно по достижении этого возраста прекращают действие большинство значимых мер государственной поддержки, адресованной семьям с детьми.

Blog

Овчарова Л. Н социальная защита населения: виражи реформ последних лет

Содержание