Михаил Дмитриев
| Вид материала | Презентация |
| Елена Гусева Ларин («Универсальный экономический проект») Вопрос из зала Василевский (Центр «Панорама») Козырь («Женское лидерство и партнерство») Вопрос из зала Реплика из зала Вопрос из зала Вопрос из зала |
- Проект развития образования программа «Совершенствование преподавания социально-экономических, 225.1kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- П. Н. Дмитриев [и др.] // Вопр вирусологии. 2010. № С. 23-26, 29.81kb.
- Источник: приан ру; Дата: 25. 07. 2007, 1194.96kb.
- Симфония №6, фа мажор,, 117.38kb.
- Песенка про Дракулу муз. Никола Дмитриев, 11.86kb.
- Михаил Зощенко. Сатира и юмор 20-х 30-х годов, 1451.23kb.
- Белоголов Михаил Сергеевич «79 б.» Королёв Сергей Александрович «76 б.» Лущаев Владимир, 13.11kb.
- Михаил кузьмич гребенча, 73.67kb.
- Бюллетень книг на cd поступивших в библиотеку в 2010 году, 544.6kb.
Дмитриев: Вы знаете, в плоскости нашего с вами обсуждения, может быть, это вопрос по-своему наиболее простой, потому что если смотреть на него глазами экономиста или, допустим, работника социальной сферы, то интегральным показателем успешности любых институциональных изменений является возможность добиться социальной стабильности с одной стороны, а с другой стороны, высокого уровня благосостояния и высокого уровня экономического развития, — это измеряемые показатели. И если реформы не работают на улучшение социальной ситуации и на экономический рост, а препятствуют этому, то, скорее всего, такого рода реформы либо нежелательны, либо нуждаются в пересмотре. Если реформы в конечном счете способствуют улучшению социальной ситуации и экономическому росту, это как раз то, что нужно. Интегральная цель более или менее понятна.
Елена Гусева: Я хотела бы продолжить мысль предыдущих вопрошающих. С моей точки зрения, здесь не определено главное: здесь нет первичности и вторичности, то есть производных. Дело не в остроте: в таком перечне реформ наверняка найдутся две-три основополагающие, а остальные будут производными. Практически над всеми реформами висит политическая составляющая. На данном этапе видна цель переложить часть затрат с плеч государства на плечи населения.
И более короткий вопрос. По каким параметрам будет оцениваться эффективность административной реформы?
Дмитриев: Я абсолютно с вами согласен в том, что этот список мало чего говорит о том, какие реформы наиболее важны, в том числе и для успеха всех остальных реформ, и тем более он не служит для определения приоритетов в сфере реализации реформ. Это просто общий список того, что надо делать; есть более узкие списки в вариантах того, что можно сделать, что важнее всего и какие реформы влияют на все остальные. Просто мне не хотелось перегружать наше сегодняшнее обсуждение попыткой выбрать самый лучший пакет реформ на сегодняшний день. Это, на мой взгляд, задача, достойная отдельной встречи.
Что касается того, как нам добиться эффективной оценки результатов административной реформы, то мне кажется, что эта реформа, с той точки зрения, которую вы высказали, стоит особняком от всех остальных, потому что по этой реформе впервые в истории российских преобразований была в последние месяцы предпринята попытка сделать программу осуществления реформы, основанную на современных принципах проектного менеджмента. Они предполагают, что по каждой конкретной цели реформы формулируются количественные показатели, показатели эти поддаются измерению и служат объектом не только конечного контроля по результатам осуществления программы, но и промежуточного контроля буквально в помесячном или ежеквартальном режиме.
Собственно, на этом и основывается принцип проектного управления административной реформы: отслеживается достижение количественных показателей не только по конечным итогам реформы, но и по промежуточным результатам, и в случае, если ход реформы явно тормозится и возникает риск недостижения конечной цели по данному направлению, то механизм проектного управления предполагает оперативное корректирующее вмешательство, чтобы осесечить своевременное достижение конечной цели. Сама программа реформы, насколько я понимаю, в одном из недавних вариантов размещена на сайте Министерства экономического развития и торговли — некоторые их индикаторов там сформулированы. Хочу сказать только то, что, как и во многих других процессах институциональных реформ, эти индикаторы не всегда непосредственно характеризуют конечный результат. Кроме того, существуют объективные проблемы со сбором информации, которая характеризует эффективность такого рода мер, как административная реформа. Индикаторы, которые есть на сегодня, не являются идеальными.
Гусева: К этому же вопросу. Вы же понимаете, что одна из основных проблем будет заключаться в том, что центр принятия решений и ресурсы — это одно, а центр исполнения — это другое. Вы же сами столкнулись с саботажем на местах. Это у нас совершенно не отрегулировано, и не понятно, что с этим делать.
Дмитриев: Да, я с вами согласен, и в процессе разработки административной реформы именно эта проблема, пожалуй, больше всего беспокоила разработчиков. В той логике проектного управления, в которой сформулирована программа, предполагается очень эффективная обратная связь с непосредственными объектами реформы. Значительная часть программы, опять-таки, вопреки старой логике разработки таких реформ, посвящена именно тому, как получать буквально в режиме реального времени информацию о том, что происходит на местах, и как дальше содействовать улучшению ситуации в тех случаях, когда реформа начинает захлебываться. Собственно, это является сутью программы административной реформы в ее новом проектном формате.
Ларин («Универсальный экономический проект»): Михаил Эгонович, возникает необходимость в некоем макроэкономическом комментарии, поскольку вы обозначили некие тренды, связанные с возможными стратегиями, в том числе и удвоения ВВП. Цель поставлена и обозначена тем же Минэкономразвития. Возникает вопрос, как при столь малом бюджете, равном 10% ВВП и сопоставимым с бюджетами крупных [западных?] городов добиться, при столь значимых бюджетных ограничениях результатов по всему этому спектру реформ. Возникает совершенно прозаический вопрос: реальны ли цели?
Чисто технически удвоение ВВП возможно году к 2015-му, но каковы будут социальные последствия этого? По уровню ВВП на душу населения при нейтральных оценках мы попадаем в ту же корзину, что и новые индустриальные страны — в вашем компаративном анализе это было упомянуто, и в лучшем случае мы добьемся места в ряду неких стран-трансформеров, опять же, в лучшем случае, уровень ВВП на душу будет как в Южной Корее.
Инсайдерские цели полагают нечто совершенно другое. Не могли бы вы прояснить это?
Дмитриев: Позвольте задать вам наводящий вопрос. Вы имеете в виду, возможно ли в принципе осуществлять этот широкий список реформ, имея тот бюджет в процентах от ВВП, который сегодня имеет Россия — я правильно понял этот вопрос?
Ларин: Да, это значимая часть вопроса, а по сути, фактор в том, что Минэкономразвития переходит на новую методологию планирования, и, видимо, в процессе планирования будет меняться целеполагание; может быть, возникнут какие-то новые цели. Пока социальный эффект минимален, и как бы нет возможности консолидации реформ, их проектной глубины.
Дмитриев: В отношении того, какие цели поставят перед собой бюджетные органы в рамках бюджетного процесса, я судить не берусь — это отдельная тема, и процесс этот пока отличается высокой степенью неопределенности, мы находимся в самой ранней стадии отработки механизмов бюджетного целеполагания.
Что касается того, хватит ли денег на все реформы, — на все и в желательном объеме — то, скорее всего, нет. По крайней мере, не сразу. Но я думаю, что все-таки недостаток бюджетных средств не является сегодня главным ограничителем в процессе осуществления реформ. Гораздо серьезнее на этот процесс влияют, с одной стороны, политические ограничения, о которых мы говорили, а с другой стороны, ограничения административные, то есть способность власти делать реформы. Думаю, что проблемы возникнут даже с теми реформами, на которые в бюджете найдутся деньги. Вот главный ограничитель, он не носит бюджетного характера.
Что касается того, позволяет ли вообще наш бюджет успешно развиваться и поддерживать высокие темпы роста, то думаю, что это зависит не от его размеров в процентах ВВП, а от того, как мы его будем тратить. Согласно имеющимся исследованиям, устойчивой ярко выраженной зависимости между долей бюджетных расходов в процентах ВВП и темпами экономического роста, в общем, пока не выявлено. Данные носят достаточно противоречивый характер, так что, как я думаю, говорить о том, что у нас маленький бюджет в процентах ВВП, и поэтому мы расти не сможем, не совсем корректно. Подобные закономерности пока не являются подтвержденными.
Вопрос из зала: У меня вопрос не по объекту реформ, — России — а по инструменту. Я смутно вспоминаю то, что мне двадцать лет назад говорили про факторный анализ. Может быть, это будет не факторный анализ, и тогда выяснится, что это вопрос дилетанта.
Мне говорили, что факторный анализ является инструментом провокации управленца. Сейчас поясню на маленьком примере.
Приходит консультант на завод, где идет конфликт между двумя агентами влияния: эксплуатационниками и ремонтниками. Каждая сторона предлагает вот таким списком свое направление реформ, а провокация заключается в том, что он приходит со своей действительностью, со своей целью и со своим объектом реформы. С самого начала он провел факторный анализ по статистике аварий, и выяснилось, что эти субъекты политического давления должны будут примириться с тем, что надо будет заниматься не улучшением эксплуатации или ремонтом, а профилактикой; выяснилось то, какие направления чаще всего выходят из строя.
Я обратил внимание, что вы сказали, что факторный анализ — это инструмент для структурирования дискуссии — но кто является этими субъектами? Дискуссия предполагает их наличие. И где тот провокатор, тот заказчик на цели?
Последний вопрос, который меня попросили задать: так получается, что мы к 2008 году доползем в такой непонятной структурированной дискуссии, а потом выяснятся субъекты гораздо более монстрообразные, и все эти реформы, может быть, окажутся не значимыми.
Дмитриев: Я бы сказал так. Целью той презентации, которую я постарался сегодня представить, не являлась мобилизация общества на борьбу за реформы. Ее целью являлось совсем другое, скорее, это была промежуточная задача: попытаться нашими общими усилиями понять, в какой ситуации мы оказались, с точки зрения возможности проведения реформ. А дальше уже идет разговор о том, какие реформы проводить, как проводить, что для этого надо сделать, — это, на мой взгляд, самостоятельные проблемы, которые надо отдельно обсуждать. Я бы попросил не задавать мне сегодня такие вопросы: какие нужны реформы и как надо их проводить, потому что я ставил другую задачу, я хотел, чтобы мы оценили то положение, в котором оказались. А вот что делать, с чего начать — это тема для следующей дискуссии, может быть, не с моим или не только с моим участием.
Лейбин: Михаил Эгонович, кажется, что вопрос был не о том, какие нужны реформы, а о том, какие политические субъекты должны стать объектом этой провокации и какой субъект за ней стоит.
Дмитриев: Тот идеал, к которому я хотел бы стремиться, это чтобы политика выработки реформ в России как можно дальше ушла из коридоров власти и стала по-настоящему общественным процессом, когда политические решения, а также ход их реализации, формируются в процессе диалога власти с заинтересованными группами, с теми, кто либо заинтересован в проведении реформ, либо им оппонирует. К сожалению, в таком формате в России осуществились очень немного преобразований. Реформа льгот как раз показала, что отсутствие диалога в процессе разработки реформы таит в себе массу опасностей, в том числе и для процесса преобразований. Если власть не научится вести такой диалог в процессе выработки политики, это послужит дополнительным серьезным препятствием на пути расширения повестки реформ.
Василевский (Центр «Панорама»): Мой вопрос как раз связан с последней репликой. Не рассматривались ли в связи со всеми трудностями, мешающими проведению реформ, какие-то способы институционального вовлечения получателей выгоды от реформ? По некоторым реформам выгоды получателей очевидно крайне рассеяны и, вероятно, малоорганизуемы, но по определенным направлениям они очевидно существуют, и в некоторых случаях [получатели?] даже достаточно влиятельные. Возможно ли их вовлечение в дискуссию не просто как некоторого дискутанта, но их более активное привлечение к процессу разработки, а может быть, иногда и к процессу финансирования?
Дмитриев: Что касается финансирования, то это отдельная тема, поскольку она еще связана с вопросом конфликта интересов.
По поводу участия — безусловно. Не зависимо от того, что представляет из себя конкретная затронутая группа, не зависимо от того, является ли она противником или сторонником реформы. Значимые общественные интересы так или иначе придется учитывать; если мы их не пустим в дверь, они войдут в окно, как это было в случае с монетизацией льгот. Одним из существенных разделов новой административной реформы как раз является раздел, посвященный созданию новых каналов влияния структур гражданского общества и широких общественных интересов на процесс выработки и реализации политики на всех ее стадиях, начиная с момента разработки каких-то концепций и выдвижения инициатив, кончая законодательным принятием реформы, ее мониторингом и внесением корректировок.
Это проблема, которая имеет вполне конкретные институциональные решения; эти решения уже реализованы в массе случаев в самых разных странах, и я не вижу ничего невозможного в том, чтобы Россия пошла по этому пути, тем более что в ряде случаев, например, в законодательстве о техническом регулировании, такого рода механизмы уже заложены и начинают понемножку работать.
Лукинов: У меня вопрос по поводу межстрановых сопоставлений. Насколько правомерно сопоставлять Россию и, с одной стороны, скажем, Эстонию, а с другой стороны — Туркменистан, Узбекистан? Соответственно, насколько уникальным является случай российских реформ?
И в связи с этим, на ваш взгляд: есть ли в мире пример или образец страны, которая успешно провела реформы подобной глубины и подобного характера и которая могла бы служить моделью для России?
Дмитриев: Страны, безусловно, можно и нужно сравнивать, но смотря как. Если мы попытаемся сказать, что Эстония — это то же самое, что Таджикистан, то это будет, конечно же, совершенно неверно. Но, тем не менее, анализ статистикой информации показывает, что есть статистически подтверждаемые тренды и закономерности, и их очень много. Если правильно пользоваться статистикой, выявлять действительно значимые факторы, то такого рода закономерностями можно довольно эффективно пользоваться для выработки политики. Иначе говоря, эти закономерности в известных пределах обладают предсказательной силой.
Если задать вопрос, можно ли для России предложить некий образец, по которому мы можем решать наши сегодняшние задачи, то я отвечу на него отрицательно. Просто потому, что в мире совсем не так много стран, которые являются крупными федеративными государствами, занимающими столь большую территорию, и обладают столь значительными природными ресурсами, оказывающими деформирующее влияние на экономику, на социальную и политическую жизнь. Скопировать все откуда-то России вряд ли удастся, но, повторю, многие закономерности действуют как за рубежом, так и здесь. Результаты многочисленных эмпирических исследований это, безусловно, подтверждают.
Я не имею в виду, что выводы, которые я представил, являются безусловно правильными. Я только хочу сказать, что многие закономерности действуют и в России.
Козырь («Женское лидерство и партнерство»): Я хотела бы вернуть разговор к цели реформ. Цель реформы — это человек или достижение эффективных показателей и в каком плане?
Несколько цифр. У нас в стране 53% женщин. В Думе — меньше 10%, в Правительстве — ни одной. Мужчины живут на тринадцать лет меньше, чем женщины. Скоро мы придем к такой ситуации, когда на женщин с высшим образованием будет приходиться очень маленькое количество мужчин с высшим образованием — очевидно возникнет проблема с браками. Те реформы, о которых шла речь: борьба с бедностью, пенсионная реформа, здравоохранение — складывается ощущение, что они ориентируются на народонаселение страны, а не на конкретных мужчин и женщин.
Я хотела бы спросить вас: есть ли учет гендерного фактора в этих реформах и проекты ликвидации гендерного неравенства?
Спасибо.
Дмитриев: Вопрос понятный и правомерный. Единственное, что я хочу сказать: сейчас мы с вами не обсуждали содержание реформ, мы, скорее, обсуждали то, насколько в принципе вероятно продвижение реформ в тех или иных направлениях.
Однако уж если вопрос задан. Если мы посмотрим на конкретные программные документы, которые сегодня существуют по реформам по разным направлениям, то увидим, что в некоторых из них гендерный аспект учитывается достаточно серьезно, в других направлениях он не учитывается совсем или учитывается гораздо меньше, чем это предполагается политкорректными стандартами западных демократий. Это зависит от конкретного направления.
Например, в пенсионной сфере гендерный анализ сейчас приобретает все более важное значение. Я постоянно занимаюсь долгосрочными сценарными оценками тех или иных решений — там постоянно возникает вопрос о том, как то или иное решение отразится отдельно на мужчинах и на женщинах.
Вопрос из зала: Вы сказали, что вы предполагаете достижение определенного результата. Что позволяет вам рассчитывать, что здесь будет определенный результат? Если я не ошибаюсь, то, что у нас процесс пробуксовывал, во многом объяснялось тем, что круг заинтересованных акторов был чрезвычайно узок — фактически получалось, что бюрократии было предоставлено реформировать саму себя, и нет никаких предпосылок к тому, что этот круг расширится. На чем основывается ваш оптимизм?
Дмитриев: Он основывается на двух причинах, тесно связанных с монетизацией льгот. Должен сказать, что после монетизации мои оценки перспектив административной реформы в чем-то стали даже более оптимистичными.
Прежде всего надо сказать о том, что административная реформа содержит в себе значительный ресурс восстановления и повышения уровня доверия между обществом и властью. Потребность в восстановлении доверия четко осознается на самом высоком политическом уровне и расценивается как важный приоритет. Очевидно, что при отсутствии доверия страна в большей степени рискует попасть в зону политической дестабилизации.
Например, такие компоненты административной реформы, как борьба с коррупцией и интеграция граждан в процесс выработки политики, — это очевидные направления, которые позволяют повысить уровень доверия. Насколько на практике удастся реализовать именно эти компоненты административной реформы — я пока делаю достаточно сдержанные оценки.
Реплика из зала: Для этого нужно, чтобы необходимость этого понимали все.
Дмитриев: В первую очередь, важно, чтобы это понимали ключевые игроки, от которых зависит реализация реформы. Административная реформа — это процесс, который выведен на самый высокий политический уровень, и он зависит, прежде всего, от отношения к нему руководства страны.
Вторая проблема, с которой связана административная реформа, — опять-таки, выводящая на ситуацию с монетизацией льгот, — заключается в том, что исполнительная власть недееспособна, что, как я думаю, понимает большинство мыслящих чиновников в России. Исполнительная власть не способна эффективно управлять текущими процессами и, тем более, процессам изменений. Политики, безусловно, расценивают это как ограничение на реализацию любых задач, которые они перед собой ставят. Желание преодолеть это ограничение, повысить дееспособность исполнительной власти сейчас является важным мотивом для формирования позитивного отношения к административной реформе в верхних эшелонах принятия решений.
Вопрос из зала: По сути дела, мы дошли до формулировки, что у этих реформ не было социального заказа, и вы, фактически, являлись провокаторами, в хорошем смысле слова: запустив реформой некую реакцию, — даже негативную — вы возбуждаете гражданское население, и оно автоматически становится заказчиком тех реформ, нужду в которых оно до этого не проявляло. В качестве провокаторов вы подвинете нашу тяжелую систему исполнительной власти на решение новых задач в ответ на новые требования.
Дмитриев: Если мы говорим про административную реформу, то у нее, на мой взгляд, есть явный заказчик на самом верху политической пирамиды и явно есть потенциальный заказчик в обществе, среди граждан, потому что многие элементы административной реформы могут быть популярны в связи с декларируемыми целями: борьба с коррупцией, стандарты доступности и качества услуг, возможность быстрого и доступного гражданину досудебного обжалования незаконных действий или бездействия властей. Это все меры, которые понятны любому человеку, сталкивавшемуся с нашей бюрократией.
Проблема административной реформы заключается в том, что между запросами снизу вверх и сверху вниз есть толстая прослойка среднего бюрократического слоя, которому все эти изменения придется на собственной шкуре испытывать. Средний слой чиновничества, конечно, гораздо меньше заинтересован в кардинальной ломке устоявшихся правил игры.
Вопрос из зала: Вы достаточно подробно описали точку, где мы находимся, и прогноз, который вы дали, достаточно рационален. Мне интересна ваша личная точка зрения на то, где мы окажемся через два-три года с точки зрения темпов реформ.
И второе. Также ваша личная точка зрения — я думаю, что этих данных вы в ЦСР еще не получили, но могли уже составить какое-то представление — по поводу того, в каком направлении, прогресс это будет или регресс, пойдут Украина, Киргизия и Грузия.
Дмитриев: Может быть, это будет очень смелое заявление, — я говорил, что мы буквально каждые две-три недели пересматриваем нашу оценку перспектив реформ — но должен сказать, что все эти пересмотры пока укладываются в определенный коридор. Как бы смело это ни звучало, мне кажется, что в пределах нынешнего политического цикла до 2008 года даже при экстраординарных событиях мы не выйдем за пределы обозначившихся тенденций. Грубо говоря, возможно появление дополнительных ограничений на проведение реформ и их еще большее замедление, но вряд ли возможно кардинальное ускорение реформ по широкому кругу направлений.
В этом политическом цикле уже почти не остается времени для кардинального изменения ситуации. Для этого существуют большие ограничения по финансовым и административным ресурсам, существуют сильнейшие ограничения в плане доверия общества к процессу реформ. Я думаю, что, конечно, нельзя заранее предсказать, что именно будет происходить, но в любом случае, мы не можем ждать резкого улучшения ситуации по сравнению с тем, как складывается сейчас.
Вот что будет после 2008 года — это другой вопрос. Какой окажется Россия и каким будет окно возможностей... — это может быть и ситуация, напоминающая .киргизскую, и ситуация похожая на молдавскую. Это совершенно разные ситуации — мы пока ничего не можем достоверно судить о том, что произойдет с Россией в этот период и можем только строить догадки в виде альтернативных сценариев. За пределами 2008 года развитие политической обстановки может очень сильно изменить возможности для проведения реформ в период 2008-2012 годов.
Лейбин: Михаил Эгонович, в завершение мы обычно предоставляем лектору возможность резюмировать и ответить на вопрос, что здесь сегодня происходило в плане дискуссии.
У меня еще затерялся вопрос, который я никак не мог для себя прояснить: в вашей презентации и в ответах на вопросы была продемонстрирована позиция, что «мы ожидаем», то есть внешняя. А с какой позиции вы выступаете здесь и в своей основной деятельности: с позиции политика-реформатора или с позиции внешнего эксперта, который оценивает то, как все происходит?
Дмитриев: Я бы на этом вопросе свое выступление и завершил. Я постарался в ходе этого обсуждения максимально отстраниться от моих личных предпочтений, с точки зрения того, какие реформы надо делать, как их делать, кто хорошо их делает, кто плохо. Также я постарался воздержаться от выражения своего отношения к Правительству и к реформаторам в конкретных направлениях. Моей задачей было попытаться разобраться в том, что на самом деле возможно, — прояснить коридор возможностей. А как дальше будет складываться политика по принятию решений по каждой из конкретных реформ — это отдельная тема. У меня, как и у каждого из всех присутствующих, есть свои личные предпочтения и убеждения. Я просто не хотел сосредотачиваться на этом. Вопрос убеждений — это вопрос выбора политики. Мы сегодня говорили не о выборе политики, а о том, какой коридор возможностей существует для этого выбора, в каком коридоре мы вообще можем что-то выбирать.