Михаил Дмитриев
| Вид материала | Презентация |
- Проект развития образования программа «Совершенствование преподавания социально-экономических, 225.1kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- П. Н. Дмитриев [и др.] // Вопр вирусологии. 2010. № С. 23-26, 29.81kb.
- Источник: приан ру; Дата: 25. 07. 2007, 1194.96kb.
- Симфония №6, фа мажор,, 117.38kb.
- Песенка про Дракулу муз. Никола Дмитриев, 11.86kb.
- Михаил Зощенко. Сатира и юмор 20-х 30-х годов, 1451.23kb.
- Белоголов Михаил Сергеевич «79 б.» Королёв Сергей Александрович «76 б.» Лущаев Владимир, 13.11kb.
- Михаил кузьмич гребенча, 73.67kb.
- Бюллетень книг на cd поступивших в библиотеку в 2010 году, 544.6kb.
Михаил Дмитриев: Презентация, которую мы сейчас с вами будем периодически перелистывать, имеет свою предысторию. Готовилась она примерно четыре месяца тому назад к юбилейной конференции, которая проходила в Центре стратегических разработок в начале декабря. В презентации отражены те оценки, которые были актуальны на тот момент. На самом деле, не столь интересно обсуждать и рассматривать конкретно эти оценки, сколько проследить эволюцию наших собственных представлений о ситуации и перспективах реформ за последние пять месяцев. Ситуация развивалась настолько динамично, что, на мой взгляд, прошла практически целая эпоха, и те выводы и оценки, которые содержались в первоначальной презентации, очень серьезно отличаются от того, что я рискну сформулировать сегодня в завершение своего сообщения.
Более того, я должен сказать, что по мере развития событий, буквально каждую неделю, появляется возможность вносить дополнительные уточнения и изменения в выводы и оценки. Мы не имеем на сегодня какого-то завершения истории с российскими реформами, мы скорее находимся на переломном моменте, и буквально каждый месяц добавляет события, которые вновь и вновь заставляют возвращаться к оценке перспектив развития страны в целом и к перспективам социально-экономических реформ в сложившейся ситуации.
Теперь несколько слов по поводу того, на какой базе основывалась эта презентация.
Пожалуйста, слайд № 2.
Когда я работал над материалами по перспективам реформ, я старался по возможности избегать собственных оценок того, как развиваются события, и везде где возможно опираться на более объективную информацию, а также старался избегать делать выводы там, где такая информация отсутствует. Именно поэтому в сегодняшней презентации довольно много разного рода графиков и ссылок на исследования: мы старались максимально объективировать те оценки ситуации с реформами, которые мы делаем. В некоторых случаях нам приходилось дополнять внешние экспертные оценки силами экспертов Центра стратегических разработок, и я буду об этом упоминать, но, как правило, мы просто восполняли пробелы, имеющиеся во внешней информации.
Теперь давайте перейдем к слайду № 4.
Итак, что, собственно, представляет собой ситуация с российскими реформами на конец 2004 года? Конец 2004 года — очень интересный для нас момент, потому что именно тогда в Правительстве оказался более или менее скомпонованный вариант среднесрочной программы социально-экономических реформ, рассчитанной на период до 2008 года. Эта программа включала весьма далеко идущие декларации — потенциальные, разумеется — о намерениях Правительства по проведению реформ по очень широкому кругу направлений. Должен сказать, что если бы мы исходили из того, что эти декларации реально могут быть претворены в жизнь, то, переводя их в рейтинги экспертных оценок по шкале Европейского банка реконструкции и развития, мы могли бы ожидать довольно сильное продвижение России вперед в плане институциональных преобразований по целому ряду ключевых направлений.
Изображенный на слайде график отражает декларацию о намерениях по состоянию на конец 2004 года. Верхняя горизонтальная цифра бледно-зеленого цвета отражает средний уровень, достигнутый в развитии тех или иных институтов в различных направлениях, характерный для стран Организации экономического развития и сотрудничества, то есть для клуба развитых стран. Ломаная красная линия отражает максимальные показатели, которые по состоянию на 2004 год были достигнуты в странах с переходной экономикой. Столбики, которые мы видим, отражают достигнутое состояние изменений в соответствующих сферах по состоянию на 2004 год по оценкам экспертов Европейского банка реконструкции и развития, — по тем направлениям, по которым они эти оценки не проводят, оценки были сделаны экспертами Центра стратегических разработок.
По большинству из направлений реформ Россия по-прежнему достаточно далека от уровня развитых стран и существенно отстает от максимальных показателей стран с переходными экономиками.
Пожалуйста, следующий слайд.
В 2004 году Европейский банк констатировал замедление темпов реформ в России. В принципе, из тех направлений реформ, за которыми следит Европейский банка реконструкции и развития, реформы происходили только по одному направлению — реформа железнодорожного транспорта. Страны-лидеры по темпам реформ осуществляли преобразования, как правило, по трем-четырем направлениям.
Темпы прироста совокупного рейтинга реформ в 2004 году в России были намного ниже, чем в группе стран — лидеров по темпам реформ среди стран с переходной экономикой, и фактически Россия находилась среди стран с наиболее медленными темпами реформ среди стран с переходной экономикой.
Пожалуйста, 6-й слайд.
Отправляясь от этой точки, мы сделали наши экспертные оценки того, как можно было бы в рейтинге Европейского банка отобразить показатели проекта среднесрочной программы Правительства по состоянию на конец 2004 года. Если исходить из этой программы, то Россия в ближайшие три года должна была бы выйти на максимальные темпы преобразований по отношению к другим странам с переходной экономикой, она оказалась бы в числе лидеров реформ, и теоретически предполагалось, — эти предположения выражены в синих столбиках — что к концу этого периода, к 2008 году, Россия должна была бы по целому ряду направлений выйти на максимальные значения показателей характерных для стран с переходной экономикой в 2004 году.
Таким образом, мы имеем дело с весьма амбициозными планами.
С самого начала нас интересовало, что может помешать реализации этих планов и в какой степени. Кроме того, нас интересовало то, как на реализацию этого плана могут повлиять политические события, которые мы наблюдали в 2004-м и в 2005 году.
Пожалуйста, следующий слайд.
Препятствий на пути реформ в России и в других странах с переходной экономикой довольно много, некоторые из них указаны на этом слайде. На всех этих проблемах я не буду останавливаться, потому что гораздо интереснее те из этих препятствий и ограничений, которые мы могли каким-то образом реально измерить и по которым имеются хоть в какой-то степени установленные эмпирические зависимости между возможным темпом реформ и положением страны по отношению к тому или иному политическому или административному ограничению.
По этим направлениям мы и пытались дальше оценивать ситуацию в России. Если мы посмотрим на эти факторы, — пожалуйста, слайд № 9 — то те из них, которые мы действительно сумели каким-то образом оценить на основе имеющейся информации, сводятся к шести направлениям: это динамика политических институтов, уровень концентрации ренты, бюджетная и кредитно-денежная дисциплина, эффективность институтов защиты собственности, уровень доверия к институтам и эффективность административной системы.
Сейчас я кратко сформулирую наше представление о том, как этот перечень ограничений может сказаться на темпах реформ. Первое — динамика политических институтов.
Пожалуйста, слайд № 10.
На этом слайде все страны с переходной экономикой отранжированы по мере возрастания, уровня политической демократии или конкурентности политических институтов. При этом горизонтальные столбики, которые обозначают уровень продвижения экономических реформ в каждой из стран. Но этот график составлен по состоянию на 1999 год, по итогам первого десятилетия реформ в странах с переходной экономикой. Россия в этом графике находилась в группе стран с концентрированными политическими режимами, то есть в странах, где, в принципе, элементы демократической системы существовали, но политическая конкуренция имела серьезные ограничения в своей практической реализации. Если мы посмотрим на темпы реформ в странах, которые сгруппированы по мере возрастания политической конкурентности, — страны демократические находятся в верхней части этого списка — то мы обнаружим, что по итогам первого десятилетия в странах с высоким уровнем демократии темпы реформ были наивысшими.
Россия на тот момент находилась в середине списка и относилась к странам со средними темпами продвижения рыночных реформ. Посмотрим в конец этого списка, где находятся страны недемократические. Темным цветом закрашена особая зона: это страны, испытавшие периоды длительной дестабилизации или гражданской войны — у этих стран ситуация особая. Под ними находится зона недемократических режимов, и если мы посмотрим на них, то там ситуация неодинаковая: есть режимы, где продвижение реформ было высоким, — это Казахстан — но в большинстве стран продвижение реформ было низким; прежде всего речь идет о Узбекистане, Белоруссии, Туркменистане.
Следующий слайд, пожалуйста.
В декабре 2004 года, буквально через неделю после того, как был завершен первый вариант этой презентации, Freedom House, который ведет рейтинг уровня демократизации по значительной части стран мира, впервые понизил рейтинг России до уровня несвободной страны, то есть Россия оказалась не в группе стран с концентрированными режимами, а в группе стран недемократических, рядом с Казахстаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Белоруссией.
Если мы посмотрим на то, как уровень политической концентрации влияет на темпы реформ, то мы должны сказать, что темпы реформ, в принципе, не должны были обязательно снизиться. Однако что существенно для стран с недемократической политической системой, так это то, что реформы гораздо менее зависят от институциональных факторов, например, групп давления, заинтересованных в реформах. Например, бизнес, может быть заинтересован в дебюрократизации, он оказывает давление на правительство, и, тем смым способствует проведению необходимых реформ; или же может идти речь о давлении со стороны средств массовой информации, например, в сфере борьбы с коррупцией; или же это давление структур гражданского общества, например, в сфере реформ, связанных с окружающей средой, в социальной сфере или где угодно. Такого рода институты в странах недемократических, естественно, утрачивают возможности эффективного давления в пользу реформ, и эта политика оказывается в гораздо большей степени зависящей от индивидуальных предпочтений высшего политического руководства страны. Это и произошло в Казахстане, где во многом благодаря личным предпочтениям Назарбаева темпы реформ оказались достаточно высокими.
Следующий слайд, пожалуйста.
Когда мы говорим о политических институтах, мы должны проводить различие между собственно политической демократией и институтами правого государства. То, что говорилось сейчас, говорилось именно об институтах демократии. Институты правого государства, понимаемые прежде всего как институты защиты экономических прав, субъектов права, предприятий или граждан, — судебная система, правоохранительные органы и так далее — такого рода институты не обязательно жестко увязаны с демократией. Есть немало исторических примеров, когда страны в общем-то недемократические имели развитые институты правого государства, и, наоборот, страны демократические таких институтов не имели. Массу примеров мы можем найти в Юго-Восточной Азии: это страны типа Тайваня, Сингапура, Гонконга — долгое время они не имели (некоторые и до сих пор не имеют) демократии, но имели весьма эффективную правовую систему, обеспечивавшую достаточно высокий уровень защиты прав собственности.
Существует ряд исследований, которые указывают на то, что страны, которые вступают на путь демократизации, имея относительно развитые институты правого государства, как правило, способны ускорить темпы реформ и темпы экономического роста. Это наблюдалось и в странах с переходной экономикой в первое десятилетие реформ. Напротив, те страны, которые вступали на путь демократизации, имея слабые институты правого государства, в большинстве своем сталкивались с проблемой деинституционализации, то есть ослабления государственных институтов и их эффективности. Это приводило не только к сложностям в реализации реформ, но и к существенному снижению темпов экономического роста. Россия, согласно этим оценкам, относилась ко второй категории стран, и это надо учитывать в наших дальнейших оценках.
Теперь следующий слайд.
Еще один фактор, который связан с политической конкурентностью. Здесь мы видим ту же самую таблицу, где страны сгруппированы по возрастанию уровня демократии, а горизонтальные столбики обозначают уровень захвата государства группами специальных интересов, то есть, то, что у нас принято называть влияниием олигархов на принятие политических решений в стране. Как мы видим, страны с концентрированными политическими режимами и ограниченной демократией оказывались, согласно этим оценкам, в группе наибольшего риска с точки зрения захвата государства частными интересами. Россия, находясь в этой группе, согласно имевшимся оценкам, по состоянию на 1999 год имела один из наиболее высоких среди стран с переходной экономикой уровней захвата государства крупным бизнесом, группами специальных интересов.
Что любопытно на этом графике: в какую бы сторону ни развивалась в дальнейшем политическая система России, в сторону демократизации или в сторону ограничения демократических институтов, скорее всего, и в том и в другом случае уровень захвата государства должен был снизиться. Собственно, на протяжении последних лет мы и наблюдали этот процесс. При всем том, что уровень демократизации мог сократиться, тем не менее, при этом можно констатировать, что уровень захвата государства, скажем так, структурами крупного бизнеса в некоторой степени за последние четыре года сократился, и на первый план в последнее время выдвинулась противоположная проблема захвата бизнеса государством. Это вполне укладывается в ту эмпирическую закономерность, которую мы наблюдаем и которую иллюстрирует этот график.
Пожалуйста, слайд № 15.
С уровнем захвата связано еще одно ограничение на проведение реформ. В тех сферах, где высока концентрация ренты, то есть там, где, грубо говоря, присвоение экономической ренты контролируется ограниченным числом субъектов, а размеры этой ренты велики, как правило, труднее всего проводить реформы, потому что группы интересов обладают значительным экономическим и политическим влиянием и потому могут эффективно сопротивляться реформам. Этот вывод был сделан на основании результатов целого ряда исследований, в том числе на материале стран с переходной экономикой.
Напротив, в тех секторах, где экономическая рента присутствует и присваивается, но при этом распределена по большому кругу относительно слабо структурированных субъектов, реформы проводить не так тяжело, потому что большие группы специальных интересов менее способны оппонировать процессу реформ и влиять на принятие политических решений.
Пожалуйста, следующий слайд.
Это иллюстрация, основанная на субъективных оценках. Мы постарались сгруппировать некоторые реформы по уровню возрастания концентрация ренты. На этом графике в левой его части находятся те сферы реформ, которые представляют наибольшую концентрацию экономической ренты. В частности, это газ, таможенное администрирование, железные дороги и так далее. В правой части этого графика расположены некоторые из реформ, в которых рента присутствует, но распылена по большому числу субъектов. Например, жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. Наши оценки перспектив реформ, исходя из того, как они были официально сформулированы в среднесрочной программе конца 2004 года, оказались очень любопытными: чем ближе к правому краю спектра была реформа, тем выше была вероятность ее быстрого продвижения. Программа ничего не собиралась менять в газовой отрасли, мало что — в таможенной отрасли, относительно умеренный темп изменений предполагался в сферах естественных монополий: железные дороги, электроэнергетика, и очень высокими были декларируемые темпы реформ в ЖКХ, образовании и здравоохранении. Таким образом данная закономерность находила некоторое свое подтверждение в российском политическом процессе.
Должен сказать, что эти иллюстрации сейчас носят чисто академический характер, потому что за последние четыре месяца наши представления о возможных темпах реформ во всех этих сферах кардинально изменились, и об этом я скажу в заключительной части своего выступления.
Теперь несколько слов о бюджетной и кредитно-денежной дисциплине, о том как она сегодня может повлиять на темпы реформ в России.
Слайд № 21.
Если мы говорим в общем, исходя из закономерностей, которые существуют в странах с переходной экономикой, то, в принципе, в отсутствии бюджетной кредитно-денежной дисциплины многие институциональные реформы проводить трудно, потому что неопределенность, которая возникает в условиях инфляции и финансовой нестабильности, препятствует реализации позитивных последствий реформ. Ожидания участников рынка все равно остаются отрицательными, даже если есть, допустим, в результате реформы формируется более эффективная судебная система, или более эффективно регулируется деятельность естественных монополий. Если в целом страна находится в состоянии кредитно-денежной нестабильности, это мешает положительному эффекту реформ сказаться в полной мере.
Бюджетная и кредитно-денежная дисциплина некоторым образом связаны с уровнем демократизации. Как ни странно, а может быть, и достаточно очевидно, существуют эмпирические свидетельства того, что страны с высоким уровнем демократизации страдают от циклической кредитно-денежной нестабильности. Это характерно и для наиболее демократичных стран Восточной Европы, где действительно существенно усилились проблемы бюджетного дефицита и устойчивости общественных финансов.
Если мы посмотрим на Россию, которая к числу полностью демократических стран не относилась, то увидим, что уже достаточно длительное время мы имеем одни из наиболее устойчивых финансовых показателей среди стран с переходной экономикой, равно как и Казахстан, который совсем не является демократической страной.
Другое дело, что по мере снижения уровня демократизации, как и в случае с темпами реформ, бюджетная и кредитно-денежная дисциплина во многом оказывается зависимой не от институтов, а от личных политических предпочтений высшего руководства.
Более того, если мы посмотрим на развитие событий в России в последние несколько месяцев, то мы обнаружим, что бюджетная кредитно-денежная политика является одним из индикаторов еще одного процесса: на мой взгляд, в последние полтора-два месяца именно бюджетная сфера стала индикатором того, что процесс политической централизации в России на сегодняшний день достиг своего возможного максимума. Дальше эта политическая централизация продолжаться такими темпами, скорее всего, уже не сможет. Почему можно говорить о таком выводе: именно начало 2005 года фактически ознаменовалось резким изменением курса в бюджетной сфере и ослаблением жесткости бюджетной политики. Именно в начале года мы наблюдаем быстрый рост будущих обязательств федерального бюджета, существенное увеличение текущих расходов, прежде всего, связанных с монетизацией льгот, увеличением пенсий и зарплат бюджетников, что потенциально создает дисбалансы в бюджете и в целом может расцениваться как признак ослабления бюджетной дисциплины и жесткости бюджетной политики.
Пожалуйста, следующий слайд.
С точки зрения темпов реформ, то, что произошло в первом квартале 2005 года с ослаблением бюджетной дисциплины, имеет прямые последствия для наших оценок перспектив реформ. Дело в том, что целый ряд реформ, которые стоят на повестке дня и провозглашены проектом среднесрочной программы, являются весьма затратными. Например, одна только реформа здравоохранения, если ее реализовывать так, как намечено, предполагает дополнительные ежегодные затраты на уровне как минимум 50-60 миллиардов рублей — это немалые суммы. Большие дополнительные расходы требуются и для полноценного осуществления реформы профессионального образования; немалых затрат требует административная реформа и реформы по целому ряду других направлений.
Если мы посмотрим на проектировки федерального бюджета на ближайшие три года, мы увидим, что в текущей части расходов практически не копейки не заложено на финансирование реформ. Там на сегодня отражены только текущие затраты содержание бюджетной сети и исплнение других текущих обязательств бюджета. Пока в этих бюджетных проектировках на период до 2008 года имеется компонента, которая потенциально может служить источником финансирования процесса реформ на ближайшую перспективу, — это инвестиционная составляющая. Целый ряд задач, связанных с реформами, в рамках реформы бюджетного процесса включен в отраслевые стратегии министерств и ведомств, которые предполагается финансировать за счет инвестиционной составляющей расходов. Проблема состоит в том, что именно по инвестиционной составляющей сегодня в процессе принятия бюджетных решений существует наибольшая неопределенность, и до сих пор неясно, удастся ли добиться достаточного увеличения этой части бюджета, для того чтобы профинансировать хотя бы некоторые из реформ. В зависимости от того, какие решения будут приняты в процессе дальнейших бюджетных согласований, и будет решаться судьба таких реформ, как здравоохранение и образование, может быть, даже административной реформы и ряда других направлений преобразований, которые являются весьма приоритетными.
Я не исключаю того, что итоговым результатом бюджетного процесса на 2006-2008 годы будет то, что финансировать эти реформы в конечном счете окажется неоткуда. Это может произойти именно потому, что текущие расходы бюджета резко возросли и дополнительные обязательства, которые возникли в рамках текущих расходов, являются, по сути, предопределенными на ближайшие три года.
Пожалуйста, слайд № 17.
Теперь по поводу прав собственности. В отношении защищенности прав собственности, если мы посмотрим на 1999 год, Россия находилась в конце списка стран с переходной экономикой, в самом низу этой диаграммы. Горизонтальные столбики отражают индекс уровня незащищенности прав собственности в странах с переходной экономикой. За последние четыре года мы наблюдали весьма противоречивые тенденции, и в целом, уровень защищенности скорее не возрос, а в последние полтора года даже очевидно снизился, хотя точных замеров этой динамики по состоянию на начало 2005 года я, к сожалению, представить не могу.
Посмотрим на то, как уровень защиты прав собственности связан с темпами экономического роста. Эта регрессия взята из недавнего исследования, сделанного Карлой Хофф и Джозефом Стиглицем.
Пожалуйста, слайд № 18.
Мы видим достаточно четкую линейную зависимость между ростом ВВП и уровнем защищенности прав собственности: чем выше уровень защищенности, тем выше темпы роста ВВП, накопленные за первое десятилетие экономического перехода.
Россия, как видим, по итогам первого десятилетия, и с точки зрения темпов экономического роста, и с точки зрения уровня защищенности прав собственности, выглядит не лучшим образом. С точки зрения перспектив развития страны, именно защищенность прав собственности является одним из ключевых ограничителей экономического роста, и, в принципе, мы должны исходить из того, что именно это направление является одним из приоритетных, с точки зрения продолжения реформ.
Теперь, пожалуйста, слайд № 20.
Мы переходим к вопросу о доверии к институтам как факторе реформ. Доверие к институтам является важным условием успешной реализации реформ, поскольку в условиях низкого доверия экономические агенты будут реагировать на новые правила игры совсем не так поизитивно, как могли бы ожидать реформаторы. В принципе, уровень доверия к институтам в России невысокий — возможно, ниже, чем в большинстве других стран с переходной экономикой. Какого-то интегрального индекса я здесь представить не могу, но хотел бы привести пример того насколько серьзеным препятствием низкий уровень доверия может стать на пути успешной реализации реформ.
Пенсионная реформа в России и в Казахстане включала создание обязательного накопительного элемента с правом выбора для застраъованных между государственными и негосударственными формами инвестирования пенсионных накоплений. Но если в Казахстане в первые тригода существования новой системы в частный сектор перевели накопления около 50 процентов застрахованных, то в России — около 3 процентов. Одна из главных причин, наряду с низким уровнем информированности, — недостаточное доверие к институтам инвестирования пенсионных накоплений.
Уровень доверия и его значимость для продолжения процесса реформ мы все смогли увидеть, что называется, невооруженным глазом, замерив его по итогам процесса монетизации льгот.
Пожалуйста, слайд № 23.
Что произошло, с точки зрения процесса реформ, в результате монетизации льгот? Во-первых, монетизация послужила переломным моментом с точки зрения отношения населения к процессу реформ как таковому — не только в социальной сфере, но и в широком смысле этого слова. Данные социологических обследований, которые проводились в течение января-февраля этого года, показали крайне негативное отношение населения к реформам вообще, причем даже к тем, о которых они не имеют какого-то определенного представления. Реакция людей была выражена по принципу «Солженицына не читал, но осуждаю». Собственно говоря, вопрос доверия становится сегодня одним из главных политических препятствий на пути проведения реформ, которые существенно ограничивают потенциальный список реализуемых реформ на ближайшее время.
В связи с обострением проблемы доверия в результате монетизации, мы практически полностью проведение непопулярных реформ.
Другим результатом монетизации явился рост текущих бюджетных расходов, который существенно ограничивает финансовые ресурсы, которые могут быть направлены проведение реформ.Власть попыталась конвертировать дополнительные социальные расходы бюджета в восстановление доверия населения. Но пока особого результата, судя по всему, такая попытка не принесла: по-прежнему отношение к реформам в целом является негативным, и поле для их реализации сузилось.
Следующий слайд, пожалуйста.
Некоторые социологи констатируют, что результатом монетизации стал еще один перелом: в результате реформы льгот в обществе практически завершился процесс формирования популистского консенсуса. По некоторым, может быть, не очень достоверным и сугубо ориентировочным оценкам, этот консенсус на сегодняшний день может охватывать до 70% населения. Его суть состоит в том, что значительная часть населения по-прежнему ощущает себя слабо интегрированной в рыночные и динамичные сегменты экономики и продолжает связывать перспективы роста своего материального положения, роста своего благосостояния прежде всего с перераспределительными функциями государства, то есть оно ждет дополнительных социальных трансфертов. Как хорошо видно на слайде № 26, среднедушевые денежные доходы населения, во многом отражающие степень вовлеченности граждан в регистрируемую рыночную экномику, являются невысокими в подавляющем большинстве регионов. Согласно данным госстатистики, в конце 2003 года только в 6 регионах они превышали средний уровень по Российской Федерации, который находился примерно на уровне 3 прожиточных минимумов. В половине регионов он оставался на уровне двух прожиточных минимумов и ниже.
В в этой ситуации политика реформ, которая направлена прежде всего на повышение эффективности социальных трансфертов, ориентации их в пользу наиболее нуждающейся категории населения, во многом противоречит представлениям о социальной справедливости, которые складываются в рамках популистского консенсуса. Тем самым, формирование популистского консенсуса среди населения затрудняет целый ряд реформ, особенно реформ, связанные с социальной сферой.
Следующий слайд.
Монетизация обнажила очень низкую пропускную способность исполнительной власти, с точки зрения управления изменениями. Думаю, что и до проведения реорганизации Правительства эта пропускная способность была достаточно ограниченной, но, судя по имеющимся у нас на сегодня данным, она не возросла в результате реорганизации Правительства в начале 2004 года. Проблема ограниченной эффективности исполнительной власти, с точки зрения возможности проведения реформ сегодня является существенным ограничителем на то, какие реформы мы реально можем рассчитывать провести в предстоящие годы.
С другой стороны, если мы посмотрим на административную реформу как на условие дальнейшего успешного проведения реформ, то влияние политической централизации на перспективы административной реформы, может быть неоднозначным. Есть элементы административной реформы, которые в условиях административной централизации в принципе могут быть проведены более успешно, чем в децентрализованной политической системе. Например, это касается внедрения механизмов проектного управления, управления по результатам, административной регламентации, ликвидация избыточных функций, проведения административной реформы в регионах. Другие составляющие административной реформы проводить в условиях политической централизации оказывается гораздо сложнее. Прежде всего, это то, что на западе называют participatоry policymaking, то есть участие общества, населения, структур гражданского общества в процессе выработки и реализации политики, усиление роли гражданского общества, борьба с коррупцией, повышение транспарентности и так далее. Эти реформы в условиях политической централизации и ослабления демократических институтов проводить гораздо сложнее.
Следующий слайд.
Конечно, надо понимать, что, даже если административная реформа в ближайшие годы будет реализовываться достаточно успешно, ее реальное воздействие на эффективность исполнительной власти проявится, скорее всего, за пределами среднесрочного периода, то есть за пределами 2008 года. Быстрых результатов от административной реформы ожидать нельзя даже в относительно компактных странах с небольшой бюрократией. В России, где бюрократия многочисленна и глубоко эшелонирована, эти процессы, даже при самых благоприятных обстоятельствах, затянутся на длительное время.
Следующий слайд.
С учетом всех ограничений, которые мы могли оценить, мы постарались сделать оценку того, в какой мере действительно можно ожидать продолжения реформ по разным направлениям. Эти оценки сделаны в той же балльной шкале, в которой делает оценки Европейский банк реконструкции и развития. График виден не очень хорошо; наша оценка перспектив реформ — реальных, а не декларируемых — обозначена бледной голубой чертой, которая находится в самом низу. По некоторым направлениям темпы реформ опускаются до нуля — там мы действительно не рассчитываем получить какой-либо прогресс в ближайшие три года, например, в реформе судебной и правоохранительной системы.
Теперь следующий слайд.
На этом слайде влияние ограничений на ожидаемые темпы реформ видно гораздо более наглядно, это интегральные рейтинги прогресса реформ по разным направлениям. Самый большой столбик — это те темпы реформ, которые необходимы, чтобы выйти на максимальный уровень рейтинга среди стран с переходной экономикой с того уровня, на котором Россия находилась в 2004 году. Следующий по порядку слева направо, также высокий столбец — это темпы, продекларированные в среднесрочной программе, в том ее проекте, который был представлен в конце 2004 года. Третий слева, низкий столбик — это наша оценка реальных возможностей продолжения реформ, которую мы сделали в конце 2004 года, еще до событий начала 2005 года, которые я постарался кратко прокомментировать в своем выступлении. И, наконец, самый низкий рейтинг — это темп реформ, который мы ожидаем, с учетом всех новых ограничений, появившихся в первом квартале 2005 года. Этот темп не превышает темпа реформ, которые наблюдались в России в 2004 году, а он был очень низким по сравнению с большинством других стран с переходной экономикой.
Следующий слайд.
Этот слайд включает в себя общий перечень всех тех реформ, которые в последнее время либо рассматриваются на федеральном уровне, либо уже находятся в стадии реализации. Здесь, если мне не изменяет память, сорок семь различных реформ, некоторые из них сравнительно неприоритетные и не способные оказать влияние на экономическое развитие в среднесрочной перспективе (например, реализация норм Киотского протокола). Но многие из них действительно имеют огромное значение, например, административная реформа или присоединение к ВТО.
Следующий слайд.
Это первая презентация, в которой я постарался представить конкретный список реформ, которые действительно могут реализовываться в России с учетом всех ограничений. До этого мы от таких оценок воздерживались, и в декабре 2004 года, и в январе-феврале 2005 года. Согласно предварительным оценкам, из всего списка реформ, которые здесь представлены, можно ожидать разумного устойчивого прогресса при самом оптимальном развитии событий примерно по пятнадцати направлениям. Еще примерно по четырнадцати направлениям прогресс пока неясен или будет противоречивым или неоднозначным. По остальным двадцати направлениям далнейшее продвижение является маловероятным.
Если мы из этого списка отфильтруем малоприоритетные направления, останется порядка тридцати важных реформ. Из этих тридцати реформ, согласно нашим предварительным оценкам, на сегодня можно ожидать устойчивого продвижения вперед только по восьми направлениям. Вот, собственно, итог совокупного воздействия всех ограничений на процесс реформ, которые я перечислил в своем докладе. Думаю, что перечень ограничений далеко не исчерпывающий, и эту оценку темпа реформ надо по-прежнему считать достаточно оптимистической, потому что мы говорили только о тех ограничениях, которые мы реально в состоянии на сегодня оценить на основе хоть сколько-нибудь объективной внешней информации. Существует немало субъективных препятствий, которые в политическом процессе неизбежны, и они могут дополнительно повлиять на список реализуемых реформ.
Наконец, последнее, что я хотел бы показать в этой презентации. Пожалуйста, я попрошу перейти к слайду № 33.
На этом слайде показана регрессия, которая устанавливает связь между темпами реформ в странах переходной экономики и темпами экономического роста за первые пятнадцать лет реформ, по состоянию на 2004 год. Накопленные темпы экономического роста тесно статистически связаны с темпами продвижения реформ. Россия находится ближе к нижней части этой линии, но в достаточно респектабельной части спектра, причем для России темпы ее реформ и темпы экономического роста как раз соответствуют выявленной статистической закономерности, то есть находятся в пределах спектра предсказуемости.
Если мы будем оценивать перспективы реформ не на ближайшие три года, а на более долгосрочную перспективу и будем говорить о том, что темпы реформ останутся в России низкими, то скорее всего, низкими будут и темпы экономического роста. Надо только понимать, что в силу лагов, которые связаны с воздействием различных реформ на экономику, влияние замедления реформ на темпы экономического роста скажется не сразу и, скорее всего, будет наиболее заметным уже за пределами среднесрочной перспективы, то есть за пределами 2008 годами.
Тем не менее, если мы посмотрим на сегодняшнюю ситуацию, — пожалуйста, картинка № 36: эта диаграмма уже неоднократно появлялась в средствах массовой информации — то увидим, что в 2004 году Россия среди стран СНГ оказалась страной с самыми низкими темпами экономического роста. Еще недавно наша страна была мотором экономического роста в регионе. Но сегодня, учитывая ее высокую долю в валовом внутреннем продукте региона, в совокупном объеме внутрирегиональной торговли, Россия становится объективным тормозом экономического роста в СНГ, потому что ее показатели тянут вниз показатели других стран и, возможно, негативно скажутся на темпах их развития.
Собственно, это все, что я хотел бы сообщить в начале нашего обсуждения, и теперь я готов ответить на любые имеющиеся вопросы. Единственное, что я хотел бы сказать в итоге, — пожалуйста, слайд № 37 — это то, что по-прежнему мы рассматриваем представленный анализ как промежуточный. Я думаю, что последующие события, которые, я уверен, будут развиваться очень динамично, еще неоднократно заставят нас скорректировать те выводы, которые я сегодня имел честь представить столько компетентной аудитории.
Благодарю вас.
Обсуждение