Отто Лухтерхандт, профессор, доктор права, г. Гамбург Преимущества и особенные достижения административного правосудия для защиты прав и законных интересов частных лиц  а также для рационального,эффективного управления государства

Вид материала

Закон

Содержание Б. Административное правосудие – сильная опора защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц В. Содействие административного правосудия  развитию рационального,эффективного управления государства

Подобный материал:

• Право на обращение общественной организации по защите прав потребителей в суд в защиту, 57.25kb.
• Защита законных финансовых интересов государства при банкротстве юридических лиц, 408.05kb.
• Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного, 34.35kb.
• Одобрен Советом Республики 20 декабря 2007 года в ред закон, 483.85kb.
• Вопросник по гражданскому процессуальному праву, 69.23kb.
• Законодательства, регламентирующего особенности рассмотрения уголовных дел в отношении, 257.49kb.
• План работы студенческого научного кружка кафедры административного и уголовного права, 12.66kb.
• Программа стажировки для лиц, претендующих на должность нотариуса, 149.86kb.
• Информация о работе органа опеки и попечительства по защите прав и законных интересов, 150.86kb.
• Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2006 г., n 16, ст. 101; "Казахстанская правда", 1006.51kb.

Отто Лухтерхандт,

профессор, доктор права, г. Гамбург


Преимущества и особенные достижения административного правосудия для защиты прав и законных интересов частных лиц  а также для рационального,эффективного управления государства


А. Конституционно-правовое понятие «демократическое правовое государство» и его содержание


Германия определяет себя в своей конституции демократическим правовым государством (ст. 28 ч. 1, ст. 23 ч. 1 Осн. Закона). Данное провозглашение в первой редакции основного закона 23. мая 1949-ого года не является случайным, ибо оно отражает печальный опыт основоположников конституции Западной Германии, ФРГ, с двумя тоталитарными политическими системами – с доморощенным национал-социализмом так называемого Третьего Рейха, а также со сталинизмом Советского Союза, не говоря о кошмарном опыте двух мировых войн за короткий период чуть больше тридцати лет.

Провозглашение демократического правового государства было – по определению - прямым ответом и отклонением этих обоих бесчеловечных тоталитарных политических систем на языке конституционализма. Почему? Потому что данное словосочетание объединяет два фундаментальных политико-правовых принципа организации и учреждения цивилизованного, гуманного государства: демократия, т. е. создание публичной власти волеизявлением народа, нации, а тем самым политико-правовая легитимация государственной власти с одной стороны, а с другой стороны, правовое государство, т. е. в террирориальном масштабе организованная политическая власть, изначально и полностью связанная правом. Опыт конституционно-политической истории Европы и Северной Америки нас учит, что оба принципа неразрывно связаны друг с другом: история Германии и Советского Союза, России, в 20-ом веке не только показывает, но и доказывает, что демократия без господства, верховенства права не имеет шанса существовать долго, и наоборот, что без институционально-организационного и устойчивого согласия народа правовое государство постоянно находится в опасности стать жертвой властных амбиций руководителей исполнительной власти и превратиться в некий авторитарный режим.


Тем не менее судьба и печальный конец Веймарской республики нас, немцев, научили, что элементы и институты правового государства являются исключительно важными для сохранения и обепечения свободы граждан и гражданского общества в целом. Почему? Потому что именно институты правового государства выпоняют функцию ограничить исполнительную власть и ее мощность и на основе и по масштабу права - конституции и законов - контролировать власть. Таким образом институты правового государства являются самыми крепкими и надежными гарантиями против вырождения исполнительной власти в некую базу авторитарной системы или даже деспотии.


О каких институтах правового государства идет речь? Я перечислю главные из них:


1. признание человеческого достоинства как высшей ценности в иерархии правовых и социальных ценностей в государстве, а исходя из этого, уважение и гарантия основных прав и свобод человека и гражданина со стороны именно государственных органов;


2. разделение властей;


3. институциональная самостоятельность и независимость судов именно от исполнительной власти, а также личная и деловая независимость судей в самих судах, в особенности и от их мощных председателей;


4. подчинение управленческих, админтстративных органов конституции и законам;


5. Право частных лиц на судебную защиту, т. е. право обратиться в суд, если их субъективные права, начиная с основных прав и свобод, нарушаются со стороны или сограждан, или самого государства;


6. Ответственность государства за неправомерные действия, которые его органы и должностные лица совершили в отношении к частным – физическим и юридическим – лицам, с последствием возмещения им ущерба;


7. Запрет на обратную силу действия законов, предусматривающих отлагательные условия для негосударственных субъектов.


В конце концов отдельные институты правового государства служат только одной цели и функции – защите личной безопасности, обеспеченности и защищенности граждан, людей в государстве, их собственности и имущества, но главным образом их личной свободы от посягательств со всякой – какой бы то ни было стороны, включая и со стороны государственных, административных органов. Если данные элементы правового государства осуществляются, то создается и учреждается такое общественное пространство, в котором граждане нуждаются для их свободного развития в качестве личностей в гражданском обществе. А это значит, что при таких предпосыльках и для стабильности и развития демократии существуют самые хорошие условия!


Б. Административное правосудие – сильная опора защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц


С точки зрения прямого правового обеспечения и защищенности субъективных прав индивидуума, прав человека и гражданина, самым важным из перечисленных институтов правового государства является право физических и юридических лиц защищать посредством обращения в суд свои права и свободы в случае, если они ущемляются . В Основном законе (конституции) Германии данная возможность специально и конкретно провозглашается в качестве права человека в конце каталога основных прав в гл. 1-ой. Я цитирую данную статью 19 ч. 4:


«Лицо, чьи права в чем-то нарушены публичной властью¹, может обратиться в суд. Если не установлена иная подсудность, то лицо может обратиться в суд общей юриcдикции....».


Иная, т. е. специальная подсудность или юрисдикция по спорам между госорганами и частными лицами установлена именно в виде административного правосудия. Ст. 40 ч. 1 гласит в своем первом предложении:


«Обращение в административный суд возможно в случае всех публично-правовых споров, которые не являются конституционными [спорами], за исключением тех случаев, если в соотвествии с федеральным законом рассмотрение споров передано в компетенцию другого суда....»


В категорию обыкновенных публично-правовых споров между гражданами и госорганами входят и споры о возможном ущемлении основных прав и свобод, потому что такие споры не являются конституционными. Такими спорами называются в государственно-правовой доктрине Германии только такие споры, в которых обе стороны являются конституционными органами. Но гражданин, как частное лицо, естественно не конституционный орган. Поэтому в Германии и административные суды отвечают и за решение споров об основных правах и свободах человека и гражданина.


Итак получается, что в Германии на страже субъективных прав в качестве конституционных прав существуют два органа судебной власти – административное правосудие, а также конституционное правосудие, действующее на основе и по мере процедуры «индивидуальной конституционной жалобы» (см. ст. 93 ч. 1, н. 4а осн. закона).


Как известно, конституционное правосудие имеет в Германии для правовой системы и правового порядка в целом огромное значение. Это касается в первую очередь Федерального Конституционного Суда. Он имеет сильное влияние на всю государственно-общественную жизнь, преимущественно из-за тясячи индивидуальных жалоб, поступающих в суд каждый год.

Следует отметить, что постановления суда являются исключительно важными для гарантии прав человека и их уважения законодательной и исполнительной властями. В некоторых посткоммунистических странах центрально-восточной Европы, где были созданы конституционные суды по образцу Германии, их правосудие в сфере защиты прав человека развивалось похоже, а именно в Польше и в Венгрии.

В дальнейшем я буду заниматься только административным правосудием в Германии, как это соответствует цели и программе данной школы административного права. Но не только! Фокусирование на административное правосудие вполне обоснованно и оправданно в Германии, если речь идет именно о защите прав частных лиц, прав негосударственных субъектов. Это по двум причинам: первая - в качестве исторического аргумента - из-за того, что административное правосудие в Германии действует уже с середины 19-ого века, т. е. почти 100 лет до учреждения конституционных судов; а вторая - как аргумент на основе практики - из-за того,что главное бремя решения дел и споров между гражданами и госорганами в повседневной жизни лежит на плечах административных судов. Для иллюстрации я привожу некоторые данные из нашей судебной статистики:


В 16-ти землях федеративной республики действуют 52 административных суда, а на центральном уровне Федеральный административный суд (г. Лейпциг). Во все эти суды поступили в первой половине нулевых годов примерно 250.000 дел за год, а с тех пор число снизилось до около 200.000 дел. В то же время суды решили примерно такое же количество дел.


(Для сравнения: количество индивидуальных жалоб, поступающих каждый год в Федеральный конституционный суд– всего 4000- 5000. Это, конечно, тоже огромное количество, но намного более важным является качественный аспект, ибо решения конституционного суда именно по правам человека сильно и глубоко влияют на все сферы права в нашей стране.)


Дела, которые рассматриваются административными судами, касаются почти исключительно споров между гражданами и гос-органами. Как правило данные дела рассматриваются в трёх инстанциях: на уровне «земель» (как называются субъекты нашей федерации) «Административный суд» (1-ой инстанции) и как 2-ая инстанция Верховный административный суд, а на центральном уровне, как уже быдо отмечено выше, Федеральный административный суд. Рассмотрение дел в первой инстанции обыкновенно длится три (3) месяца, а всего по всем инстанциям в среднем 12 до 14 месяцев.

Споры между административными органами и гражданами (в смысле физических и юридических лиц) могут возникать и на самом деле и возникают во всех сферах и областях административного права: в связи с мероприятиями полиции по обеспечению общественной безопасности, так например при проведению собраний, шествий и демонстраций, в области строительства, транспорта, хозяйственной деятельности, управления экономикой, общественного питания, торговли, при охране окружающей среды, в связи с работы масс-медиа, в сфере таможни, при контроле государственной границы, выдаче документов и т. д.


В. Содействие административного правосудия  развитию рационального,эффективного управления государства


Огромное количество административных дел причиняется тем, что частные лица вправе, оспаривать и обжаловать в суд каждый административный (индивидуальный) акт, по которому лицо, ссылаясь на конкретные факты, утверждает, что этот акт нарушает его субъективные (публично-правовые) права и законные интересы. Естественно, истец для успешного возбуждения дела по закону только обязан, называть и указывать в своем иске на те – юридические и неюридические – факты, на основе которых можно сделать вывод о нарушении данного права. Доказывать эти факты, если они оспариваются, истец должен только потом, при производстве дела в суде, т. е. в ходе самого процесса.

Но это не всё: Гражданин (в смысле физического и юридического лица) вправе оспаривать иском законность и иных мероприятий госорганов, не являющихся административными актами, т. е. законность (и обоснованность!) так называемых «реальных актов», которые ничего не регулируют, но только представляют собой простые факты, т. н. неправильная информация полицейским; убирание каких-то вещей как будто бы мусор с территории частного лица; фотографирование участников демонстрации; заявление административного органа в прессе, являющееся по содержанию оскорблением и т. д.

Резюмируя, можно на основе и на фоне векового опыта не только Германии, но и других стран центральной и западной Европы, как например, Австрия и Голландия установить, что административное правосудие вполне себя оправдало! Факт, что почти все бывшие коммунистические страны центрально-восточной и юго-восточной Европы или внедрили такие суды или востановили их там, где они существовали до захвата власти коммунистами, я воспринимаю как доказательство и потверждение этого.


Если кто-нибудь интересуется этим делом и спрашивает об основах и причинах этого успеха, то придётся указывать на преимущества и достижения данной ветви или части правосудия и судебной власти. Имеется четыре (4) главных причины. Вот они:


1. Субъективные права и законные интересы частных – физических и юридических – лиц защищаются не только или по крайней мере не преимуществненно административными жалобами в порядке подчиненности, но и независимым, бескорыстным и бесстрастным судом, а это исключительно на основе и по масштабам права, т. е. конституции и закона. Правда, принятие Административно-процедурного кодекса, действующего в Германии с 1-ого января 1977 г., являлось большим шагом вперёд в отношении защиты прав индивидуумов при процедуральной подготовке административного акта, но внедрение административного правосудия завершает архитектуру и строй институциональной защиты субъективных прав!


2. Своей проверкой и своими решениями о законности принимаемых госорганами административных актов, иных мероприятий, а также их бездействия административный суд обеспечивает верховенство закона в отношении к органам исполнительной власти, а таким образом и законопослушность должностных лиц, чиновников. А поскольку закон является волеизявлением демократически легитимированного парламента, административный суд своими постановлениями противодействует произволу чиновников и впоследствии закрепляет принцип демократии и её живучесть в государстве.


3. Тесно и органично с только что изложённым связано третьее преимущество контроля госорганов административным судом – укрепление принципа разделения властей, а административное правосудие само, как таковое, т. е. как часть «третьей власти», является элементом для реализации этого принципа, играющего ключевую роль для обеспечения и защиты свободы граждан в государстве.


4. И наконец: в той мере, в какой управленческие органы воспринимают, придерживаются и соблюдают в своей деятельности решения и практику административных судов, возрастает и вероятность того, что граждане с их стороны больше будут воспринимать решения органов управления положительно, а также вероятность роста их готовности, осуществлять и исполнять данные решения добровольно и безоговрочно. Благодаря этому значительно смягчается напряжённость в отношениях государства и граждан в целом, и является не менее вероятным, что как следствие этого возрастает и лояльность гражданина к своему государству.


Я думаю, что данный перечень «плюсов» административного правосудия, подтверждённых не только долгой, а даже вековой практикой, говорит сам за себя!


Позвольте мне вернуться к первому пункту каталога преимущств административного правосудия, т. е. к влиянию административных судов на укрепление законности в деятельности управленческих органов.


Путём выполнения этой функции административное правосудие сумеет значительно привнести свой вклад в повышение качества, а также результативности работы административных, управленческих органов. В последующем я хочу показать это в четырёх пунктах:


1. путём толкования закона при принятии решения – обыкновенно это административный акт - в конкретных делах административный суд предоставляет управлению, должностным лицам чёткие нормативные, правовые ориентиры относительно основ и границ их, установленных законом, компетенций и властных полномочий.


2. Благодаря этому снижается количество конфликтных ситуаций в государственных организациях и количество поводов для конфликтов из-за споров о компетенции между управленческими органами. А это означает меньше потерь времени и ресурсов в их деятельности. Безусловно, всё это влияет положительно на рациональность мероприятий и решений в сфере исполнительной власти и повышает профессиональную квалификацию управленцев.


3. Своими решениями административные суды воспитывают гос-служащих, должностных лиц, управленческий персонал в том направлении, чтобы они внимательно, серьёзно и лояльно относились к закону и воспринимали закон и право с уважением. Постольку, поскольку административные суды являются успешными в это направлении, они – прямо и косвенно – повышают уровень правосознания в государственном аппарате, у должностных лиц, а таким образом и качество правовой культуры в государстве и в обществе в целом.


С точки зрения предпринимателей, а именно для инвесторов, административное правосудие является особенно интересным и важным, потому что его наличие повышает и значительно улучшает их правовое положение, и таким образом, сможет не только заметно, но и значительно укрепить рамочные условия для успешного и надёжного развития всякого бизнеса в стране.