Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»
| Вид материала | Лекция |
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 280.85kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 272.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 262.79kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.72kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.33kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 423.46kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.03kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 267.51kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 293.85kb.
Тема 3. Международные и европейские стандарты противодействия коррупции, зарубежное законодательство о противодействии коррупции
1. Коррупция как правовая проблема.
2. Общие положения международных документов по борьбе с коррупцией.
3. Органы, осуществляющие противодействие коррупции.
4. Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества
1. Коррупция как правовая проблема
Коррупция относится к одному из самых опасных социально-негативных явлений, представляющих угрозу национальной безопасности. Борьба с коррупцией является не только внутренним делом России, но и явлением, имеющим международный аспект.
Международным и национальным опытом доказано, что коррупции невозможно противостоять путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Снизить ее уровень можно, лишь реализуя целостную систему последовательных мер на ключевых направлениях. Слишком взаимосвязаны многие проблемы. Нужен только комплексный подход в решении проблем, острота которых не спадает, а, напротив, в последнее время многократно возрастает.
Слово "коррупция" происходит от латинского coruptio - портить, развращать, подкупать. Коррупция угрожает основанной на верховенстве закона устойчивости демократических институтов, конституционным принципам равенства и социальной справедливости, нормальному становлению рыночной экономики, становится причиной как моральных, так и социальных потрясений.
Перед нашей наукой, бесспорно, стоит задача научного определения понятия "коррупция". Помощь могут оказать варианты международно-правовых определений коррупции. В антикоррупционных международных договорах (Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.) содержатся дефинитивные нормы, которые после ратификации этих документов нашей страной в 2006 г. стали обязательными для российской правовой системы.
Так, по определению Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, ведущее к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, и имеющее целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
Европейская конвенция 1999 г. шире трактует коррупцию и признает ее наличие в частном секторе. В связи с этим проблема возможности признания подкупа в частном секторе заслуживает отдельного обсуждения и должна приниматься во внимание при возможном определении этого понятия в национальном законодательстве.
В целом международно-правовые определения коррупции, использующиеся в документах ООН и СЕ, выглядит следующим образом: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. В соответствии с этим определением коррупция выходит за пределы взяточничества и подкупа и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования.
Во многих государствах (в Австрии, Великобритании, Дании, Индии, Китае, США, Швейцарии, Финляндии и др.) законодательного определения понятия "коррупция" не существует. Наказание осуществляется за конкретные правонарушения на основе определений соответствующих составов: "взятка", "подкуп", "злоупотребление властью" и т.д.
В других странах в нормативных правовых актах термин "коррупция" определен, но нельзя сказать, что эти определения отличаются четкостью и логичностью.
В ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).
В Японии "коррупция" определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупу этих лиц.
В Греции под определение коррупции подпадает получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.
В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. При этом коррупция подразделяется на три группы: прямая (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм), опосредованная (использование влияние, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования), использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).
В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин "коррупция" определятся как явление, при котором "одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного учреждения...". Такого рода определение коррупции применимо ко всем сферам деятельности в Сингапуре, включая сферу предпринимательства.
Таким образом, в большинстве стран термин "коррупция" не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений.
2. Общие сведения о международных документах по борьбе с коррупцией
Международные антикоррупционные Конвенции:
08.11.90 года была принята Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ратифицирована Россией Федеральным законом от 28.05.01 № 62-ФЗ), в которой рассматривались как уголовно-правовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений.
В ноябре 1996 году Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены два документа: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.99) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.99).
Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) принята Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках 21.11.97.
- Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 27.01.99 года.(конвенция ратифицирована Россией федеральным законом от 25.07.06 № 125-ФЗ.) Конвенция, в частности, содержит положения о криминализации коррупционных деяний, а также регламентирует вопросы правовой помощи и выдачи граждан.
- многие важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.00 года. Данная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 26.04.2004 года № 26-ФЗ. и содержит: борьбу против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее.
Она создает комплексную правовую основу для практического взаимодействия правоохранительных органов различных государств в выявлении, предупреждении, расследовании всех преступлений, представляющих высокую степень общественной опасности и затрагивающих интересы двух и более стран. В сферу применения конвенции входят преступления, срок наказания по которым составляет не менее четырех лет, а также преступления, включающие создание организованной преступной группы, отмывание доходов, коррупцию, а также воспрепятствование осуществлению правосудия. Согласно конвенции, преступление носит транснациональный характер, если оно совершено более чем в одном государстве, либо совершено в одном государстве, а его планирование, подготовка и руководство проводились из другой страны, либо последствия этого преступления отразились на нескольких государствах. Конвенция регламентирует взаимную правовую помощь, а также выдачу лиц, совершивших преступление.
- Конвенция ООН против коррупции 31.10.2003 года (ратифицирована Россией 21 марта 2006 года, в силу вступил Федеральный закон №40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»), в которой содержится полный комплекс мер по борьбе с коррупцией: меры по ее предупреждению, обязательства об установлении уголовной ответственности, в том числе за подкуп и взятки, направления межгосударственного взаимодействия. Результатом борьбы может стать не просто уменьшение количества коррупционных преступлений, но и возвращение из-за рубежа потерянных из-за коррупции средств.
Конвенция обязывает возвращать коррупционные деньги странам, из которых они были вывезены. Конфискация имущества рассматривается конвенцией в качестве важнейшего инструмента предупреждения и борьбы с коррупцией. В Конвенции ООН описано около двух десятков коррупционных преступлений, с которыми государства-участники должны бороться.
Антикоррупционные международно-правовые нормы содержатся в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), а также в актах рекомендательного характера: "Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка", принятом резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН "Практические меры по борьбе с коррупцией", "Международном кодексе поведения государственных должностных лиц", содержащемся в приложении к резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., "Двадцати принципах борьбы с коррупцией", утвержденных резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др.
Присоединение к указанным конвенциям имеет последствия не только в части международных обязательств России, но и в отношении развития российского законодательства, в котором должны быть закреплены основные положения конвенций.
Конвенции обязывают стран-участниц предусмотреть антикоррупционные положения в своем внутреннем законодательстве.
Существенным пробелом этих международных документов, обладающих нормативно-правовым характером, является отсутствие в них комплексного, канонического понятия коррупции. Примерное определение коррупции было сформулировано еще в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка на заседании 34-й сессии Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г.: "Коррупция - это выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействий в сфере его должностных полномочий за вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения".
В отличие от рассматриваемых международных актов Конвенция от 4 ноября 1999 г. "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию", не подписанная Российской Федерацией, определяет коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их обещания.
В Конвенциях само понятие коррупции уточняется через перечисление коррупционных правонарушений. Так, Страсбургская конвенция "Об уголовной ответственности за коррупцию" относит к коррупции два вида деяний: активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц, понимая под ним:
активный подкуп национальных и иностранных публичных лиц, членов публичных собраний, равных им лиц в частном секторе, международных организациях, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, т.е. приготовление и дачу взятки либо любого преимущества нематериального характера государственному служащему любого ранга (ст. 2);
продажность таких лиц, именуемых "публичными должностными лицами", включающая наряду с взяточничеством иные формы умышленного "испрашивания" или "получения" ими "какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций (ст. 3)".
В целом Конвенции ООН и Совета Европы формулируют следующие составы коррупционных преступлений, на которые распространяются положения Конвенций:
подкуп национальных должностных лиц;
подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;
подкуп в частном секторе;
использование служебного положения в корыстных целях;
злоупотребление влиянием в корыстных целях;
отмывание доходов от преступлений;
преступления, касающиеся операций со счетами;
хищение имущества публичным лицом;
незаконное обогащение;
хищение имущества в частном секторе;
участие и покушение на перечисленные выше преступления;
сокрытие.
Очевидно, что многие составы преступлений о взяточничестве трактуются Конвенциями шире, нежели российским уголовным законодательством, причисляя к подкупу не только действия по даче-получению взятки, но и обещание, предложение неправомерного преимущества в активном подкупе и, соответственно, принятие обещания и предложения такого преимущества в пассивном подкупе (ст. 2), выходя за рамки более узкого по объему понимания коррупции как дачи и получения взятки.
В главе II "Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне" Конвенции "Об уголовной ответственности за коррупцию" объявлен перечень коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации во внутреннем законодательстве, среди которых приоритетно выделяются злоупотребление влиянием в корыстных целях, схожее с посредничеством, отмывание преступных доходов от коррупционных преступлений и связанные с ними правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
Главой III "Криминализация и правоохранительная деятельность" Конвенции ООН против коррупции перечень деяний, требующих возведения в ранг уголовно преследуемых, шире.
Примат норм международного права (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) означает, что в российском уголовном законе должны быть произведены кардинальные изменения положений УК РФ, противоречащих рассматриваемым международным документам, о чем говорят ученые, предлагая варианты для безболезненной имплементации международных норм.
3. Органы, осуществляющие противодействие коррупции
Одним из требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции.
В ряде стран специализированного органа по противодействию коррупции нет (Финляндия, США, ФРГ, Великобритания, Австрия, Бельгия, Дания, Индия, Португалия, Швейцария и др.).
В Таиланде и Корее действуют специализированные независимые комиссии по борьбе с коррупцией. Так, основным антикоррупционным органом в Таиланде является Национальная комиссия по борьбе с коррупцией. Комиссия состоит из девяти членов, избираемых парламентом и формально утверждаемых главой государства (королем).
В ходе проведения расследований комиссия имеет достаточно широкие полномочия: в частности, может обращаться за содействием во все государственные учреждения, истребовать любые документы, проверять банковские счета, собирать свидетельские показания, проводить с санкции суда задержание и обыски.
В Корее также действует комиссия по борьбе с коррупцией (Korea Independent Comission Against Corruption - KICAC), основными функциями которой являются формулирование, планирование, анализ и оценка антикоррупционной политики в стране, подготовка предложений по повышению ее эффективности, организация защиты заявителей о фактах коррупции, а также агитационно-воспитательная работа. Комиссия не является правоохранительным органом и не имеет права расследования дел о коррупции.
В Латвии также создан единый орган по борьбе с коррупцией, разрабатывающий национальную стратегию по борьбе с коррупцией, выполняющий задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии.
В Сингапуре в 1952 г. Правительством учреждено Бюро по борьбе с коррупцией. В настоящее время Бюро основывает свою деятельность на Законе о предотвращении коррупции (Prevention of Corrupt Act) и является главным автономным антикоррупционным органом Республики. В его обязанности входит защита госслужбы от коррупции, регулярные проверки деятельности тех или иных госорганов и составление специальных докладов на этой основе, проведение расследования, а также обновление методики и практики борьбы с коррупцией. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер-министру.
В европейских государствах, а также в США, специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией нет. Эти задачи отнесены к ведению правоохранительных, налоговых, финансовых, таможенных и других органов, в рамках которых могут создаваться специализированные подразделения. Несмотря на свою структурную принадлежность к указанным органам, работа такого рода подразделений строится на принципах самостоятельности, независимости и неподотчетности. Имеются примеры иных организационных решений. В Греции задачи выявления и борьбы с органами коррупции среди государственных и муниципальных служащих решает орган управления государственной службой - независимый генеральный инспекторат государственной службы.