Курс: История отечественного государства и права Тема 12. Советское государство и право в период коренной ломки общественных отношений

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3

2. Совершенствование государственного

механизма СССР

В 30-е гг. существенные изменения происходят и в механизме советского государства. Они были неразрывно связаны с развитием как общественного устройства, так и организации государственного единства.

Формы партийного руководства государством были различными. Иногда создавались совместные партийно-государственные органы, как например ЦКК РКИ или политотделы МТС и совхозов. Чаще же применялся другой способ, когда партийные руководители различных уровней становились и руководителями надлежащих государственных органов. Укоренялась практика и определенной подмены советского руководства партийным, когда директивы партии, как правило, оформлялись в государственном порядке, а иногда действовали и непосредственно.

Советское государство как и прежде строится на основе принципа демократического централизма. Принцип демократического централизма предполагает, как известно, выборность органов власти и их подотчетность избирателям. Новая Конституция отменила классовые ограничения и различия для избирателей, ввела повсеместно прямые выборы и тайное голосование.

Советский государственный механизм как и прежде строился на основе сочетания коллегиальности и единоначалия. Хотя в системе государственного управления по-прежнему сохранялось сочетание отраслевого и территориального начал, следует отметить явное усиление отраслевого принципа. Шло стремительное образование все новых и новых отраслевых органов и разукрупнение прежних.

В этой связи растет численность работников государственного аппарата. Советское чиновничество постепенно складывается в особую социальную группу, обладающую своими специфическими интересами. Правда, поначалу аппарат еще пополняется рабочими и крестьянами непосредственно от станка и сохи.

Государство постоянно призывает и требует принятия мер по укреплению законности и правопорядка в управлении. Однако в некоторых органах, и прежде всего в системе органов НКВД, укореняются порядки, характеризуемые грубейшим беззаконием, нарушением самых элементарных прав человека и гражданина.

Органы власти и управления. Конституция СССР 1936 г. ввела новое название для Советов всех уровней — Советы депутатов трудящихся. Этим подчеркивалась усилившаяся социальная однородность советского общества, отсутствие эксплуататоров и сближение социальной природы рабочих и крестьян.

Конституция 1936 г. существенно изменила структуру и статус органов власти и управления. Эта структура была упрощена и стала более четкой. Отказались от громоздкой системы съездов Советов на всех уровнях. Укрепилось единство системы Советов.

Высшим органом власти Союза по Конституции 1936 г. стал Верховный Совет СССР. Он получил те права, которые раньше имели Всесоюзные съезды Советов и ЦИК Союза. Верховный Совет воспринял от прежнего ЦИК двухпалатную структуру, отражающую многонациональность Советского государства. Сохранен был и принцип формирования палат. Одна из них — Совет Национальностей — включала в себя фиксированное количество депутатов: по 25 от каждой союзной республики, по 11 от автономной республики, по 5 от автономной области, по 1 от национального округа. Как и прежние, эти палаты были равноправны, причем их равноправие подчеркивалось теперь примерным равенством количества депутатов в каждой. Верховный Совет стал единственным законодательным органом Союза. Это же касается и верховных советов союзных и автономных республик. С прежней множественностью законодательных органов одного уровня было покончено, что само по себе создавало объективные условия для укрепления законности, для большего уважения к закону.

Верховные советы должны были избираться на 4 года и работать подобно прежним ЦИКам в сессионном порядке. Верховный Совет СССР впервые был избран в декабре 1937 г. VIII съезд Советов, приняв Конституцию, поручил ЦИКу разработать и утвердить новое Положение о выборах, в котором бы нашли свое отражение принципы избирательной системы, закрепленные Конституцией. В июле 1937 г. ЦИК СССР утвердил это Положение и назначил выборы в Верховный Совет Союза на 12 декабря 1937 г.

Выборы были проведены как настоящий праздник. С тех пор такое отношение к выборам, притом ко всяким, стало традицией. Каждый гражданин, достигший 18 лет, получил право участвовать в выборах и быть избранным в Верховный Совет СССР. Выборы состоялись с невиданной активностью избирателей. Голосовало 96,8% избирателей, из них почти 99% отдали свои голоса, как тогда писали "за кандидатов блока коммунистов и беспартийных". Всего в Верховный Совет СССР было избрано 1143 депутата, в том числе 180 женщин, 870 членов и кандидатов в члены ВКП(б). Рабочих было избрано 460 человек (42%), крестьян - 337 (29,5%), представителей служащих и интеллигенции - 326 (28,5%). В Верховном Совете СССР было представлено более 50 народностей Советского Союза.

Сессионный порядок работы Верховного Совета обусловил необходимость создания постоянно действующего органа. Им стал Президиум Верховного Совета СССР. Президиум Верховного Совета избирался на совместном заседании обеих палат. Он состоял из председателя, его заместителей по числу союзных республик (следовательно, первоначально из одиннадцати), секретаря и 24 членов.. Конституция исчерпывающе перечисляла полномочия Президиума Верховного Совета: Президиум созывает сессии Верховного Совета, дает толкование действующих законов, отменяет постановления Совета Народных Комиссаров СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону. Президиум Верховного Совета не является законодательным органом. Однако он имеет право издавать указы — своеобразные акты, правовая природа которых в Конституции определена не была.

Конституция 1936 г. в качестве правительства сохранила Совет Народных Комиссаров СССР. Однако теперь он был лишен законодательных прав: СНК по Конституции имеет право издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов. То есть постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров теперь стали только подзаконными актами. Совет Народных Комиссаров образовывался Верховным Советом СССР в составе председателя, его заместителей и руководителей ведомств Союза, т. е. наркомов и председателей комитетов и комиссий.

Президиум Верховного Совета был избран, а новый Совнарком образован на первой сессии Верховного Совета в январе 1938 г. Первым председателем Президиума Верховного Совета стал М. И. Калинин, до сих пор многие годы бывший бессменным председателем Президиума ЦИК. В качестве органов отраслевого управления Конституция как и прежде предусматривала народные комиссариаты. Было сохранено и деление наркоматов на три категории: общесоюзные, союзно-республиканские (которые раньше назывались объединенными) и республиканские.

Система органов власти и управления союзных и автономных республик строилась по аналогии с общесоюзной, хотя, конечно, здесь были заметные отступления. Так, ни в одной из республик, в том числе в многонациональной РСФСР, Верховные Советы не были двухпалатными. Состав Совнаркомов республик также отличался от состава СНК Союза.

Что касается местных Советов, то на их судьбе отразилось в первую очередь проведение сплошной коллективизации. Она привела к тому, что на селе сложились как бы два руководящих органа — сельсовет и правление колхоза. Нередко бывало, что территория их действия совпадала. Это породило на местах, да и кое у кого в центре, мнение, что сельские Советы становятся ненужными.

Эти заблуждения встретили решительный отпор, и именно на Советы была возложена задача по проведению коллективизации. В 1930—1931 гг. руководящие партийные и советские органы приняли целую серию решений по этому поводу. Основная идея их состоит в том, чтобы улучшить состав местных советов, изгнав из них противников коллективизации и избрав туда ее активных сторонников. Это и должно было обеспечить успешное преобразование деревни. Постановление Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. подчеркивало, что основное содержание работы сельсоветов в связи с массовой коллективизацией — активное участие в процессе обобществления крестьянских хозяйств, в организации наилучшей работы колхозов, а также в ликвидации кулачества как класса. В связи с проведением сплошной коллективизации на сельские Советы возлагалась специальная обязанность наблюдать за правильным и целесообразным использованием земель колхозами и единоличниками.

Новые задачи, вставшие перед местными Советами, потребовали укрепления их кадров. В этих целях Президиум ЦИК Союза 31 января 1930 г. принял специальное постановление, разрешавшее досрочно провести перевыборы сельских Советов и райисполкомов в районах сплошной коллективизации, а также везде, где требовалось очистить эти органы от противников коллективизации. Постановление указывало на необходимость большего вовлечения в сельсоветы батрацко-бедняцких слоев населения и актива колхозников, с тем чтобы сельские Советы могли по-настоящему встать во главе социалистического переустройства деревни.

Конституция СССР 1936 г. существенно изменила конструкцию местных советских органов. Теперь в областях, краях, районах вместо прежних съездов Советов стали избираться, как и в населенных пунктах, просто Советы. Их депутаты действовали на весь срок полномочий Советов. Исполкомы Советов стали теперь только исполнительно-распорядительными органами.

Изменились формы связи Советов с массами, с избирателями, отпали прежние секции, депутатские группы и т. п., включавшие в себя не только депутатов, но и привлеченный актив населения. Вместо этого при Советах создавались постоянные комиссии, в которые входили только депутаты. С одной стороны, это нововведение поднимало авторитет постоянных комиссий, с другой же, оно изолировало их от рядовых избирателей.

Постоянные комиссии стали создаваться теперь всеми Советами, а не только их низовым звеном, как это было с секциями. Они образуются лишь Советами, а не исполкомами, как это часто бывало раньше. Задачами постоянных комиссий были изучение и подготовка вопросов к сессии, контроль исполнения и вообще контроль.

В декабре 1939 г. состоялись выборы в местные Советы депутатов трудящихся: краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские, поселковые. В январе - феврале 1940 г. на проходивших сессиях вновь избранных местных Советов были избраны исполнительные комитеты местных Советов и созданы отделы исполнительных комитетов, которые приступили к осуществлению своих обязанностей.

В выборах участвовало свыше 99% избирателей, за кандидатов блока коммунистов и беспартийных при выборах в областные Советы отдали свои голоса 99,02% участвовавших в выборах, в районные - 98,7% и в городские и сельские Советы - 98,04%. Всего в местные Советы депутатов трудящихся было избрано 1 281 008 человек. Среди избранных депутатов было 402 тыс. коммунистов, 878 тыс. беспартийных, 422 279 женщин.

В ходе сплошной коллективизации на селе были созданы специфические чрезвычайные органы — политотделы МТС и совхозов. Политотделы, учрежденные в соответствии с решением январского Пленума ЦК и ЦКК ВКП(б) (1933 г.), своеобразно объединяли партийное и государственное руководство сельским хозяйством. Начальник политотдела МТС одновременно являлся заместителем директора МТС по политработе. Он подчинялся специально созданному политсектору областного земельного управления и в то же время координировал свою работу с местным райкомом партии. Политсекторы облземуправлений в свою очередь подчинялись политуправлению МТС Наркомзема СССР. Аналогичные органы были созданы и в системе наркомата совхозов.

Введение политотделов МТС и совхозов было вызвано той обстановкой, которая сложилась в деревне после начала коллективизации. Поспешность и нарушение добровольности при создании колхозов неизбежно отразились на качестве их организации и отношении колхозников к труду. В то же время, выборные органы сельхозартелей — правления, председатели колхозов не всегда проводили линию в интересах государства, а стремились зачастую оградить интересы колхозников, особенно при сдаче государству сельскохозяйственной продукции. Партийные организации колхозов и совхозов тогда были малочисленны и слабы и тоже не всегда правильно воспринимали государственные интересы. Вот все это требовалось преодолеть. Политотделы МТС и совхозов — органы, назначаемые из центра (даже начальники политотделов назначались непосредственно ЦК) и подчиненные строго по вертикали, призваны были преодолеть всяческий либерализм в деятельности сельскохозяйственных предприятий. Они должны были жестко проводить политику центра в колхозах и совхозах с тем, чтобы добиться от них работы в интересах государства.

Политотделы МТС были упразднены в ноябре 1934 г. специальным решением ЦК ВКП(б). В постановлении отмечалось, что они достигли определенных результатов за неполных два года своей деятельности, в том числе, добились улучшения работы колхозов, МТС, повышения урожайности, ускорения хлебосдачи и т. д.

По-другому сложилась судьба политотделов совхозов. Они в 1934 г. упразднены не были. Вообще, по мере возникновения надобности в усилении централизованного руководства политотделы создавались и в других отраслях хозяйства.

В условиях интенсивного развития промышленности и сельского хозяйства на основе сплошной коллективизации сложилась необходимость проведения строгого планирования всего народного хозяйства страны. Существовавшая ранее комиссия — Госплан СССР при СТО — была преобразована в 1931 г. в комиссию при Совнаркоме СССР, наделенную правами самостоятельного наркомата.

22 февраля 1941 г. ЦК ВКП(б) и СНК СССР, руководствуясь решениями XVIII съезда партии, поручил Госплану СССР приступить к составлению генерального хозяйственного плана СССР на 15 лет, рассчитанного на решение основной экономической задачи - догнать главные капиталистические страны по производству продукции на душу населения.

В связи с возросшим объемом работы СНК СССР в 1937 г. в помощь ему был создан Экономический совет, который действовал на правах постоянной комиссии Совнаркома. Совет рассматривал годовые и квартальные народнохозяйственные планы и вносил их на утверждение СНК, контролировал выполнение планов, знакомился с положением отдельных отраслей народного хозяйства, принимал меры по улучшению их работы и т.д. Он имел право издавать постановления и распоряжения, обязательные для всех наркоматов СССР, СНК союзных республик и местных советских органов. Председателем Экономического совета являлся председатель СНК СССР, а членами - его заместители, представители ВЦСПС и Наркомата государственного контроля СССР.

Усложнение руководства промышленностью в результате увеличения количества предприятий и их размеров вызвало необходимость реорганизации управления отраслью. До сих пор руководство всей промышленностью было сосредоточено в одном Наркомате — ВСНХ. Теперь Высший Совет Народного Хозяйства уже не мог справиться с этой задачей. Поэтому в 1932 г. он был разделен на три наркомата, которые стали осуществлять руководство крупными отраслями промышленности — тяжелой, легкой, лесной. В последующие годы ход развития советской промышленности поставил вопрос о дальнейшем разукрупнении этих наркоматов.

Из Наркомата путей сообщения в 1931 г. выделился самостоятельный общесоюзный Наркомат водного транспорта. Наркомат торговли в 1930 г. был разделен на общесоюзный Наркомат внешней торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. Эта реорганизация означала новый этап в развитии отраслевого принципа управления хозяйством. Теперь каждой сложившейся отраслью руководил свой отраслевой орган — наркомат.

Важная реформа была проведена в области управления трудовыми отношениями. В 1933 г. был упразднен Наркомат труда, а его центральный и местный аппарат слился с аппаратом ВЦСПС и иных профсоюзных органов. Это означало передачу функций весьма ответственного органа управления общественным организациям, т. е. расширение демократических форм руководства трудовыми отношениями.

Развертывание советским государством хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы, укрепление планового начала в руководстве хозяйством отразилось и на реорганизации структуры и деятельности финансовых органов.

В связи с кредитной реформой все дело кредитования было сосредоточено в Государственном банке. При этом Госбанк стал обслуживать лишь текущую эксплуатационную деятельность предприятий. Финансирование же капитального строительства поручалось специальным банкам долгосрочных вложений: Промбанку, Сельхозбанку и др.

Количественный и качественный рост числа объектов хозяйственного управления — заводов, совхозов, МТС потребовал изменения не только системы хозяйственных ведомств, но и форм их внутренней организации. К этому времени у нас сложилась преимущественно функциональная система управления производством. Эта система усложняла руководство предприятиями, порождала обезличку и безответственность. Вместе с тем управленческий аппарат чрезмерно разбухал, отвлекая специалистов от непосредственного производства, нарастал вал излишней бумажной переписки, процветали путаница и волокита.

Решительный удар по функциональной системе нанес XVII съезд партии. На основе его резолюции в марте 1934 г. было издано Постановление ЦИК и СНК СССР, которое в корне изменило организацию работы советского хозяйственного аппарата. Это Постановление, ликвидировав функциональную систему построения органов хозяйственного управления, ввело производственно-отраслевую и производственно-территориальную систему.

По новой системе органы управления сосредоточивали полное и всеобъемлющее руководство определенными отраслями производства или предприятиями, расположенными на определенной территории. Функциональные звенья частично сохранились (плановый отдел, финансовый отдел, отдел кадров), но они уже не могли самостоятельно руководить предприятиями. Такая реорганизация позволила осуществить более действенное и оперативное руководство промышленностью, сельским хозяйством, торговлей.

Правоохранительные органы. Конституция 1936 г. и принятый в 1938 г. специальный закон о судоустройстве не внесли принципиальных изменений в судебную систему. Они скорее обобщили уже накопившийся опыт.

Тем не менее некоторые заметные нововведения были провозглашены. Несколько поменялся порядок формирования народных судов. Для них вновь был введен принцип выборности непосредственно населением. Произошли перемены в статусе и формах деятельности верховных судов. Ключевым моментом здесь стали преобразования, касающиеся положения Верховного Суда Союза. На протяжении 1933—1936 гг. компетенция высшего судебного органа страны расширяется. При создании Верховного Суда СССР законодатель считал основой его деятельности регулирование отношений Союза и республик в судебной сфере. Но в названные годы Верховный суд СССР постепенно превращается в обычный, хотя и стоящий во главе всей судебной системы судебный орган. Сначала, в сентябре 1933 г., он получил право давать директивные указания верховным судам союзных республик по вопросам судебной практики, обследовать судебные органы союзных республик. Он стал также отменять и изменять постановления, определения, решения и приговоры верховных судов союзных республик. Для этой работы была учреждена специальная судебно-надзорная коллегия.

Новая Конституция Союза подвела итоги эволюции статуса Верховного Суда, записав: «Верховный Суд СССР является высшим судебным органом. На Верховный Суд СССР возлагается надзор за судебной деятельностью всех судебных органов СССР и союзных республик».

Единство и централизация судебной системы были закреплены и созданием в 1936 г. Народного комиссариата юстиции СССР, на который было возложено, в частности, и управление судами всего государства.

Законодательство предусматривало осуществление правосудия только судами, и это действительно реализовывалось на практике, когда речь шла о гражданских и общеуголовных делах. Однако при обвинении в контрреволюционных преступлениях дело обстояло иначе. Здесь применялась и внесудебная репрессия.

Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образован об- щесоюзный Народный комиссариат внутренних дел. В его состав быпо включено ОГПУ. На НКВД возлагались обеспечение революционного порядка и государственной безопасности, охрана общественной собст- венности, запись актов гражданского состояния, пограничная охрана. В состав НКВД вошло Главное управление рабоче-крестьянской милиции. В союзных республиках создавались республиканские наркоматы внутренних дел.

При Наркоме внутренних дел было образовано так называемое Особое совещание (ОСО), которое могло применять репрессию подобно судебным органам, но без надлежащих процессуальных гарантий, даже без вызова самого обвиняемого. В Особое совещание входили заместитель наркома внутренних дел СССР, уполномоченный НКВД СССР по РСФСР, начальник Главного управления милиции, народный комиссар внутренних дел союзной республики, на территории которой возникло дело. На заседаниях Особого совещания должен был присутствовать Прокурор СССР или его заместитель.

Особому совещанию предоставлялось право применять в административном порядке высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет и высылку за пределы Союза ССР.

Очевидно, очень скоро Особое совещание перестало справляться со все увеличивающимся количеством дел. Поэтому в 1935 г. с явным превышением власти приказом НКВД были созданы так называемые «тройки», которые стали как бы филиалами ОСО на местах. В них входили: первый секретарь соответствующего обкома партии, начальник областного управления НКВД и областной прокурор. В 1937 г., в разгар массовых репрессий, эта конструкция была еще упрощена — из «троек» исключили представителей партийных органов, сделав «двойки».

Курс на развитие централизованных начал в государственном руководстве привел к реорганизации прокуратуры. В июне 1933 г. была организована Прокуратура СССР. На нее возлагались обязанности по надзору за соответствием постановлений и распоряжений ведомств республиканских и местных органов Конституции и всему законодательству Союза, обязанности по судебному надзору, по возбуждению уголовного преследования и поддержанию обвинения, надзору за законностью действий органов ОГПУ, милиции, угрозыска и исправительно-трудовых учреждений. В соответствии с этим упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР, а ее функции передавались Прокурору Союза.

Учреждение Прокуратуры СССР завершало строительство системы прокурорских органов Советского государства. Однако полного единства эта система еще не достигла, так как прокуратуры союзных республик находились пока что в ведении своих наркоматов юстиции, хотя общее руководство деятельностью республиканских прокуратур оставалось за Прокурором Союза ССР. Да и сам Прокурор Союза находился как бы в двойном подчинении — не только ЦИКу Союза, но и правительству, перед которым он был ответствен. Даже оба постановления 1933 г. о создании Прокуратуры Союза были изданы совместно ЦИК и СНК Союза.

Образование в этот период специальных судов на транспорте (железнодорожных линейных и водных транспортных) обусловило и создание специальных прокуратур железнодорожного и водного транспорта.

Однако в этот период органы прокуратуры не осуществляли в полной мере всеобъемлющего контроля за соблюдением законности. Органы государственной безопасности были фактически выведены из-под надзора прокуратуры, что способствовало созданию условий для произвола, грубых нарушений процессуальных норм. К тому же сами органы прокуратуры подчас использовались для проведения массовых репрессий.

Конституция 1936 г. завершила централизацию системы прокурорских органов страны, подчинив республиканские органам Союза. В то же время и статус прокуратуры повысился: она вышла из подчинения правительства и стала зависеть только от высшего органа власти Союза — Верховного Совета.

Централизация была полезна, но сама по себе она не могла решить всех проблем, в том числе кадровой. Так, в 1937 г. лишь 9,3% следователей по Союзу имели высшее юридическое образование.

По пути централизации развивается и милиция. В 1930 г. упразднены народные комиссариаты внутренних дел союзных и автономных республик, ведавшие весьма разнородными отраслями управления: коммунальным хозяйством, пожарной охраной, борьбой с преступностью и т. д. На базе их структурных подразделений были созданы отраслевые органы, непосредственно подчиненные совнаркомам республик, в том числе и управления милиции и уголовного розыска. В 1931 г. было издано Положение о Рабоче-Крестьянской милиции Союза ССР, в котором впервые регламентировалась ее организация и деятельность в масштабе всего Союза. Положение предусматривало более полное подчинение местных органов милиции ее центральным органам. Централизация была усилена еще больше, когда в 1932 г. было создано Главное управление Рабоче-Крестьянской милиции при ОГПУ, подчинившее республиканские управления милиции. При образовании в 1934 г. Наркомата внутренних дел СССР Главное управление милиции было включено в его состав. Централизация охраны общественного порядка, с одной стороны, позволяла более планомерно и масштабно организовать борьбу с преступностью, но с другой стороны — невольно сковывала инициативу местных работников, привыкших ожидать директив центра.

Противоречивые тенденции можно обнаружить и в развитии органов государственной безопасности. Существовавшая до 1934 г. судебная коллегия ОГПУ была упразднена. Подсудные ей дела перешли к областным и верховным судам, а также к военным трибуналам. Это мероприятие, с одной стороны, укрепляло авторитет общей судебной системы, а с другой, — освобождало органы ОГПУ от несвойственных им функций, позволяя сосредоточить внимание на основной работе — расследовании и пресечении государственных преступлений. Само ОГПУ включалось в состав Наркомата внутренних дел в качестве Главного управления государственной безопасности.

В связи с обострением международной обстановки, а также с расширением объема работы НКВД, в ведение которого было передано управление шоссейными и грунтовыми дорогами, управление государственной съемки и картографии, переселенческое дело, и необходимостью укрепления советской разведки он был разделен в феврале 1941 г. на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел СССР и Народный комиссариат государственной безопасности СССР.

В данный период были реорганизованы и

Blog

Курс: История отечественного государства и права Тема 12. Советское государство и право в период коренной ломки общественных отношений