Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5

„Право”, включає чотири розділи. У першому з них - четвертому розділі книги - “Екологічне право у системі економіко-правового механізму охорони довкілля” розкрито предмет, методи, джерела та місце екологічного права в системі галузей права.

У підрозділі „4.1. Поняття екологічного права та концепція „екологічного дерева” поглиблено методологічні підходи сформульованої у попередніх дослідженнях концепції розвитку екологічного права, яку автор ще у 1991 році назвав „Концепцією „екологічного дерева”, дано оцінку структурі та виявлено особливості сучасного екологічного законодавства України.

У роботі відзначається, що в Україні впродовж десятиріччя існування в режимі незалежності була створена система екологічного законодавства, яка дозволяє поєднувати адміністративно-правові та економічні важелі охорони навколишнього природного середовища, та стверджується, що за відсутності сформованої екологічної культури як у сфері виробництва, так і в політиці чи правотворчій діяльності, існуюча система екологічного права виявилася неспроможною стати фактором поліпшення екологічної ситуації, а Українська держава не використала історичний шанс екологізації виробництва в період економічної кризи у середині дев’яностих років минулого століття.

В процесі досліджень обґрунтовано, що сучасне екологічне право, яке сьогодні остаточно конституювалося як самостійна галузь права – це узагальнений інтерес, узаконена суспільна потреба у збереженні, раціональному використанні та відтворенні природних ресурсів, охороні ландшафтів, екосистем і навколишнього природного середовища в цілому як умови подальшого існування людської цивілізації.

З нормативного погляду екологічне право – це система норм і правил, що регулюють відносини в галузі охорони, використання, відтворення всіх природних ресурсів, екологічної безпеки, охорони життя і здоров’я людей від негативного впливу забрудненого навколишнього природного середовища, тобто суспільні відносини у сфері охорони довкілля людини.

Особливістю екологічного права як комплексної галузі є те, що воно включає земельне, водне, лісове, надрове, фауністичне, флористичне, атмосфероохоронне, заповідне законодавство, які або вже сформувалися в окремі галузі права (земельне, водне, лісове, надрове), або ж існують як галузі законодавства, і процес оформлення їх у галузі права триває. Комплексний характер екологічного права полягає не тільки в тому, що воно об’єднує зазначені вище галузі права, кожна з яких містить як норми, що регулюють відносини з охорони і використання конкретного природного ресурсу, так і норми права, спрямовані на охорону довкілля в цілому, а й у тому, що екологічне право об’єднує правові норми, які регулюють суспільні відносини на основі спільного предмета правового регулювання, котрими є відносини в галузі охорони та використання природних ресурсів, життя і здоров’я людей від негативного впливу забрудненого довкілля і охорони навколишнього природного середовища в цілому. Екологічне право складається з норм, принципів, правил та ідей, які регулюють відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища, визначають шляхи і засоби вирішення природоохоронних проблем та відображають екологічну політику держави. Дисертантом зроблено висновок, що екологічне право, будучи взаємопов’язаним з іншими галузями права, може реалізовуватися тільки у взаємодії з ними.

Розвиваючи теоретичні положення „Концепції “екологічного дерева” з огляду на останні зміни в чинному законодавстві та з урахуванням перспектив їх розширення відповідно до стратегічних завдань його розвитку, автор підкреслює, що зазначена концепція передбачає наближений перелік необхідних правових актів у галузі охорони навколишнього природного середовища, загальні принципи та етапи їх підготовки і взаємодії, визначає шляхи становлення, кодифікації та розвитку системи екологічного права України. Основу (стовбур) “екологічного дерева” становить Конституція України та Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”. “Кореневу систему” “екологічного дерева” складають акти природноресурсного права, перш за все Земельний, Лісовий, Водний кодекси, Кодекс законів про надра, закони про охорону і раціональне використання рослинного і тваринного світу, природно-заповідний фонд, про охорону атмосферного повітря, а також прийняті на їх розвиток підзаконні нормативні акти. Правове регулювання природокористування, природноресурсне право є основою, що “утримує” все “екологічне дерево” і одночасно за рахунок екологічних податків та інших видів перерозподілу фінансових ресурсів “живить” його, забезпечує дієвість системи екологічного права. „Крону” “екологічного дерева” формують законодавчі та нормативні акти превентивного характеру, які, як і листя дерева, відіграють “фільтруючу” роль, попереджають негативний вплив людської діяльності на навколишнє природне середовище (це, зокрема, закони про екологічну експертизу, статус зон надзвичайних екологічних ситуацій, контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, положення про громадський екологічний контроль, порядок інформування в галузі охорони навколишнього природного середовища, екологічний моніторинг та інші нормативно-правові акти).

В процесі аналізу закономірностей формування основних підсистем „екологічного дерева” зроблено висновок, що в Україні таке дерево “виросло”, ознакою чого є сформована національна система екологічного права як комплексна галузь права, яка об’єднує правові норми і правові відносини, що виникають в процесі взаємодії суспільства і довкілля.

У підрозділі „4.2. Структура та завдання екологічного законодавства України” автор зазначає, що вітчизняна практика законодавчого регулювання охорони навколишнього природного середовища супроводжується прийняттям комплексних і спеціалізованих законодавчих актів. Домінуючим у цьому процесі зараз є створення правового механізму екологічної безпеки. Однак, перед екологічним правом стоїть ще багато невирішених завдань, які, в загальних рисах, зводяться до наступних:

– оптимізація взаємодії та розмежування галузей права;

– створення так званої “критичної маси” законів, щоб “запрацювала” вся правова система (навіть у межах однієї галузі права важко домогтися ефекту без прийняття відповідних новацій в інших галузях права. Скажімо, недостатня дієвість Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” значною мірою обумовлена затримкою внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актів, відсутністю закону про державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища);

– переорієнтація системи законотворення на прийняття правових актів прямої дії з подальшим проведенням на основі сформованого з обмеженої кількості відповідних законів „екологічного дерева” кодифікації екологічного законодавства (у даному випадку визначальною є позиція, згідно з якою формування „екологічного дерева” – це не тільки створення нових законів, а й одночасно тривалий процес кодифікації), що дозволить підготувати базу для суттєвого скорочення кількості нормативно-правових актів у системі екологічного права (приблизно до 200), а також завершити підготовку Екологічного кодексу України як основи екологічного права (з відповідною ідеєю автор дисертації виступав ще у 1991 р., і деякі вчені наполягають на його прийнятті вже тепер). Такий кодекс міг би в загальній частині містити завдання законодавства, предмет правового регулювання, об’єкти та принципи правової охорони навколишнього природного середовища, правове регулювання інституту власності на природні ресурси тощо, а в спеціальній – правовий режим охорони та використання природних ресурсів. Прийняття Екологічного кодексу України дозволило б дати відповідь на питання – що має бути „Екологічною Конституцією”, „стовбуром дерева”: чи нас задовольнить кодекс, чи слід прийняти якийсь додатковий органічний закон, хартію);

– прискорення, поряд з підготовкою та ухваленням законів про державний екологічний контроль, екологічне страхування, екологічний аудит, прийняття Закону про екологічну освіту та виховання (в основу якого має бути покладений принцип комплексності, безперервності екологічної освіти та виховання молоді, починаючи з дитячих дошкільних закладів і школи), а також Кваліфікаційних екологічних вимог (для працівників усіх професій і спеціальностей) з огляду на те, що в умовах нашарування загальносвітових та регіональних екологічних проблем без необхідного рівня екологічної культури, без цілісних еколого-правових знань важко забезпечити гармонізацію відносин людини з довкіллям.

У підрозділі „4.3. Особливості конституційного регулювання охорони довкілля” значне місце відведено дослідженню основних законів України та ряду інших держав, а також конституційного механізму регулювання охорони навколишнього природного середовища. У Конституції України запроваджено на пропозицію автора дисертаційного дослідження (як члена Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по доопрацюванню проекту Конституції України – 1996 рік) термін „довкілля”, який у монографії розглядається як синонім до поняття „навколишнє природне середовище”. Дисертант звертає увагу на те, що проблема охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки є однією із головних, концептуальних ідей, яка проходить через усю Конституцію України, що вигідно відрізняє Основний Закон України від Конституцій інших держав. Автор робить висновок, що завдяки науковому фундаментальному підходу до конституційного нормотворення за період, що минув з 1996 року, жодного разу не ставилося питання про внесення змін до статей Конституції України, які регулюють екологічні правовідносини. До найбільш „екологізованих”, окрім української, дисертант відносить Конституції Португалії, Греції, Росії та Хорватії.

У підрозділі „4.4. Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища” детально аналізується зміст, основні положення, структура цього закону як своєрідної екологічної конституції держави. Розглядаючи його як базовий спеціальний закон, автор висловлює свої думки з приводу дії загальних і спеціальних законів, посилаючись при цьому на європейський досвід, погляди вчених про те, що норми спеціального закону відміняють дію норм загального закону. Це дає змогу дисертанту зробити висновок про появу в українському законотворенні небезпечного явища, яке автор називає „еколого-правовим ревізіонізмом”. Ілюстрацією тут служить прийняття законодавчих актів, які щодо Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” є спеціальними і за допомогою яких здійснюється процес лібералізації екологічного законодавства, що розглядається як порушення вимог статті 22 Конституції України, оскільки веде до звуження, обмеження правового захисту екологічних прав і свобод громадян. Прикладами еколого-правового ревізіонізму дисертант називає спроби вилучення із Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” положень щодо плати за погіршення якості природних ресурсів та виключення із Закону України „Про охорону атмосферного повітря” положень щодо запровадженої на пропозицію автора плати за використання атмосферного повітря для промислових потреб.

Серед правових принципів охорони навколишнього природного середовища виділяється принцип поєднання заходів стимулювання і відповідальності, тобто поєднання економічного та адміністративного впливу, приватно-правового та публічно-правового регулювання екологічних правовідносин, який знайшов своє закріплення у Законі України „Про охорону навколишнього природного середовища”, а сам Закон названо ядром формування системи екологічного права України.

У розділі п’ятому „Природоресурсове законодавство”, враховуючи особливості екологічного права як комплексної галузі права, автор аналізує стан та вносить пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання охорони та використання земельних, водних, лісових, надрових ресурсів, тваринного і рослинного світу, атмосферного повітря.

У підрозділі „5.1. Законодавство про охорону атмосферного повітря”, звертаючи увагу на розвинутий економіко-правовий механізм охорони атмосферного повітря, автор зазначає, що саме у цих відносинах найяскравіше виявилася недостатність застосування економічних методів охорони довкілля без їх поєднання із адміністративними, на доцільність апробації в Україні використовуваного у США „принципу бульки” у регулюванні порядку стягнення зборів за забруднення довкілля.

У підрозділі „5.2. Законодавство про охорону і раціональне використання земель” досліджуються Земельний кодекс України та інші акти земельного законодавства, практика їх застосування, діяльності органів управління у цій галузі. У підрозділі також аналізуються проблеми реалізації права власності на землю, стягнення плати за використання земель, надання земельних ресурсів у спеціальне природокористування та дотримання вимог екологічної безпеки в агропромисловому виробництві.

У підрозділі „5.3. Законодавство про охорону водних ресурсів” звертається увага на необхідність використання досконалої юридичної техніки у правотворчій роботі, зокрема при підготовці відомчих нормативних актів, наводяться та аналізуються численні приклади невдалого нормотворення та невиправданої пролонгації окремих норм екологічного законодавства колишнього СРСР.

Автор пригадує, що плата за використання питної води для промислових потреб була введена у 1972 році і ще тоді стала першим досвідом економіко-правового регулювання охорони природи. Її запровадження обумовило різке зменшення втрат води при транспортуванні до споживачів та скорочення обсягів водоспоживання промисловими підприємствами.

У підрозділі „5.4. Законодавство про охорону і використання надр” дисертант аналізує законодавство у цій галузі, практику управління та підкреслює, що економіко-правовий механізм охорони та використання надр переобтяжений складними адміністративними процедурами надання надр у користування і потребує вдосконалення.

У підрозділі „5.5. Лісове законодавство України” автор детально зупиняється на особливостях економіко-правового механізму охорони та використання лісових ресурсів. У роботі проводиться розмежування між правовим регулюванням охорони рослинного світу та лісовим правом. Основою для останнього є передбачене в українському лісовому законодавстві визначення лісу, запропоноване свого часу відомим російським лісівником акад. І. Сукачовим, який запровадив у науковий обіг екосистемне бачення лісу як біогеоценозу, природного комплексу. Економіко-правовий механізм охорони та використання лісів автор вважає найбільш опрацьованим у науково-теоретичному плані, чому сприяли багаторічний досвід практики стягнення попенної плати та ряд еколого-економічних досліджень вчених Львівського національного лісотехнічного університету, зокрема роботи І.Синякевича, В. Римара та Ю. Туниці.

Підрозділ „5.6. Законодавство про охорону рослинних ресурсів” присвячений формуванню цього нового інституту екологічного права, започаткованого Законом України „Про рослинний світ” від 9 квітня 1999 року, проект якого був розроблений за участю автора ще у 1992 році. Зараз постають проблеми кодифікації цього інституту у зв’язку із наявністю законів „Про захист рослин”, „Про карантин рослин”.

Проблеми платного природокористування аналізуються у підрозділі „5.7. Законодавство про охорону тваринного світу”. Значна увага приділена правовим проблемам мисливства та рибальства, взаємодії різних галузей права у цій сфері суспільних відносин.

У підрозділі „6.1. Законодавство про природно-заповідний фонд” шостого розділу роботи „Природоохоронне законодавство” розглядаються питання правового регулювання охорони природно-заповідного фонду. Автор аналізує особливості правового статусу природних заповідників, біосферних резерватів як міжнародно-правових природно-заповідних об’єктів, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, заказників, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних і зоологічних парків, пам’яток природи, парків-пам’яток садово-паркового мистецтва, зупиняється на особливостях ведення господарської та науково-дослідної діяльності на території природно-заповідних об’єктів, висвітлює проблеми застосування юридичної відповідальності за порушення законодавства про природно-заповідний фонд та правову охорону тварин і рослин, занесених у Червону книгу України, відзначає необхідність правового врегулювання питань організації служби охорони цих природних ресурсів, а також особливостей охорони і використання природних ресурсів природно-заповідних об’єктів на землях приватної власності.

У підрозділі „6.2. Законодавство про Червону книгу України” аналізуються проблеми збереження живих ресурсів природи, ведення Червоної книги України, особливості правового регулювання охорони і використання природних ресурсів рослин і тварин, занесених у Червону книгу України.

Розділ сьомий „Забезпечення екологічної безпеки та проблеми вдосконалення екологічного законодавства” присвячений проблемам розширення сфери дії екологічного права на сучасному етапі. Зокрема у підрозділі „7.1. Економіко-правові проблеми цивільного захисту населення” автор констатує, що економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища, на жаль, не відзначається системністю та впорядкованістю. Контроль та нагляд за дотриманням екологічного законодавства, його застосування покладено на ряд державних органів. Не забезпечена правова база для діяльності органів цивільного захисту населення. До ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій за законодавством на практиці залучається ряд державних органів. З метою координування їх зусиль та забезпечення охорони довкілля, життя і здоров’я людей автор пропонує прийняти розроблений під його керівництвом проект Закону України „Про основи цивільного захисту населення”, який на момент підготовки автореферату дисертації був ухвалений Верховною Радою України у першому читанні.

Дисертант пропонує створити службу цивільного захисту населення, на яку було б покладено обов’язок єдиного контрольного і координаційного органу з включенням до складу цієї системи рятувальних підрозділів, здатних діяти в умовах загрози або виникнення надзвичайних екологічних ситуацій.

У підрозділі „7.2. Правова охорона довкілля в містах у системі права екологічної безпеки” розглядаються урбоекологічні питання правового регулювання, аналізується багаторічний досвід вирішення проблем охорони довкілля у містах шляхом запровадження так званого „середовищного підходу” у практику планування розвитку міст, планування і проектування забудови промислових і сельбищних територій, а також розміщення населених пунктів на основі екологічних пріоритетів, який широко застосовувався у 70-х роках минулого століття, і вважає цей підхід найбільш ефективним не тільки в організації охорони і раціонального використання земель, але й охорони навколишнього природного середовища загалом. Пріоритетність вимог екологічної безпеки на думку автора означає, що у ході господарської, управлінської та інших видів діяльності їх суб’єкти мають, у першу чергу, керуватися міркуваннями безумовного дотримання стандартів, критеріїв та інших вимог екологічної безпеки як особливого стану захищеності життєво важливих інтересів людини, суспільства та держави у сфері взаємовідносин з довкіллям.

У підрозділі „7.3. Основні тенденції та перспективи розвитку екологічного законодавства України” важливими кроками у підвищенні ефективності екологічного права називаються поряд з кодифікацією та систематизацією еколого-правових норм також розробка і прийняття законодавчих активів прямої дії. Подальший розвиток екологічного права автор вбачає у завершенні формування „екологічного дерева”, екологізації господарського законодавства, подоланні екологічного та еколого-правового нігілізму. Пропонується у першу чергу прийняти закони про екологічне страхування, екологічну безпеку, рекреаційні зони, а вже потім здійснювати кодифікацію шляхом розробки і ухвалення Екологічного кодексу України.

Третя глава монографії „Держава” присвячена дослідженню ще двох складових економіко-правового механізму охорони довкілля – інституційній та функціональній.

У розділі восьмому “Інституційна основа економіко-правового механізму охорони довкілля” аналізується визначена законодавством України система управління охороною навколишнього природного середовища. В роботі відзначається, що екологічне законодавство не лише встановлює вимоги щодо попередження, нейтралізації, ліквідації впливу наслідків техногенної та іншої антропогенної діяльності на стан довкілля, але й регулює питання організації і функціонування системи управління природоохоронною діяльністю, яка має забезпечувати реалізацію екологічної функції держави та її екологічної політики. Ця система включає органи держави, які уповноважені приймати рішення з питань регулювання охорони навколишнього природного середовища, координації діяльності суб’єктів еколого-правових відносин.

Підрозділ „8.1. Загальнодержавний рівень регулювання природоохоронних відносин” присвячений аналізу повноважень Верховної Ради України, особливостей законотворчого процесу. Автор зазначає, що на загальнодержавному рівні формується і реалізується національна екологічна політика, приймаються законодавчі та інші нормативно-правові акти, встановлюються повноваження центральних органів державної виконавчої влади. У роботі досліджуються повноваження Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища. Значна увага приділена огляду юридичної літератури, зокрема настирливим десятилітнім домаганням вчених, спрямованим на вирішення питання про створення спеціалізованого органу державної виконавчої влади з питань охорони природи в умовах колишнього СРСР.

У підрозділі „8.2. Територіальний (місцевий) рівень управління галуззю охорони навколишнього природного середовища” розглядаються повноваження місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у галузі охорони навколишнього природного середовища, аналізуються проблеми їх взаємодії із місцевими підрозділами спеціально уповноважених органів державного управління у цій сфері. На територіальному (місцевому) рівні приймаються рішення і здійснюються заходи, що безпосередньо забезпечують реалізацію вимог законодавства відповідно до екологічних особливостей та умов певних територій.

У підрозділ „8.3. Правове регулювання участі громадськості в управлінні охороною довкілля” досліджується конституційно-правове та законодавче регулювання діяльності об’єднань громадян, зокрема громадських організацій у галузі охорони довкілля, правовий статус інституту громадських екологічних інспекторів, екологічні права і обов’язки громадян та способи їх реалізації.

У підрозділі „8.4. Шляхи вдосконалення інституційної підсистеми економіко-правового механізму охорони довкілля” відзначається, що в Україні вже здійснюються заходи, спрямовані на створення збалансованої системи регулювання охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, гарантування екологічної, ядерної та радіаційної безпеки. Ця робота базується на спробах забезпечити об’єднання на організаційно-функціональному рівні зусиль державних і місцевих органів, громадських об’єднань, причетних до вирішення екологічних проблем на загальнодержавному та територіальному (місцевому) рівнях. Їх основними завданнями і напрямами діяльності є: розробка державної політики, спрямованої на забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду України та прийняття відповідних рішень; планування та управління процесами для досягнення визначених у законодавстві стандартів та нормативів екологічної безпеки, а також природоохоронними заходами при проектуванні, розміщенні, будівництві та експлуатації промислових та інших господарських об’єктів; розвиток нормативно-правової бази для діяльності суб’єктів природоохоронних відносин; розвиток міждержавних відносин у сфері регулювання охорони навколишнього природного середовища. Значна увага приділена перевагам басейнового управління у галузі охорони довкілля, яке у більшій мірі відповідає інтересам комплексного підходу у цій діяльності.

У розділі дев’ятому “Функціональна підсистема економіко-правового механізму охорони довкілля” всебічно аналізується інструментарій інституційної підсистеми економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища.

У підрозділі „9.1. Екологічне програмування і планування” автор підкреслює, що екологічна політика держави реалізується через єдність екологічних програм різних рівнів – загальнодержавних, регіональних і місцевих. У роботі зазначається, що в останні роки в Україні відбулася девальвація і самого поняття „програма” і програмування як функції управління. Ані законодавство, ані суспільно-політична практика не передбачають механізмів контролю за виконанням як державних екологічних програм, так і політичних програм, зокрема передвиборних. Проведений автором аналіз програмних документів майже всіх політичних партій України показав, що проблеми охорони довкілля є ще тільки предметом усвідомлення українського політикуму, що у партійних програмах та практичній партійній роботі питанням охорони навколишнього природного середовища приділяється мало уваги навіть партіями екологічного спрямування.

Підрозділ „9.2. Екологічний моніторинг та екологічне прогнозування” присвячений аналізу особливостей практики здійснення моніторингу довкілля, яка включає три рівні: локальний – на території окремих об’єктів (підприємств, міст, ділянок ландшафтів); регіональний, здійснюваний у межах адміністративно-територіальних одиниць, на територіях економічних і природних регіонів; національний – моніторинг довкілля у країні в цілому. Екологічне прогнозування розглядається як основа стратегічного довгострокового планування і програмування, яка має охоплювати прогнози використання природних ресурсів та їх запасів, передбачення змін у навколишньому природному середовищі в результаті людської діяльності.

У підрозділі „9.3. Державний облік в галузі охорони навколишнього природного середовища” ця функція охорони довкілля трактується як встановлення кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, а також обсягів викидів (скидів) забруднюючих речовин, зазначається, що виконання завдань з охорони довкілля здійснюється шляхом ведення кадастрів природних ресурсів та по лінії державної статистики і виступає основою для реалізації інших функцій у досліджуваній сфері.

Значну увагу автор у підрозділі „9.4. Екологічне нормування і лімітування” приділяє питанням екологічного нормування, яке лежить в основі багатьох напрямків управлінської діяльності в галузі охорони довкілля, зокрема, фінансового механізму охорони навколишнього природного середовища та справляння екологічних податків. У цілому комплекс екологічних норм і правил пропонується розділити на три групи: нормативи, стандарти і правила екологічної безпеки, екологічні норми і правила, ресурсогосподарські норми і правила.

Екологічне нормування, на думку дисертанта, має бути зорієнтоване на вирішення трьох основних завдань: забезпечення екологічного благополуччя екосистем, у тому числі збереження генофонду та умов його існування; збереження середовища, тобто збереження природними об’єктами умов відновлення життєвого середовища, сприятливих для людини та всього живого; збереження природних ресурсів за кількісними і якісними параметрами та, якщо це можливо, їх відновлення.

Система екологічного нормування повинна забезпечити нормативну основу створення і функціонування державної системи управління в галузі забезпечення екологічної безпеки, сприяти досягненню балансу між рівнями шкідливого впливу на довкілля і його спроможностями до відновлення, створення системи екологічного збалансованого управління сталим розвитком суспільства. Особливої уваги, зазначає дисертант, потребує проблема наукової обґрунтованості екологічних нормативів (нормативів екологічної безпеки), оскільки прийняття рішень тут часто знаходиться за порогом можливостей сучасної науки.

У підрозділі „9.5. Надання дозволів у сфері охорони довкілля” підкреслюється, що спеціальне використання природних ресурсів здійснюється тільки на підставі виданих уповноваженими державними органами дозволів, метою яких є запобігання безконтрольному необґрунтованому використанню окремих елементів природи, необхідність поставити природокористувачів у певні „екологічні рамки”. Ця функція покладена на всі природоохоронні органи, що є головними у певній сфері охорони і використання природних ресурсів.

У підрозділі „9.6. Екологічна експертиза” автор відзначає, що сьогодні це один з найбільш ефективних засобів запобігання шкоди, що завдається екологічними правопорушеннями. Не зважаючи на значні функціональні можливості інституту екологічної експертизи, мода на неї, на жаль, пройшла. На початку 90-х років до тодішнього Міністерства охорони навколишнього природного середовища України для надання висновку екологічної експертизи передавались проекти всіх нормативно-правових актів, включаючи й проекти законів, що розроблялися міністерствами і відомствами, організовувались громадські екологічні експертизи діючих виробничих об’єктів. Зараз з’ясувалося, що механізм екологічної експертизи не був достатньо залученим у процес проведення приватизації. У зв’язку з цим автор пропонує прийняти Закон України „Про екологічний аудит”, який міг би простимулювати в цілому цей напрямок управління у галузі охорони довкілля, а надалі в Екологічному кодексі України розмежувати порядок застосування екологічної експертизи та екологічного аудиту.

Завданням контролю і нагляду у досліджуваній сфері суспільних відносин, як сказано у підрозділі „9.7. Контроль і нагляд у галузі охорони довкілля”, є забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

В системі державного регулювання охорони навколишнього природного середовища важливе місце посідає діяльність прокуратури, яка здійснює нагляд за додержанням законів, що регулюють відносини у галузі охорони довкілля. Зроблено припущення, що в умовах ослаблення адміністративного впливу держави і ще неповного використання економічних важелів та можливостей інституту юридичної відповідальності, що нині має місце в Україні, прокурорський нагляд може бути достатньо ефективним засобом забезпечення вимог охорони довкілля навіть в умовах трансформації повноважень прокуратури відповідно до Конституції України.

У підрозділі „9.8. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення” автор звертає увагу на особливе місце в системі економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища такого важливого інституту екологічного права, як юридична відповідальність. Застосування юридичної відповідальності у рамках цієї роботи розглядається як одна із особливих функцій державних органів, яка взаємозв’язана з усіма іншими елементами економіко-правового механізму і застосовується у всіх сферах правового регулювання екологічних правовідносин, „присутня” при здійсненні інших функцій охорони довкілля.

В процесі дослідження інституту юридичної відповідальності за екологічні злочини зроблено висновок, що, оскільки будь-яка діяльність людини призводить до забруднення навколишнього природного середовища, важливе значення при кваліфікації екологічних правопорушень повинен мати аналіз причин і характеру цих забруднень.

У четвертій главі “Економіка” розглядаються економічні важелі правової охорони довкілля як елементи економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища.

Розділ десятий монографії „Інститут власності як основа економіко-правового забезпечення охорони довкілля у перехідний період” присвячений відносинам власності на природні ресурси, висвітленню питання правового забезпечення врахування вимог екологічної безпеки при приватизації підприємств та зміні власника, в тому числі екологічних аспектів банкрутства, екологічного аудиту.

У підрозділі „10.1. Правове регулювання відносин власності на природні ресурси та шляхи його вдосконалення” на основі аналізу фактичного матеріалу та зарубіжного досвіду у роботі звертається увага на наявні у законодавстві України протиріччя в правовому регулюванні відносин власності на природні ресурси. Автор зазначає, що природні ресурси й об’єкти в основному (за винятком земельних) не ідентифіковані як об’єкти власності, а державні органи регулювання природокористування й охорони навколишнього середовища не здійснюють низку основних повноважень, необхідних для ефективної реалізації прав власника.

На підставі теоретичних узагальнень, а також аналізу світового досвіду доведено, що у конкретних історичних та економічних умовах при сформованому рівні усуспільнення виробництва завдяки природним або обумовленим господарським використанням особливостям різноманітних природних ресурсів необхідна диференціація у встановленні форм власності на них з обов’язковим дотриманням наступного принципу (що потребує закріплення в законодавстві) – будь-який відновлюваний природний ресурс, що добувається, експлуатується і використовується людиною, обов’язково потрібно відтворити як кількісно, так і якісно; що ж стосується невідновних природних ресурсів, то необхідно виконувати таке правило (“правило Хартвіка”) – капітал, вкладений у невідновлюваний природний ресурс (об’єкт), трансформується в рівновеликий фінансовий або інший капітал, що належить державі.

У підрозділі „10.2. Еколого-економічні передумови та екологічні аспекти приватизації” проаналізований досвід приватизації державного майна у країнах Східної Європи та в Україні.

У підрозділі „10.3. Правове забезпечення екологічної безпеки при приватизації та зміні власника” виділені такі тенденції у цій галузі: рівень екологiзацiї законодавства у сфері приватизації майна державних підприємств сьогодні недостатній; у нормативних актах, що передбачають принципові засади організаційного, економічного та правового забезпечення приватизації майна державних підприємств екологічні вимоги передбачені тільки в узагальненому вигляді; правове регулювання переходу права власності на майно державних підприємств не передбачає вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, якості навколишнього природного середовища i ефективного використання природних ресурсів i, тим самим, не стимулює вкладання інвестицій у створення екологічно безпечних систем i технологій, ресурсозбереження, зниження їх енергомiсткостi; застосування екологічних вимог, імперативів i пріоритетів ще не стало нормою приватизаційних процесів; наявні об’єктивні передумови для розробки системи екологічних вимог i нормативів, що мають стати складовими законодавства у сфері приватизації майна державних підприємств i організацій, які доцільно передбачати у приватизації. До цих вимог треба включити обов’язкове врахування екологічних затрат у вартості приватизовуваних об’єктів.

У підрозділі „10.4. Банкрутство як форма пошуку ефективного власника” розкрито вплив механізму банкрутства на систему управління охороною довкілля, обґрунтовано напрями його удосконалення. Зокрема, запропоновано у Законі України “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” передбачити право Мінприроди України порушувати процедуру банкрутства щодо екологонебезпечних підприємств; встановити як загальний принцип, відповідно до якого процедура банкрутства застосовується до всіх юридичних осіб як суб‘єктів господарської діяльності з уточненням тих із них (державних установ та організацій, політичних партій тощо), на які відповідні процедури не поширюється.

Крім цього, вбачається доцільним вивчити досвід Німеччини, в якій процедура неспроможності може початись не тільки у разі реальних неплатежів, але й на стадії виникнення реальної загрози банкрутства, що дозволяє знизити можливі втрати активів. Це положення особливо важливе з огляду на пропоновану нами процедуру банкрутства у зв’язку з “екологічною неспроможністю”, тобто неспроможністю суб’єкта підприємницької діяльності погасити заборгованість за екологічними платежами або ж замінити технологічні цикли і обладнання, щодо яких є заборона на експлуатацію у зв’язку з перевищенням ними екологічних нормативів негативного впливу на довкілля.

У процесі розгляду цього питання обґрунтовано доцільність віднесення у разі банкрутства суб’єкта підприємницької діяльності вимог із захисту навколишнього природного середовища до складу таких, що задовольняються у першу чергу.

Це пов’язано з поділом кредиторів на “основних” та “поточних”. Автором внесено пропозицію про зміну статусу кредитора з “поточного” на “основного” у разі, якщо термін виконання зобов‘язання минув, а саме зобов‘язання залишилось не виконаним; по-друге, пропозицію про виділення всередині кожної черги кредиторів внутрішнього розподілу, за яким спочатку мають задовольнятись вимоги “основних” кредиторів, і лише опісля “поточних”, віднісши усі заборгованості по екологічних платежах до основних.

У підрозділі „10.5. Екологічний аудит як правова умова інвестиційної привабливості та ефективної приватизації” дисертант обґрунтовує потребу розширення застосування екологічного аудиту, який розглядається як система незалежного екологічного контролю, оцінки та консалтингу у сфері правових, економічних, фінансових та технологічних питань охорони довкілля, що дозволяє встановлювати пріоритети між економічними інтересами власників об'єктів господарської діяльності та екологічними інтересами суспільства та набула поширення в промислово розвинених країнах - Великій Британії, Канаді, Нідерландах, США, Франції, Швеції - і виділилися в окремий вид аудиту, обов’язковий під час придбання чи передачі нерухомого майна, що здійснюється під час укладення майже кожної угоди купівлі-продажу.

У розділі одинадцятому „Проблеми фінансового забезпечення екологічної політики” (підрозділ „11.1. Екологічні фонди”) досліджено питання функціонування екологічних фондів як джерела екологічного фінансування в перехідний період, інституту цінних паперів, насамперед екологічних векселів, як інструментів фінансового забезпечення охорони довкілля, а також опрацьовано пропозиції щодо удосконалення системи екологічного страхування. Дисертантом розглядаються питання створення та використання екологічних фондів, аналізується практика їх використання для фінансування природоохоронних заходів у ряді країн. У своїй діяльності екологічні фонди можуть застосовувати різноманітні підходи щодо використання ресурсів: прямі гранти; прямі позики; дотації за відсотковими платежами; гарантії за позиками; позики через фінансових посередників та інвестиції в акціонерний капітал. Автор віддає перевагу субсидіюванню природоохоронної діяльності, що, як правило, спонукає підприємства до збільшення власних витрат на природоохоронні заходи.

Проведений аналіз показує, що загальні екологічні фонди, які діють у країнах Центральної і Східної Європи, повинні розглядатися як перехідні інструменти. Роль екологічних фондів в рамках екологічної політики повинна регулярно переглядатися з врахуванням стану вирішення пріоритетних екологічних завдань та особливостей переходу до ринкової економіки, в умовах якої приватні джерела, включаючи ресурси підприємств і ринків капіталу, відіграватимуть значно більшу роль у фінансуванні природоохоронної діяльності.

Доцільність включення у сферу фінансування охорони довкілля цінних паперів, насамперед екологічного векселя, обґрунтовується у підрозділі „11.2. Екологічний вексель як спосіб фінансового забезпечення охорони довкілля”. Автор підкреслює, що у галузі охорони навколишнього природного середовища може використовуватися простий вексель як зобов’язання векселедавця сплатити екологічні платежі (плата за ліцензію, дозвіл на використання природних ресурсів, збір (плата) за забруднення довкілля). Такий вексель може називатися екологічним векселем. Поява на ринку цінних паперів екологічних векселів може стати не тільки важливим джерелом стимулювання фінансового забезпечення охорони довкілля, але й фактором розвитку ринку нерухомості в Україні.

У підрозділі „11.3. Проблема запровадження та вдосконалення екологічного страхування” висуваються конкретні пропозиції щодо доцільності впровадження екологічного страхування, аналізується світовий досвід його застосування. Йдеться, передусім, про страхування ризиків виникнення надзвичайних екологічних ситуацій, тобто про створення резервів грошових ресурсів за рахунок власників підприємств, діяльність яких є екологічно небезпечною, з метою наступного цільового їх використання.

Установча норма щодо екологічного страхування міститься в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Ця норма потребує коригування, пов’язаного з визначенням поняття “екологічне страхування”, яке має відповідати сучасному його розумінню. Екологічне страхування сьогодні визначається як страхування цивільної відповідальності підприємств за шкоду, завдану ними майновим інтересам фізичних та юридичних осіб унаслідок техногенно-екологічних аварій чи випадкового забруднення навколишнього природного середовища.

Безпосередньо відносини, пов’язані із здійсненням екологічного страхування, слід врегулювати законом “Про екологічне страхування”. В ньому, зокрема, слід визначити екологічні ризики і події, з якими пов’язується екологічне страхування, сферу його застосування; встановити порядок здійснення обов’язкового екологічного страхування, передбачити добровільне екологічне страхування, встановити мінімальні розміри страхового покриття цивільної відповідальності за шкоду, завдану екологічними правопорушеннями; визначити особливості економічного регулювання діяльності, на яку поширюється обов’язкове екологічне страхування, а також організаційні засади екологічного страхування, порядок отримання ліцензій на здійснення цього виду страхування. Доцільно також на законодавчому рівні вирішити питання про надання страховим компаніям України права об’єднуватися для створення страхових пулів, що діятимуть на екологічному страховому ринку.

У розділі дванадцятому „Екологічні податки”, зокрема у підрозділі „12.1. Суть і система екологічних податків”, автор розглядає історичні аспекти оподаткування як однієї із важливих функцій держави, аналізує законодавство та думки вчених різних держав про роль і місце податків у функціонуванні економіки, а також досліджує податкове законодавство України.

Вихідними положеннями при обґрунтуванні доцільності розширення використання можливостей екологічного оподаткування у формуванні дієвого економічного механізму охорони довкілля, на думку автора, є врахування того, що Україна має потужний ресурсний потенціал, а вартість природних ресурсів становить більше половини вартості національного багатства. Природні ресурси поряд, з інтелектуальним потенціалом, сьогодні залишаються чи не єдиним надбанням держави, ощадливе і продумане використання яких має стати стратегічним напрямом державної екологічної політики.

З огляду на ступінь розвитку суспільства та рівень економічних перетворень у державі сформульовано головні проблеми, які потребують врахування і вирішення при впровадженні екологічного оподаткування в систему економіко-правового механізму охорони довкілля, зокрема, необхідність диференціації підходів при визначенні і встановленні екологічних податків, відсутність через донедавна ще узаконену безоплатність використання природних ресурсів загальновизнаних методичних документів з питань економічної оцінки природних ресурсів та екологічного нормування, а також потребу у розробці механізму справляння екологічних податків як елементів єдиної цінової і податкової політики. У складі такого механізму чільне місце займає економіко-правове забезпечення екологічного нормування, якому підлягають як стан природних об’єктів та їх компонентів, так і характер використання природних ресурсів, а також вплив на них антропогенних факторів.

Запровадження дієвого механізму екологічного оподаткування в Україні, яке сьогодні включає тільки збори (платежі) за використання природних ресурсів і забруднення довкілля та передбачену ст. 45 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” плату за погіршення якості природних ресурсів (досі не введена у дію), процес довготривалий і залежить від розв’язання комплексу організаційних, технологічних, фінансових та інших проблем. На підставі дослідження світового та вітчизняного досвіду автор пропонує запровадити податки на товари (“продуктові податки”), використання яких пов’язано з шкідливим впливом на природу (податок на пальне; на експорт вживаних автомобілів тощо).

У підрозділі „12.2. Механізм встановлення та справляння плати за спеціальне використання природних ресурсів” відзначається, що система платежів за використання природних ресурсів, які застосовуються у країнах з ринковою економікою, включає два типи платежів: платежі за право користування (які поділяються на платежі за право доступу і платежі за право на користування) та платежі за право на експлуатацію природних ресурсів. Платежі за право користування в цілому пов’язані з платою за право доступу до простору (території), що використовується для задоволення потреб культури і відпочинку. Крім надходжень до державного бюджету ці платежі дозволяють регулювати доступ до певних територій залежно від їхньої приймальної здатності (потенційної місткості).

На сьогодні в Україні введена плата (збір) за спеціальне використання земельних, лісових, прісних водних ресурсів, надр при видобуванні корисних копалин, рибних та інших водних живих ресурсів, яка справляється з усіх природокористувачів.

Дисертант відзначає, що недосконалість чинного механізму встановлення розмірів і справляння плати за спеціальне використання природних ресурсів зумовлена чинниками, найбільш гострими з яких є визначення об’єкта і суб’єкта справляння податків, порядку розрахунків природокористувачів з бюджетами, встановлення адекватного рівня плати за природні ресурси, що визначається як рівнем науково-методичних розробок у галузі економіки природокористування, так і станом економіки, який обмежує рівень розмірів плати об’єктивною платоспроможністю природокористувачів.

В роботі, зокрема у підрозділі „12.3. Збір (плата) за забруднення навколишнього природного середовища” систематизовані функції збору (плати) за забруднення довкілля, які він виконує в системі регулювання суспільних відносин у сфері охорони навколишнього середовища – стимулююча, координаційна, контрольна та компенсаційна.

Особливості дії механізму справляння податкових платежів за лімітовані викиди (скиди) виявляються в тому, що ці платежі відносяться до витрат виробництва, які впливають на собівартість, а через неї і на ціну продукції. Ефект від дії цього платежу відчуває, насамперед, держава, окремі регіони, які отримують додаткові кошти для використання на природоохоронні заходи. Автор відзначає, що вплив збору за лімітовані викиди на собівартість та ціну продукції в умовах розвитку ринкових відносин має стати для підприємств, що прагнуть підвищити свою конкурентноздатність, фактором, який спонукає до зменшення викидів (скидів) та відходів виробництва шляхом впровадження ресурсозберігаючих і енергозберігаючих технологій.

Оскільки збори (платежі) за понадлімітовані викиди (скиди) забруднюючих речовин вилучаються з прибутку підприємств-забруднювачів у кратному розмірі відносно фіксованих платежів за лімітовані викиди (скиди), перевищення дозволених обсягів викидів (скидів) стає економічно невигідним. Тому, на думку дисертанта, екологічне оподаткування відіграє роль як економічної санкції, так компенсаційного, координаційного та контрольного засобу в галузі охорони довкілля одночасно, що виділяє цей вид екологічних податків серед інших елементів економіко-правового механізму охорони навколишнього природного середовища.

Автор зазначає, що застосування принципу "забруднювач платить" у вітчизняній практиці ще не розкрило всіх потенційних можливостей саме в кінцевій його меті – забезпечення компенсації витрат, необхідних для ліквідації і нейтралізації наслідків забруднення довкілля.

Серед основних проблемних питань у справлянні екологічних податків дисертант виділяє загальний спад виробництва, неплатоспроможність платників, недосконалість діючого механізму контролю за надходженнями від справляння платежів за забруднення навколишнього природного середовища та порушень природоохоронного законодавства, відсутність єдиного зацікавленого контролюючого органу, відповідального за правильність обчислення, повноту і своєчасність внесення платежів.

Blog

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

Содержание