Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні
| Вид материала | Документы |
- Факс: (+38044) 235-98-27, 76.71kb.
- Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні, 399.36kb.
- Розширення повноважень місцевого самоврядування та зміцнення його фінансової самостійності, 39.68kb.
- Логіко-математична модель визначення рейтингу інвестиційної привабливості адміністративно-територіальної, 13.92kb.
- Засади територіального устрою україни, 129.71kb.
- Адміністративно-правовий статус адміністративного суду в Україні. Вступ, 729.83kb.
- У К А з президента україни, 896.26kb.
- Розроблення пропозицій та програмного документу щодо проведення адміністративної реформи;, 448.62kb.
- Розділ загальнотеоретична характеристика адміністративно, 459.28kb.
- Рефор м а системи пенсійного с т рахування, 295.64kb.
Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні
Розроблена Інститутом трансформації суспільства
Модель адміністративно-територіальної реформи в Україні (далі – Модель), розроблена Інститутом трансформації суспільства (директор – Олег Соскін), вперше була апробована під час круглого столу „Формування міст-районів у контексті реформи територіального устрою України”. Цей захід ініціював і провів Інститут трансформації суспільства (ІТС) 14 вересня 2005 року в Києві за участю 30 українських міських голів, експертів, представників Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, координатора проектів ОБСЄ в Україні. Обговорення Моделі було продовжено під час ряду інших, організованих ІТС, заходів, зокрема: інтерактивного семінару „Адміністративно-територіальна реформа: кроки до реалізації” за участю 14 міських голів Полтавщини (Полтава,
14 грудня 2005 р.); круглого столу „Європейський вибір України. Адміністративно-територіальна реформа: проблеми та шляхи її впровадження” за участю 8 міських голів Черкащини (Черкаси,
19 травня 2006 р.); інтерактивного семінару „Фінська модель місцевого самоврядування та можливості її застосування в Україні” за участю 20 українських міських голів (Київ, 30 червня
2006 р.); інтерактивного семінару „Зміцнення системи місцевого самоврядування в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні” за участю 29 міських голів Луганщини (Луганськ, 4 жовтня 2006 р.).; інтерактивного семінару „Шляхи зміцнення місцевого самоврядування: норвезький досвід та українська перспектива” (Київ, 3 листопада 2006 р.) за участю 15 українських міських голів; інтерактивного семінару „Шляхи формування самодостатніх місцевих громад у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні” (Хмельницький, 1 грудня 2006 р.) за участю 13 міських та 2 селищних голів Хмельниччини; практичного семінару „Практичні аспекти активізації економіки українських міст у контексті фінського досвіду” (Київ, 12 грудня 2006 р.) за участю 9 міських голів України, інтерактивного семінару „Реформа системи місцевого самоврядування в Україні: вироблення оптимальної моделі” (Миколаїв, 21 червня 2007 р.) за участю 7 міських та 5 селищних голів Миколаївщини та 3 міських голів Херсонщини. У ході дискусій були висловлені практичні пропозиції, зауваження, уточнення до Моделі. Деякі важливі висновки експертів (зокрема, Петра Масляка, Вадима Прошка, Ігоря Бистрякова) та українських міських голів взяті до уваги. У результаті Модель було скореговано й вироблено консолідовану позицію з ряду ключових принципів і положень, які пропонується покласти в основу адміністративно-територіальної реформи в Україні.
Основні засади проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні:
- Проведення в Україні системної адміністративно-територіальної реформи є об’єктивною необхідністю. Вона повинна закласти основи для розвитку нашої країни за моделлю народного капіталізму, на засадах демократії та самодостатності територій.
- Мета адміністративно-територіальної реформи має полягати в демонополізації та децентралізації системи державного управління шляхом розширення повноважень місцевих самоврядних органів влади. До повноважень центральної влади повинно належати передусім вироблення та реалізація загальнодержавної стратегії розвитку.
- Створена у ході реформи модель місцевого самоврядування має бути підкріплена відповідною фінансовою базою, що убезпечить від хабарництва та штучного перерозподілу грошей.
- В основу вибору стратегії адміністративно-територіальної реформи потрібно покласти передусім інтереси громади, а не державної машини, основною функцією якої має стати надання громадянам щонайбільшої кількості публічних послуг.
- Законопроект „Про територіальний устрій України”, запропонований екс-віце-прем’єр-міністром України Романом Безсмертним, не відповідає національним інтересам України, не має наукової основи, а тому не може бути базовим документом для проведення адміністративно-територіальної реформи в нашій країні.
- Саме українські міські голови, завдяки професіоналізмові яких держава безболісно пережила скрутні політичні часи, повинні стати рушійною силою адміністративно-територіальної реформи та ініціювати розробку нового закону, який би відповідав інтересам громад.
- Потрібно забезпечити комплексність проведення реформи місцевого самоврядування. Це означає, що зміна адміністративно-територіального устрою має відбуватися одночасно з податковою та бюджетною реформами.
- У новому Законі „Про адміністративно-територіальний устрій України” повинні міститися такі основні положення:
- двоступенева система адміністративного управління;
- громада – основна ланка місцевого самоврядування;
- ліквідація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;
- ліквідація райрад та районних державних адміністрацій;
- створення замість областей паланок-департаментів (орієнтовна назва);
- ліквідація системи держказначейств на рівні громад;
- ліквідація силових структур на рівні громад.
Успішному впровадженню реформи в Україні мусить передувати вироблення оптимальної, економічно та історично обумовленої концепції нового територіального устрою та здійснення самоврядування в державі.
Система територіального самоврядування в Україні повинна мати цілісну вертикально-горизонтальну структуру місцевого самоврядування і складатися з двох елементів (рівнів):
- міські та сільські громади,
- паланки (департаменти).
Дворівневу систему самоврядування варто доповнити його особливою формою – містом-агломерацією.
Перший рівень. Базовим рівнем та основною одиницею місцевого самоврядування для України має стати громада. Це певна кількість людей, що проживає на спільній території і шляхом місцевого референдуму приймає рішення про об’єднання в самодостатню самоврядну одиницю. Необхідно відкинути критерій чисельності як умову створення громади. Будь-який населений пункт може бути громадою незалежно від кількості осіб, яка в ньому проживає.
Існування районів є недоцільним, оскільки громадою може бути будь-яке поселення, незалежно від його чисельності, якщо особи, які в ньому мешкають, вважають, що вони в змозі забезпечити належні умови соціально-економічного та гуманітарного розвитку цього поселення.
Громади можуть утворювати міста, села і селища міського типу. Селища і села в праві на добровільних засадах об’єднуватися та утворювати єдину громаду. Вони також можуть приєднуватися до міста, якщо їх громади і громада міста прийняли про це рішення на місцевому референдумі.
Громада обирає прямим голосуванням міського (сільського) голову і Раду громади. Остання обирає свого спікера та затверджує Виконком громади (міської, сільської), який, автоматично очолює голова.
До сфери діяльності громади повинні належати всі громадські справи місцевого значення, а саме: упорядкування земельного господарства, організація функціонування комунальної системи й інфраструктури, залучення інвестицій, утримання об’єктів загального користування, організація роботи комунального транспорту, житлове будівництво, облаштування торговельних площ, охорона навколишнього середовища, організація освітнього й культурного життя, охорона здоров’я, підтримання громадського порядку, організація роботи пожежних служб та ін.
На рівні громад доцільно ліквідувати структури СБУ, МВС, прокуратури, податкові адміністрації, УБОП.
Другий рівень місцевого самоврядування – паланки (департаменти, округи, регіони). Ідея їх запровадження базується на французькому досвіді здійснення територіальної реформи Шарлем де Голлем, що визнана найуспішнішою адміністративно-територіальною реформою 20 століття. Коли у Франції виникли серйозні тенденції сепаратизму на рівні традиційних регіонів, де Голль запровадив у державі систему департаментів (94).
Реалізація подібного підходу в Україні дасть змогу ліквідувати бюрократичні утворення у формі адміністративних районів та областей, створивши натомість систему рівних між собою самодостатніх структур. Такий адміністративно-територіальний поділ дозволить наблизити владу до людей, активізувати залучення громад до процесу управління державою, уникнути зайвої бюрократії та сепаратизму.
Пропонується замість 25 областей та 490 районів створити 99 паланок. Втілення запропонованої моделі неминуче „опустить” 25 центрів і „підніме” 74, а владна вертикаль позбудеться додаткової ланки – районів. Паланка – суто українська назва організованої та керованої території (козацька паланка).
У межах кожної паланки повинна діяти державна урядова адміністрація і місцевий самоврядний виборний орган – Рада паланки, що обиратиме свого спікера, формуватиме Виконком та призначатиме керівника Виконкому з числа депутатів.
Функції урядової держадміністрації та органів місцевої влади в паланці мають бути чітко виписаними та забезпеченими відповідним фінансуванням з бюджету паланки або державного бюджету. Слід скасувати систему делегування повноважень, аби запобігти взаємним звинуваченням державних і місцевих органів влади в невиконанні своїх зобов’язань.
Головне завдання самоврядних органів паланок – формування стратегії розвитку території, реалізація загальних програм (стосовно будівництва і підтримання шляхів, інфраструктури, забезпечення екологічного балансу тощо). Утримання військових частин, структур СБУ та МВС, прокуратур, судів здійснюється за рахунок коштів урядових державних адміністрацій. Органи силових структур створюються винятково на рівні паланок, а не громад.
Паланкою реалізуються громадські завдання, які виходять за рамки сфер діяльності громади, зокрема: соціальна допомога, транспорт і шляхи паланкового призначення, забудова територій, водне господарство, охорона громадського спокою, подолання надзвичайних ситуацій, утримання об’єктів загального користування. Сфера культури й освіти, медичного забезпечення має фінансуватися як з бюджету паланки, так і з державного бюджету – залежно від призначення закладів, які входять до їх інфраструктури. Наприклад, великі медичні й наукові центри, клінічні лікарні повинні фінансувати держава, натомість невеликі поліклініки, лікарні швидкої допомоги, дитсадки мають утримуватися місцевими бюджетами. Коледжі, інститути, університети повинні переходити до приватної форми власності. Кілька паланок можуть об’єднувати свої зусилля для виконання проектів, що становлять взаємний інтерес.
Особливою формою територіального самоврядування мають стати міста-агломерації, які за статусом дорівнюють паланкам. Йдеться про великі міста-мегаполіси з прилеглими до них громадами. Останні не вливаються до міста – центру агломерації, але тісно пов’язані з ним численними функціями. Агломерація характеризується складним функціонально-територіальним устроєм, зв’язком з єдиним містом-центром (у випадку моноцентричної агломерації), великою питомою вагою неаграрного населення, високим рівнем щільності населення, урбанізації та індустріалізації, добре розгалуженими транспортними міськими й міжміськими мережами та ін. Територіальні утворення, що входять до міста-агломерації, обирають Раду агломерації. В Україні може бути сформовано близько 30 міст-агломерацій, серед яких 25 – нинішні обласні центри.
Таким чином, за нового територіального устрою України не існуватиме поділу міст на міста районного, обласного, центрального значення. Всі міста рівні.
Для належного фінансування системи нових самоврядних одиниць в Україні необхідно змінити модель оподаткування. В основу податкової системи має бути покладена справедлива, раціональна та прозора методологія розщеплення зібраних податків: 40% усіх податкових надходжень повинно залишатися на рівні громади, 20% перераховуватися в бюджет паланки, решта – у державний бюджет.
Процедура справляння податків повинна бути простою і зрозумілою, а їх кількість – обмеженою. Оптимальним для будь-якої країни можна вважати запровадження таких податків та їх рівнів: податок на доходи фізичних осіб – 10%, податок з продажу – 5%, податок на землю (залежно від площі земельної ділянки, яка знаходиться у власності фізичної чи юридичної особи) – від 5 до 10%; місцеві збори, якщо громадою прийнято рішення про їх впровадження. Замість чинних відрахувань у різні соціальні фонди повинен діяти єдиний соціальний податок – 10%, який потрібно перераховувати на індивідуальні соціальні депозитні рахунки громадян. Податок на додану вартість, податок на прибуток, відрахування до Пенсійного фонду та в інші соціальні фонди потрібно скасувати, а ці фонди – ліквідувати.
Рада громади та Рада паланки формують контрольну палату, яка слідкує за правильним виконанням видаткової частини бюджету. Казначейство на рівні громади має бути ліквідовано, а залишитися тільки на рівні паланок. Казначейство повинно контролювати лише ті фінансові ресурси, які виділяються громадам, містам-агломераціям, паланкам з державного бюджету.
Затверджувати межі новостворених громад повинен Кабінет Міністрів України, а межі міст-агломерацій та паланок – Верховна Рада України.
Здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні має базуватися на таких принципах:
Унітарність як пріоритетний державний інтерес. Створення потужних самодостатніх паланок не загрожуватиме єдності країни, а навпаки, посилюватиме її. Це гарантуватимуть державні урядові адміністрації на рівні паланок та прирівняних до них міст-агломерацій.
Надання органам місцевого самоуправління широких повноважень для реалізації цілей з розвитку громад. Таким чином буде забезпечено ефективний регіональний розвиток держави, залучення значної частини українських громадян до прийняття рішень у країні.
Пріоритетна допомога чи субсидування громад для вирішення проблем у соціальній сфері. Йдеться про те, що в разі неспроможності громади самостійно вирішити поставлені перед нею соціальні завдання, їй має допомогти в цьому держава. Водночас заохочується співпраця місцевої влади з бізнес-структурами з метою залучення необхідних громаді ресурсів.
Народний добробут. Цей принцип передбачає скорочення розриву в доходах і рівнях життя між багатими та бідними, створення могутнього середнього класу та побудову в країні економічної моделі народного капіталізму, основою якого стане національна буржуазія.
Одночасне впровадження всіх рівнів територіального самоврядування – громад, паланок та міст-агломерацій, що обумовлено необхідністю функціонального перерозподілу завдань і повноважень між різними органами державної та місцевої влади. Такий підхід дозволить: мінімізувати обсяг коштів, потрібних на реалізацію реформи; скоротити строки її проведення; забезпечити нормальний процес адаптації суспільства до змін; налагодити систему взаємного партнерства між державною машиною, паланками та громадами; закласти можливість створення спільних міжрегіональних програм розвитку.
Належна підготовка до реформи. Упровадженню в життя нової моделі адміністративно-територіального устрою України має передувати створення органів територіального самоуправління, проведення відповідної роз’яснювальної роботи з громадами, узгодження основних нормативно-правових актів держави із законодавством про новий адміністративно-територіальний устрій країни. Важливо правильно визначити механізми врегулювання майнових і фінансових питань: розподілу майна між органами самоврядування громади, паланок, міст-агломерацій, вироблення процедури звітності за надані державні субсидії, перерахування та розподілу коштів і боргів адміністративних одиниць, що ліквідуються у ході реформи.
Належна підготовка до реформи убезпечить країну від дезорганізації та адміністративної плутанини в період адаптації до нововведень, дасть змогу уникнути обмежень (чи недотримання) прав і свобод громадян.
Олег Соскін,
директор Інституту трансформації суспільства,
доктор економіки, професор, завідувач кафедри міжнародної економіки
та підприємництва Національної академії управління
Інститут трансформації суспільства: (044) 235-98-28, 235-80-23, office@osp.com.ua, www.ist.osp-ua.info