Geum.ru

И. С. Семененко Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5


Обследования доходов и уровня квалификации прибывших в страну после 1989 года так называемых новых иммигрантов свидетельствовали о противоречивых тенденциях в социальном развитии таких групп. Среди них больше высокообразованных лиц, и их доходы росли динамичнее, чем в сравнимых группах родившихся в Соединенном королевстве. Вместе с тем в большинстве регионов доля иммигрантов с доходами ниже среднего уровня заметно выше, чем в аналогичной группе уроженцев страны[50], а доля безработных - выше. Даже в такой "открытой" профессии, как журналистика, только 1,8% занятых - неевропейцы[51].


В недрах быстро растущей мусульманской общины консолидировались закрытые сообщества - недоступные для внешнего мира, в том числе для органов правопорядка, и связанные родственными узами или организованные по сетевому принципу вокруг религиозного центра группы, практически не поддерживавшие контактов с посторонними лицами. За пределами институтов первичной социализации уровень взаимодействия представителей разных этнических групп низок. Согласно опросам, 4 из 10 белых жителей страны отрицательно относятся к возможности появления "чернокожих соседей". Только 1% коренных британцев имеют близких друзей из инокультурных общин (среди самих представителей таких общин картина более пестрая - вне своего сообщества они поддерживают более широкие связи)[52].


После взрывов в лондонском метро летом 2005 года отношение к пресловутой "исламской угрозе" стало водоразделом в общественном мнении страны - тем более важным, что эти события дали толчок к оценке эффективности мульти-культурных практик политическими и научными кругами. По данным опросов, около половины англичан (но 2/3 граждан-мусульман) не считают ислам "несовместимым с ценностями британской демократии". Большинство граждан твердо уверены, что иммигрантам нужно "полностью интегрироваться в британское общество". 62% англичан (и 82% мусульман) поддерживают мульти-культурную политику потому, что она делает страну "лучшим для жизни местом". Более 2/3 британцев (и 74% мусульман) не согласны с тезисом о необходимости пересмотра политики мультикультурализма[53]. Но политика правительства в области иммиграции оценивается как "хаотическая".


Реагируя на общественный запрос, правительство Блэра в качестве ответной меры пошло на упорядочение регулирования иммиграции. В 2005 году был ужесточен контроль за предоставлением статуса беженца, предусмотрено введение системы баллов (по типу канадской) для "аттестации" въезжающих на постоянное жительство, введена классификация трудовых мигрантов по уровню квалификации (только обладателям высшей квалификации разрешен свободный въезд, другие должны заручиться поддержкой "спонсора") и сокращен доступ на рынок труда лицам с низкой квалификацией[54]. Отменена система разрешений на работу, дававшая нанимателям право приглашать на нее неграждан, если на вакансию нет местных претендентов. Эти меры неоднозначно восприняты работодателями - как не всегда отвечающие потребностям рынка труда и не позволяющие гибко реагировать на них. Активно обсуждаются вопросы о легализации лиц, имеющих работу, но находящихся в стране незаконно, и о введении для иммигрантов экзамена по английскому языку. Сокращено (до пяти) число пропускных пунктов для въезжающих на жительство в Соединенное королевство. Упорядочение законодательства лежит в русле тех изменений, которые предполагаются (или уже приняты) в большинстве европейских стран.


На пути к пересмотру национальных моделей? Корректировка мультикультурных практик - неизбежно длительный и болезненный процесс. Одно из ее направлений - активное вовлечение инокультурных сообществ в реализацию социальных программ и усиление их взаимодействия с местной властью, национальными общественными организациями и государственными социальными институтами. В публичной дискуссии все громче призывы пристальнее изучать положительный опыт самих сообществ, например традиции поддержки нуждающихся в защите членов семьи - стариков и детей - и других утрачиваемых на Западе форм повседневного общения и взаимопомощи[55]. Широко обсуждаются также пути совмещения гражданской и этнической идентичности, применительно как к инокультурным, так и к автохтонным этнонациональным сообществам.


До самого последнего времени образцом европейской толерантности считалась Голландия. Она была известна бескомпромиссной приверженностью политике уважения к правам человека. В свое время успешно преодолевшая религиозное противостояние в преддверии промышленной революции, эта страна наиболее последовательно проводила политику мультикультурализма. При этом ее власти исходили, по мнению ведущих специалистов по проблемам миграции, из расчета на возвращение домой иммигрантов, сумевших сохранить свою этнокультурную идентичность. Но расчет обернулся просчетом: в 90-e годы около пятой части населения страны было неголландского происхождения, а все крупные города стали похожи на этнические гетто. Правые заговорили о перспективах полной исламизации страны. После убийств П. Фортейна и Т. Ван Гога в настроениях интеллектуальной элиты и среднего класса, а также идейных приверженцев правых партий (особенно среди молодежи) наметились перемены. В стране, где любое критическое высказывание об иммигрантах еще недавно могло быть расценено как расистское, возобладало мнение о слишком мягком отношении к приезжим, в первую очередь к мусульманам. Подготовленный в 2002 году доклад парламентской комиссии об опыте интеграции мигрантов за последние три десятилетия констатировал провал государственной мультикультурной политики. Согласно ему, если интеграция и происходила, то скорее вопреки государственным инициативам, чем благодаря им[56].


Как следствие начался радикальный пересмотр политики мультикультурализма. Основное направление - не поддержка, как раньше, самоорганизации этнических групп, а их вовлечение в национальные организации различного уровня. Кроме того, вновь прибывающие в страну должны, по новому законодательству, сдать экзамен по голландскому языку и основам национальной истории. Голландия - наиболее яркий пример пересмотра идеологии и практики мультикультурализма под давлением изменений в политическом дискурсе и в общественных настроениях.


Решению проблем интеграции большое внимание уделяется в Бельгии. По показателям качества правового регулирования миграции и интеграции она лидирует среди стран ЕС (см. рис.). При этом какой-то особой национальной модели интеграции инокультурных сообществ в Бельгии нет. Валлония тяготеет к французскому подходу и ориентируется на индивидуальную интеграцию. Фландрия - к голландской модели и предоставлению больших прав сообществам. Брюссель пытается сочетать преимущества обеих подходов, тем более что здесь компактно проживает много мусульман. Ислам признан одной из официальных религий еще в 1974 году, и религиозные институты поддерживаются государством. Реализация программы интеграции опирается на сеть консультативных органов. В 2005 году впервые избран комитет мусульманского сообщества для представительства интересов мусульман при органах власти. Постоянно проживающие иммигранты получили право голоса на выборах в муниципалитеты.


Такими же правами обладают неграждане, постоянно проживающие в Ирландии. Эта страна - одна из самых "молодых" в Европе по возрастной структуре населения, коэффициент рождаемости в ней до сих пор заметно выше среднего по ЕС-25 (1,98 против 1,48), потребность в пополнении рынка труда за счет мигрантов появилась здесь недавно. Только в середине 90-х годов из-за экономического подъема и относительно мягкого иммиграционного законодательства Ирландия стала притягательной для поселенцев из других стран. На приезжих распространялась национальная система социальной защиты. Отношение к трудовым мигрантам было и в основном остается доброжелательным, чему в немалой степени способствует фактор исторической памяти о нескольких поколениях соотечественников, уехавших за океан в поисках лучшей доли. Но это же предопределяет и негласный настрой ирландского общества на ассимиляцию прибывающих на постоянное жительство.


До сих пор иммиграция не называется ирландцами в числе первостепенных проблем. В известной мере это связано с относительно небольшой численностью инокультурных мигрантов. В то же время Ирландия приняла и продолжает принимать немало приезжих из стран ЦВЕ, а также иностранных студентов (образовательные услуги - важная статья национальной экономики). Хотя комплексной программы регулирования иммиграции и интеграции нет, проблемы защиты прав мигрантов на рынке труда обсуждаются в последние годы в рамках успешно функционирующих институтов социального партнерства. В перспективе в их работу могут включиться организации, представляющие интересы иммигрантов. Действует Национальный консультативный комитет по проблемам расизма и межкультурного диалога, который стимулирует общественную дискуссию по этим вопросам. В последние годы приняты меры по ужесточению иммиграционного законодательства, но правовое регулирование в этой сфере из-за особенностей межгосударственных отношений с Великобританией координируется с нею.


ВШвеции политика адаптации иммигрантов активно проводится уже с середины 70-х годов. При возрастании трудовой иммиграции адресатом названной политики было признано "сообщество мигрантов", и принадлежность к нему позиционировала людей как "иных" по отношению к шведам. В 1997 году был взят курс на интеграцию, в рамках которого нужды и проблемы мигрантов стали решаться в общем контексте социальной и культурной политики. Иммигранты рассматриваются в свете такого подхода как одна из социально незащищенных групп. По мнению правительства, политика интеграции должна исходить из общих прав человека, а не из особых прав инокультурных сообществ, уважать права индивида, а не только права этнических и конфессиональных групп[57]. В дискуссии по вопросам миграции и интеграции профсоюзы и левые в целом занимают охранительные позиции, соответствующие менталитету большинства населения. Правые партии, напротив, в целом выступают в поддержку регулируемой трудовой миграции в интересах бизнеса, которому не хватает рабочей силы. Это отражается в политической полемике, но не на финансировании разнообразных местных программ, адресованных иммигрантам.


Финляндия занимает последнюю среди "старых" членов ЕС строчку по численности проживающих в ней иностранных граждан (относительное большинство которых - россияне). Финское общество отличает, согласно данным опросов, высокая степень социальной сплоченности. Это дает основания интерпретировать "финское чудо" последних лет (самые высокие индексы конкурентоспособности экономики, низкий уровень коррупции, успехи образования) в категориях социальной солидарности, а также эффективного адресного регулирования социальных проблем со стороны государства. Заметный вклад в их решение вносят местные сообщества, реализующие самые разнообразные социальные и культурные инициативы.


Одним из объектов таких инициатив является этническая группа саамов - коренного народа и, одновременно, этнического меньшинства, проживающего на севере Финляндии (а также Швеции, Норвегии и на нашем Кольском полуострове). У саамов названных стран есть свой представительный орган в лице регионального парламента. Финское законодательство гарантирует им культурную автономию, обеспечивает образование на родном языке, а также признает его использование и наличие предков-саамов в качестве значимых ориентиров их этнической самоидентификации[58]. Поддерживаются и традиционные для коренных народов занятия, но вопрос о праве собственности на земли исторического обитания остается неурегулированным и вызывает трения в обществе. Другая проблема, механизмов решения которой пока не просматривается, - настороженное отношение в культурно однородном финском обществе к иммигрантам как к носителям "иной" и чуждой традиции.


Наиболее жесткое законодательство по регулированию миграции действует сегодня в Дании. Права человека здесь культивируются как неоспоримая и первостепенная ценность демократии. Но так называемый карикатурный скандал еще раз напомнил о пределах свободы слова и об опасности использования такой свободы для разжигания этнической розни и подпитки религиозного фундаментализма.


Из-за ухудшения отношения к мигрантам в политических кругах и в обществе в целом сложилось убеждение в провале проводившейся политики интеграции. Ни одна из ведущих партий не выступает против ужесточения иммиграционного законодательства, а сама миграция рассматривается как "угроза будущему благосостоянию страны в экономическом, культурном и религиозном отношении". Резко ограничен прием беженцев; при воссоединении семей установлен возрастной ценз (24 года) для граждан Дании. Усилены санкции против работодателей, нанимающих нелегальных мигрантов. В то же время введены квоты, способствующие приезду инженеров и специалистов по высоким технологиям. Основные усилия предполагается сосредоточить на интеграции тех, кто уже находится в стране. Действуют министерство по делам беженцев, иммиграции и интеграции и Совет этнических меньшинств. Финансируются планы реструктуризации городских районов, где компактно проживают мигранты, программы профтехобразования, приема представителей недатского населения на службу в муниципалитеты (однако доля таких служащих остается стабильно низкой -2,2%). Опыт Дании, в рамках которого наиболее радикально пересматриваются установки предыдущих десятилетий, вызывает пристальный интерес за ее пределами; его элементы внедряются, в частности, в Голландии.


Во Франции все проблемы, связанные с регулированием интеграции инокультурного населения - выходцев из бывших французских колоний, рассматриваются в контексте их включения в политическую нацию. У государства до сих пор не было целевой программы преодоления социальной исключенности или обуздания радикальных проявлений "разнообразия" своих граждан. В практической политике основное внимание уделялось индивидуальной интеграции, в то время как инокультурные сообщества как таковые не стали приоритетным адресатом регулирования. Правительственный комитет по интеграции и Госсовет по интеграции, созданные в 1989 году, практически не вовлекали представителей тех, с кем они должны работать, в свою деятельность. Среди парламентариев до сих пор нет ни одного представителя многомиллионного мусульманского населения страны. Нет даже статистики по этнической и религиозной принадлежности жителей - считается, что такие подсчеты препятствуют реализации интеграционной стратегии. Соответственно, проблемы социальной маргинализации, возникшие вследствие провала стратегий ассимиляции и интеграции в состав гражданской нации, замалчиваются. И прокатившееся по стране в 2005 году волнения в пригородах можно рассматривать как способ "быть услышанными", проявить солидарность со всеми, кто оказался в социальном гетто[59].


П. Бурдье назвал мигрантов во Франции сократовским термином atopos (от греч. "вне места"). Есть заметная разница между политической риторикой общей гражданской идентичности "всех французов" и повседневным опытом жизни граждан "второго сорта". Этнические и классовые характеристики сохраняют свою значимость в системе индивидуальных составляющих идентичности, и это сдерживает интеграцию. Нередки случаи скрытой дискриминации по этническому признаку при приеме на работу. Коррективы в регулировании проблем миграции сегодня предусматривают более избирательный подход к приему мигрантов и предпочтение тем, кому "легче интегрироваться во французское общество"[60].


Дихотомия "политическая нация" - "этническая нация", описывающая процессы становления и развития нации-государства во Франции и Германии, стала стереотипом во время франко-прусской войны 1870-1871 годов. Уже тогда немцы в вопросе об Эльзасе и Лотарингии приводили языковые и культурные аргументы, а французы - политические. В первом случае строительство нации-государства происходит на основе принадлежности к единой этнической группе, во втором -сообщество граждан, исповедующих единые политические идеалы, стимулирует становление общей культурной идентичности. Будучи серьезным упрощением, противопоставление "политической" и "этнической" наций применимо в веберовском смысле "идеального типа". Оно может быть использовано для объяснения различий в политике государств, близких по уровню развития и характеру проблем на рынке труда, а также принимающих сопоставимые людские потоки из третьих стран (см. табл. 1 в первой части статьи).


Германия до последнего времени ориентировалась на модель "этнической нации". Единственным адресатом интеграционных программ были прибывавшие из-за границы на постоянное жительство этнические немцы. Страна массовой трудовой иммиграции, Германия принимала гастарбайтеров, в первую очередь из Турции, которых рассчитывала возвратить домой. Как и в Нидерландах, этот расчет не оправдался, но ответом стало не внедрение мультикультурных практик, а рестриктивное законодательство о гражданстве. Такой подход опирался на антииммиграционную риторику основных политических сил, отражавшую градус общественных настроений.


Заметные изменения произошли в 90-е годы, когда Германия наконец признала себя иммиграционной страной, а регулирование трудовой миграции стало частью интеграционной политики. Были введены квоты для привлечения высококвалифицированных специалистов из-за рубежа. Самих трудовых мигрантов было предложено делить на три категории: кроме "желаемых" работников, были выделены категории "полезных" (тех, кто заполнит невостребованные вакансии) и "неизбежных" (лиц без квалификации, членов семей иммигрантов). Законодательство о гражданстве и натурализации было на рубеже XXI века приведено в соответствие с нормами, принятыми в большинстве стран ЕС. В условиях переориентации на jus soli ("право почвы", то есть право на гражданство в силу рождения в данной стране) у родившихся в Германии детей иммигрантов появилась наконец возможность выбирать гражданство, хотя двойное гражданство по-прежнему не признается. Эти меры, однако, сопровождались сокращением социальных расходов в сферах, развитие которых необходимо для успешной интеграции мигрантов, прежде всего в образовании. Дискуссия о целесообразности и возможности применения мультикультурных практик велась более активно, чем в соседней Франции. Ее инициатором выступили представители бизнеса, озабоченные положением на рынке труда и неготовностью общества осознать грядущие проблемы. Но, как и ранее, обсуждение отличалось высоким политическим накалом, а политика в области регулирования миграции и интеграции оставалась зоной размежевания общества на сторонников и противников перспективы превращения нации в поликультурную. В обеих странах - и во Франции, и в Германии - "существовали серьезные идеологические барьеры, затруднявшие становление такого феномена, как мультикультурная нация"[61].


Южная Европа сама в недавнем прошлом была поставщиком дешевой рабочей силы в другие регионы. К 90-м годам все вступившие в ЕС страны этого региона превратились в иммиграционные. Такая социальная метаморфоза не была подкреплена целенаправленной политикой регулирования миграции и интеграции. Поэтому принимавшиеся меры преимущественно были реакцией на сложившуюся ситуацию, а их объектом являлись не столько инокультурные группы, сколько иммигранты в целом (хотя некоторые адресные политики адаптации проводились, например, в Испании в отношении цыган). Основным способом регулирования стали разовые амнистии, целью которых было признание фактического статуса проживавших на национальной территории трудовых мигрантов. Легализация имевших работу позволяла обеспечить им доступ к ряду жизненно важных услуг в социальной сфере. Амнистии неоднократно проводились в последние 10-15 лет и в Италии, и в Испании. Интересно в этой связи мнение авторов доклада Глобальной комиссии по международной миграции: такие акции и "определенную терпимость" государств к не узаконенной миграции "можно рассматривать в некотором отношении как де-факто либерализацию мирового рынка труда"[62]. Другим методом стало усиление пограничного контроля, в том числе морских границ. Однако именно Юг Европы оставался перевалочным пунктом для проникновения нелегальных иммигрантов в другие европейские страны, а массовые амнистии вызывали протесты партнеров по ЕС, особенно Франции.


В последние годы в южноевропейских странах очевидны попытки институционализировать взаимодействия представителей наиболее многочисленных сообществ, в первую очередь мусульманских, с государством. В Португалии в 2003 году создана Национальная система поддержки иммигрантов, которая предоставляет юридическую и иную помощь прибывающим в страну, опираясь на сеть органов, содействующих мигрантам на местах. В свою очередь эти органы активно сотрудничают с некоммерческими ассоциациями, с католическими церковными общинами и с организациями, защищающими интересы мигрантов. Подобные службы поддержки стали появляться в ряде регионов Италии, прежде всего там, где связанные с приемом иммигрантов проблемы стоят особенно остро (например, в Венето).


Результативность деятельности таких структур, как и действенность мер по регулированию иммиграции, прямо зависит от эффективности государственного и муниципального управления. Греция здесь - наиболее яркий пример. Несмотря на впечатляющий рост в 90-е годы иммиграции (включавшей этнических греков), Национальный план по развитию занятости оставляет в стороне комплекс проблем, связанных с трудом мигрантов. Основные политические силы признают значимость трудовой иммиграции, но общественная дискуссия по этой теме ведется вяло. Общество в целом по-прежнему ориентировано на "нацию греческого большинства"; государственные программы, направленные на признание культурных различий или на защиту социальных прав мигрантов, не разработаны, а местные власти слабо включены во взаимодействие с проживающими на их территориях группами негреческого населения. Вместе с тем, согласно данным опросов, в стране растет понимание позитивного вклада мигрантов в национальное экономическое развитие.


В ряде новых иммиграционных стран разрабатываются экспертные оценки такого вклада и системы показателей, выявляющих степень интеграции мигрантов. Это тем более важно, что для европейского Юга иммиграция из Третьего мира - не единственный объект внимания и успехи на пути адаптации прибывающих в страну во многом зависят от проведения адресной и дифференцированной политики в отношении различных этнических групп. Италия вынуждена принимать беженцев и мигрантов из Албании и бывшей Югославии, а Испания и Португалия - из Латинской Америки. Взаимодействие с такими группами осложнено целым комплексом социальных проблем. Так, появление уличных банд и рост преступности в Испании принято связывать с противостоянием группировок выходцев из бывших колоний, а также из стран Восточной Европы. И что характерно - большинство самих иммигрантов (до 87% опрошенных в Италии) считают, что уровень терпимости по отношению к преступности "слишком высок»[63]. Проблемы пытаются решить в рамках социальных программ, затрагивающих образование, здравоохранение, жилищное строительство. В Италии создан Консультативный исламский совет из известных и успешных деятелей, исповедующих мусульманство. Принимаются меры для того, чтобы стимулировать участие иммигрантов в существующих профсоюзных организациях, в советах городских кварталов и районов.